中國土地制度：農民工與工業化、城市化

曹錦清

中國土地制度：農民工與工業化、城市化

曹錦清

中國的土地制度為中國工業化、城市化及大規模基礎設施建設提供廉價的土地。此種農地征用補償制度，對中國改革開放30余年的經濟和社會發展帶來重大且深遠的影響，這突出表現為以“物”為中心的城市化。農地征用補償制度在快速推動中國工業化和城市化的同時，也帶來了諸如農民群體抗爭、地方官員腐敗等社會問題。當前中國農民工城市化的主要問題是如何解決農民工隨遷子女在工作地的入學問題和妥善處理所謂農民工的“社會保險基金”的異地“接續”問題。隨著農民工城市化的有序、穩定地推進，中國的土地制度，尤其是農業經營制度也將發生（或已經開始發生）重要的變化。目前總的政策導向是：確保原農戶的土地承包權，同時有序推進農地經營權的相對集中（適度規模，連片經營），并創建各種有效的新型農業經營主體。

土地制度；農民工；工業化；城市化

1982—1984年間，中國廢除了運行20余年（1958—1982年）的人民公社制度，確立了土地家庭承包責任制（土地所有權歸各村集體所有，土地使用權歸各農戶所有，實行土地集體所有權與農戶使用權的分離）。1987年1月中國頒行了《中華人民共和國土地管理法》，并對國家征用集體土地及對失地農民安置補償做出了一系列的法律規定。在我們看來，此一新的土地制度及農地征用法是理解中國改革開放30余年來低成本、高速度推進工業化與城市化的一個極其重要，但常被忽視的視角。

一、“土地家庭承包制”：土地所有權的模糊性及其經濟社會意義

新的土地制度規定“中國農村土地（包括耕地、宅基地、林地與村集體建設用地等）歸農民集體所有”。但“集體”指什么，本身具有很大模糊性。這一模糊性源于人民公社的土地制度：“隊為基礎，三級所有”?！叭墶敝浮肮纭a大隊—生產小隊”，“隊為基礎，三級所有”指土地所有權為三級共同所有，但經營使用權歸屬于最基層的生產小隊。①通常是20—30戶或50—60戶為一生產小隊，從事共同勞動，按勞分配。在多數情況下，一個生產隊相當于一個自然村落。這是中國經“大躍進”（1958—1961年）失敗之后確定的人民公社基本制度，將“自然村落——生產小隊”確定為中國農業基本經濟核算單位，后被證明是相對有效的。

人民公社是一種“政社合一”的體制?！罢敝刚驀以O在農村最基層一級的政權機構，而“社”指農村最高一級的農民集體組織。1982年廢除人民公社體制后，原人民公社內部的“政”改制為鄉政府或

鎮政府（1984年末，全國建有8.5萬余個鄉政府和近7200個鎮政府，70余萬個村民委員會），原公社內部的“生產大隊”轉制為“村民委員會”（在法律下，村民委員會為村民自治性組織，每三年改選一次，但在實際上，村民委員會經常成為鄉鎮政府之下的行政機構），原“生產小隊”轉制為“村民小組”。當土地由村委或村民小組分配給各農戶使用時，對土地的所有權性質始終十分模糊。在80年代晚期到整個90年代全國農村的調查中，我們向農民與地方干部問同一個問題：“土地到底是誰的？”得到的答案相當一致：“土地是國家的”。國家法律上明文規定是“集體的”。但農民與村干部在習慣觀念上都認為是“國家的”。這顯然是“政社合一”的公社體制下形成的“習慣觀念”，雖然公社體制已被廢除，但在農戶與國家之間的自治集體（村委、村民小組）始終沒有形成明確的概念。事實上，“村民委員會”也沒有行使土地所有權的權利。

正是由于“土地集體所有權”中的“集體”的模糊性質，且在推行土地家庭承包制后，廣大村民與村干部依然認為“土地是國家的”，其經濟與社會含義便是為中國新一輪的工業化、城市化及大規?；A設施建設而征用農地帶來極大的便利。

二、《土地管理法》的若干規定及立法意圖

農地征用制度于1986年制定，1987年1月實施的《中華人民共和國土地管理法》的若干規定及立法意圖：（1）全國土地實行兩種所有制：一為國有制（城市土地屬于全民所有）,二為集體所有（農村和城市近郊的土地屬于集體所有，農民的宅基地、自留地、自留山屬于集體所有）。（2）國家為了“公共利益”需要，可以依法對集體土地實行征用。國家建設所征用的集體所有的土地，所有權屬于國家，用地單位只有使用權。（3）被征用土地的補償共分三項：土地補償費、安置補償費與土地附屬物及青苗補償費。

該法規定：土地補償費是被征用前三年平均農產值的3—6倍；安置補償費是被征用前三年平均農產值的2—3倍；土地附屬物及青苗補償費，由各省市自行規定。

這里值得注意的是：補償的基數是按“前三年平均農產值”來確定的，這意味著原土地所有者與使用者不能參與該土地非農使用“增值”的分配，換句話說，土地轉入工商資本使用的巨大增值部分，只能為“國家所有”或“資本”所有。另一值得注意的是：規定土地補償的上限，而非確定補償的最低下限。按此法律規定，全部補償費不得超過“被征用前三年平均農產值的10倍”。該法第29條規定“若按前規定支付土地補償和安置補償費，尚不能使農民保有原生活水平的，經省、市、自治區批準，可增加安置補償費，但兩項總和不得超過前三年平均農產值的20倍”。至于這筆補償費在“村集體、失地農戶與勞動力安置單位”三者之間的再分配，各地情況不一，難以概述。考慮到中國首條高速公路①中國高速公路里程，1990年0.05萬公里，到2014年已超10萬公里；鐵路里程，1985年5.5萬公里，2014年超10萬公里，其中高鐵1.6萬公里。建設啟動于1984年，該法的立法意圖便顯現出來：為中國工業化、城市化及大規?；A設施建設提供廉價的土地。此一農地征用補償制度，對中國改革開放30余年的經濟和社會發展帶來重大且深遠的影響，這突出表現為以“物”為中心的城市化②以“物”為中心的城市化，相對中共十八大提出的“以人為中心的新型城市化”而言。。

農地征用補償制度為中國的經濟社會發展帶來了諸多的益處。農地征用補償制度是中國工業化、城市化持續高速推進的主要原因之一。這主要表現在被征用土地的四類用途和不同的租金政策及經濟社會效果。有學者估計，中國改革開放后的30余年間，全國被國家征用的農地超過1億畝，另有1億余畝用于“退耕還林、還湖、還草”①中國現存耕地18.2億畝，中央政府于2014年即提出“要守住18億畝耕地紅線”。。被征土地一般分為四類用途：一是基礎設施建設用地（公路、鐵路、機場、港口等），一是公共建設設施用地（政府大樓、城市廣場、綠化帶、學校、醫院等），一類是工業批租，最后一類是商業批租（包括商業用地和商品房建設用地）。

按其相關政策規定：工業批租的租期為50年，商業批租的租期為70年。各地各級政府為追求GDP的增長率與擴大地方財政收入（土地出讓金一般列入土地財政收入。順便說及，這兩項硬指標是各級政府“政績考核”的最重要指標，當然也是官員晉升、獎勵的主要依據）競相展開招商引資的競爭，使用的手段也大體相同：競相壓低土地批租價格，凡不具備這項優勢的市、縣、鄉鎮，常常取消土地租金。這樣，在中國制造的各類工業產品中，幾乎不含地租。按古典經濟學的說法，商品的價值主要由地租、勞動與利息構成。幾乎不含地租的中國制造，因促使中國商品具有極強的國際市場競爭力，從而促使發達國家和地區的勞動密集型資本大規模地向中國土地轉移，從而為長期沉淀在農村與農業的大量剩余勞動力向城市工商業的轉移提供了不斷增長的空間。在2003—2005年之間，中國傳統部門的勞動力向新興產業部門的轉移進入了所謂的“劉易斯拐點”：一個顯著的標志是自2003年后，曾長期維持在低水平上的“農民工薪酬”突然出現上漲，此后10余年間，逐漸上升。至2014年，全國農民工的平均工資已達2600元人民幣。②中國人口出生率的峰值出現在1987年——2.33%，此后逐年下降，至2012年降為1.2%，下降的主要動力來自嚴格的計劃生育政策，其次是城市化，但在第一產業就業人數，從1978年的2.8億持續上升到1991年的峰值：3.9億，此后持續下降，至2012年回落到2.58億，大體說來，2012年中國勞動力在三大產業中的分布，各占1/3左右。

土地批租與劉易斯拐點所蘊含的經濟政治意義。目前，中國的所謂“資本”，按其所有權不同大體分為三類：國有資本、民資與外資。這三項資本所需土地都是各級政府控制的國有土地（政府將征用的集體農地轉變為國有土地），這就是說“資本”只能通過“土地批租”的形式從政府取得土地，確切地說租賃土地，這使得隨私人資本不斷擴大而成長起來的私人資本集團（或稱資產階級）與政府（政權）的實際關系變得微妙而復雜起來。國內外政治自由主義者，一再預言的“民主政治變革”沒有在中國出現，我們認為，這或可從中國的土地制度安排中得到說明。當然，直接征用土地的是各級地方政府。原來的“資本”與“地權”的矛盾，如今轉變為失地農民與地方政府的矛盾。

對于一個從農業社會向工業社會轉型的國家的經濟而言，劉易斯拐點的最重要意義在于它極大緩解了

緊張的勞資關系。在劉易斯拐點前階段，由于農村剩余勞動力的“無限供給”而使勞動一方的“市場談判”處于極其不利的地位：長期處于低薪、勞動時間長、勞動條件惡劣的狀態。中國2003年越過“劉易斯拐點”之后，我們發現，資方為了穩定勞動用工，尤其防止技術人員的流失，而對勞方的要求做出妥協，或主動提高工資與其他各種福利待遇，目前勞資沖突主要發生在拖欠工資的場合，且主要發生在建筑行業。

與此同時，農地征用補償制度也產生了一些社會問題。中國各級地方政府，大量低補償地征用農民的承包地，早已成為各地農民群體性抗議事件的主因。被征用土地的批租，也存在大量不透明現象，這已成為地方官員腐敗的主要原因之一。的確，農地非農使用而形成的巨大“土地增值”如何合理分配，早已成為一個極大的經濟—社會問題。中國改革開放從計劃經濟向市場經濟轉型過程中出現的不斷加劇的貧富分化，原因繁多，但中國1987年確定的土地征用、補償、出讓制度確實是推動分化加劇的重要原因之一。從大量揭露的官員腐敗案來看，其巨額資產主要來源于土地的批租或出讓。從20世紀90年代初到21世紀初，中國的首富階層大多是房地產開發商，這與廉價的土地密切相關，至于被剝奪了土地的農民只能進入“農民工階層”。

至于“以物為中心的城市化”，使得中國的城市化長期滯后于工業化。這與其他第三世界的“工業化長期滯后于城市化”形成鮮明的對比。當然，那種幾近無補償剝奪農民土地的政策，也一直在調整改變之中，如1998年對《土地管理法》做第二次修改，將土地補償費從原來的3—6倍提升到6—10倍，安置補償費從原來的2—3倍提升到4—6倍，但仍規定“兩項費用總和不得超過30倍”，而不是取消“上限”改用“下限”。2003—2005年后，中國東部沿海地區由于工業經濟的高速發展，地方政府有能力對失地農民進一步提高補償標準（中央政府的壓力與農民的集體抗爭），近些年來，東部發達地區對失地農民的補償方式可概括為兩條：一是“以房換房”（即以農村不可買賣的老房，按1︰1的面積比例，換取城鎮可買賣的新房）；二是“以地換?！保匆赞r戶承包地換取城鎮社會養老保險）。在全部青壯年已穩定轉入城市工商業的農村，這一補償標準大體被農民接受。按2014年的一項官方統計，全國2014年的土地出讓金中的80%用于失地農民的補償與安置。話說回來，隨著中國經濟從“高速”向“中速”的轉型（即所謂的“新常態”），因大規模的基礎設施建設而大量征用農地的“發展階段”已近尾聲了。

三、農民工與城市化

（一）處于工業化、城市化發展階段的國家都出現過往返城鄉的“農民工”現象

只有工業化、城市化過程，才能為農村剩余勞動力（包括絕對剩余與季節性剩余）提供外出就業的機會。所謂“農民工”，一個較廣泛的定義是，在農村保留小塊土地并獲取非農收益的勞動者，或可將農民工分為三大類：第一類是以農業收益為主，兼有不穩定的非農性收入，這類農戶通常在本村附近就業；第二類是以農業收益為輔的較穩定的工商業收入階層；第三類是將小塊土地轉租出去，而長年進城打工。恩格斯曾對1870年德國統一后大量存在的“農民工”現象進行分析，他們主要關注的是德國制造的低價（與當時英法兩國相比）與帝國工人階級中的大量農民工低薪現象之間的關系。根據他們的分析，德國農民工的實得工資等于應得工資減去小塊土地的收益，或說德國農民工小塊土地的收益，即是德國工業資本超剝削的原因，也是德國制造比英法廉價的原因。后發的德國正是憑借廉價產品才能擠入先發的英國市場。但從“農

民工”直接經驗來說，他們之所以頑強保留小塊土地是為了防止城市失業風險。列寧也曾考察過俄國資本主義工業化時期的俄國“農民工現象”所持觀點來自馬克思和恩格斯。

（二）中國農民工階層的特殊性

中國農民工階層的特殊性，一是由中國特定的土地制度決定的：國家通過產生有力的法律，將中國億萬農民與其家庭承包土地結合起來（1982—2003年間，由各農戶承包的土地承擔著繁重的責任：對國家承擔農業稅的責任，對集體承擔五項費用的責任，直到2004—2006年間才取消農民及承包土地的全部稅費負擔，有專家統計，全國農民和土地承擔的稅費總額在1500億—1800億人民幣之間。2000年，全國農業總產值不包括林、牧、漁業僅為1.4萬億元）。二是由中國特有的分割城鄉的戶籍制度所決定的。阻止勞動力自由流動的戶籍制始建于1958年，加嚴固化于1961年之后。20世紀90年代中期以后，雖然對農民工取得城市戶籍條件有所放寬，但此一制度至今未能取消。正是中國對農民工的這兩大制度制約，使得中國農民工具有德國社會學家馬克斯·韋伯定義的“身份群體”的含義，而非一般的意義上的社會就業階層。也正是由于這兩大制度的限制，使億萬農民工只能進城打工，而難以在城市入籍，無法分享城市居民的公共福利與保障。中國學者將此現象稱之為“中國的城市化滯后于工業化”。

（三）中國農民工的總數估計及在二、三產業的分布狀況

據2013年的一項全國官方統計，2013年全國共有“農民工”2.69億人，其中在第二產業打工的農民工占56.8%，（約1.5億勞動力，其中3000余萬在建筑行業），占2013年全國第二產業總就業人數（2.33億）的64%，其余約1.2億農民工在第三產業就業，占農民工總數的42.6%。該項估計還表明，跨省流動的農民工有7676萬，占全部農民工的28.3%。2013年中國農民工的平均月工資2600元。對于絕大多數農戶來說，打工年收入已大大超過農村小塊土地的收入。

另據官方統計，2014年由中國城市常住人口（所謂常住人口，即城市戶籍人口加上進城半年以上有穩定職業與住所——主要是租房——的外來人口）構成的“城市化率”為52%，而城市戶籍人口占總人口比例僅為36%。這兩個百分比之差，主要由農民工階層組成。

（四）如何逐步解決億萬農民工的城市入籍問題

2003年，中國國務院頒發《關于調整城市規劃標準》及《國家新型城鎮化規劃》政府文件，將中國城鎮按人口規模分為五類七檔，并分別規定農民工入籍城市的條件：即所謂“有差別的落戶政策”。

（1）小城市——城區常住人口50萬以下，小城市分為兩檔。Ⅰ型小城市20萬—50萬人口，（2010年全國共有Ⅰ型小城市380個）；Ⅱ型小城市20萬以下，（包括近2萬個建制鎮）。常住人口在50萬以下的小城市，只要擁有“穩定就業和住所（包括租賃）”這兩個條件，即可申請入籍。事實上，對50萬人口以下的“小城市”全面放開落戶條件。（2）中等城市——城區常住人口50萬—100萬之間。（3）大城市——大城市分為兩檔：Ⅰ型300萬—500萬之間；Ⅱ型100萬—300萬之間?！秶倚滦统擎偦囊巹潯芬幎?，對“中等城市”實行“有序開放，落戶限制”政策，對“大城市Ⅱ型”采取合理開放落戶限制。具體而言，對上述兩類城市，農民工入籍的條件，除“穩定就業和住所（包括租賃）”外，另增設“參加城鎮社保年限”的限制性條件，但“最高年限不得超過5年”。對“大城市Ⅰ型 ”，該《規劃》規定為“合理確定限制條件”，主要是增加“城鎮社保的年限”。（4）特大城市——城區常住人口在500萬—1000萬之間的為“特大城市”，對特大城市的入籍政策是“嚴格控制城市人口規模”，《規劃》要求“特大城市”政府采取積分制等方式

階梯式落戶途徑，調控落戶規模與設定“積分”主要依據就業年限、學歷及該城市發展所需專業人才而定。（5）超大城市——城區常住人口在1000萬以上的城市為“特大城市”。如北京、上海、廣州、深圳等。對“超大城市”的入籍條件限制，當然比“特大城市”更為嚴格，入籍途徑主要也是“積分制”，并對“高污染、高能耗、土地利用率低、幾無稅收貢獻”的勞動密集型企業的政策性淘汰，將在此類企業就業的農民工排除出超大城市。

該《規劃》的制定目的是十分明確的：主要由中小城市承擔起億萬農民工城市化的重任。問題在于：是否有效？在我們看來，該《規劃》制定者忽略了一個明顯的事實，小城市之所以“小”，是因為它創造就業的空間小，它們不具備優勢以集聚大量的工商資本，因而不能提供大量的穩定就業機會，大城市之所以大，乃是因為大城市集聚大量工商資本，從而提供不斷增長的就業空間。向農民工開放入籍的“小城鎮”，缺乏穩定的就業，而特大和超大城市擁有大量就業機會，卻對農民工的入籍條件“嚴格控制”。在我們看來，此《規劃》近于“紙上談兵”。它只反映了《規劃》制定者對中國特大城市人口超快增長而造成的“大城市病”的擔憂。

四、關于中國農民工城市化的主要問題與政策建議

（一）當前的主要問題：如何滿足中國龐大農民工階層的兩大緊迫需求

第一項緊迫需求是解決農民工隨遷子女在工作地的入學問題。中國的九年制義務教育一向是由戶籍所在地的教育部門負責的，在廣大中國農村每一行政村（村民委員會）設置一所小學（1—6年級），每一鎮設置1—2所初級中學（7—9年級），高中（10—12年級）通常設在縣城。20世紀90年代中期后，中西部的農民工流入東部沿海省份打工，一部分子女留在家鄉，形成龐大的“留守兒童”群體，一部分隨父母進城，卻無法進入城市公辦學校，因此在勞動力大量輸入的東部沿海省市，出現了大量的“農民工子弟學校”。2004年，僅上海地區的“農民工子弟學校”就有400余所。上海市教育部門對此現象先是排斥，后是默認，直到2007年才將“農民工子弟學?！奔{入公辦教育系統，但新的問題又出現了：農民工子弟在移民地的初中畢業后，允許不允許他們在當地參加“中考”（高中三年不在義務教育范圍）？這個問題在北京、上海、江蘇省、浙江省依然沒有得到解決。其實農民工子女的入學問題乃是一個允許不允許外來農民工參與本地的教育資源分配的問題，不過在中西部各省此問題逐步解決。

第二項緊迫需求是所謂農民工的“社會保險基金”的異地“接續”問題。中國的社會保險基金主要有四種：工傷保險金、醫療保險金、養老保險金和住房公積金。與用人單位簽訂勞動合同的農民工通常只有前三金，由農民工與企業按一定比例每月交付。到目前為止，如果農民工離開該企業而至他市，甚至他省工作，他只能取走他自己交付部分，而不能取走企業為他交付的部分。這樣，極大地挫傷農民工繳納社會保險金的積極性。這些年來，中國學術界與媒體不斷呼吁政府建立農民工社會保險基金的異地“接續”制度，即將農民工在某地某企業工作期間積累的全部社會保險金（包括企業為他交付的部分，通常占全部社會保險金2/3以上）隨農民工異地工作而自動“接續”到他的新的工作單位。這樣，等到該農民“退休”，便可領取一筆可觀的養老金。由于養老金由各省市統籌而非中央統一統籌，這一問題至今沒有得到解決。

（二）關于中國農民工城市化滯后原因的學術爭論與政策建議

關于農民工城市化滯后的原因，國內學術界有三大觀點：一是土地家庭承包制的束縛說，一是城市戶籍制的排斥說，一是中國工業化的發展階段說。

土地家庭承包制的束縛說。該觀點認為，農民工之所以進城打工而難以實現城市化，關鍵在于國家通過“土地家庭承包制”將全國農民束縛在小塊土地上，固定在“村民”身份上。他的要求是改革現存土地制度將農戶承包土地直接歸于農戶所有：即土地私有化。他們認為，只有土地私有化，才能徹底消除官商勾結，圈占農民土地的現象，只有土地私有化，農民工才能賣掉他的土地與農房而獲得城市化的“資本”（如在城市購房）。

城市戶籍制排斥說。該觀點認為，正是長期執行的分割城鄉的戶籍制，將農民排斥在城市化之外，中國在建國初期建立戶籍制的主要目的是為了從農業、農民中提取勞動剩余用于工業化的原始積累。如今，中國已到了“工業反哺農業”的新階段，理應取消戶籍制。只要取消戶籍制，是否城市化便成為億萬農民工的自由選擇的了。事實上，戶籍制的背后是長期存在于中國城鄉之間、區域之間（東部、中部、西部）的經濟社會發展差異與社會福利保障程度的高低，這個問題本身并非取消戶籍制所能解決。如上海的失業救濟金每月600余元，如外來農民工處于“失業狀態”（還有一個如何確定“失業”的人群，而獲得失業救濟），那么勢必引發更多的農民工擠入上海（家庭承包的小塊土地的全年收入很難超過600*12=7200元），上海政府如何應付。

中國當前所處的工業發展階段或是影響億萬農民工城市化的主因。戰后新獨立的國家都處于從農業社會向工業社會、從農村社會向城市社會的艱難轉型過程之中，且在此轉型過程中，都出現流動于城鄉之間的農民工現象，農民工群體占該國農業人口的比例大小，通常由兩大因素決定：一是人均耕地的多少與土地所有權集中的高低，二是該國推進工業化的速度與規模（當然與該國實行的人口生育政策與農業機械化的推進速度也有關聯）。至于已經進入城市工商業謀生的農民工能否實現城市化（這里的“城市化”一詞，指的是“安全、有保障的城市化”，即進城務工的農民工能否獲得失業、醫療、養老、住房等社會保障），則取決于另外兩大因素：一是該國所處的工業化發展階段，或說該國在全球產業分工價值鏈中的地位高低，二是該國政府的政治意愿，或說農民工階層的城市化訴求對政府形成政治壓力的大小。這兩大條件缺一不可，而以“所處工業化發展階段”尤為重要。

中國億萬農民工之所以“工業化”但難以“城市化”，或說產生“城市化滯后于工業化”這一困境，中國特有的土地制度與戶籍制度只是表面原因，其更深刻的原因在于億萬農民工主要集中在中低端的勞動密集型制造業與城市低端服務業中，或說中國的工業化總體上依然處于全部產業價值鏈的低端，正是這些集聚大量農村剩余勞動力的勞動密集型低端產業，決定了“農民工薪酬低、企業利潤低與政府稅收低”的三低特點。正是此“三低”（另加土地租金低）雖然極大提高了中國制造因其低價而具有了很強的國際市場競爭力，從而也將長期沉淀在農村與農業的大量剩余勞動力吸納到非農產業中來，但另一方面卻使得農民工、企業與政府無力支付億萬農民城市化的必要成本，除非允許城市貧民窟在城郊四處蔓延。

或許值得慶幸的是，中國自越過著名的“劉易斯拐點”之后，正進入從勞動密集型中低端產業向中高端提升的階段。中國共產黨2013年提出的“新常態”，說，其核心內容是“經濟增長從高速進入中高速，經濟結構從中低端提升為中高端”。當然，這也是“發展愿景”。能否成功，預計10—20年后方能知曉。

我們現在所能知道的只有兩點：一是，一切實施趕超戰略的發展中國家能否實現“趕超使命”，這是最關鍵、也最艱難的發展階段，二是，倘若失敗，便將陷入所說的“中等收入”陷阱之中，那時各種社會矛盾將成堆凸顯出來。不過從近幾年實施的“創新驅動，轉型發展”的種種效果來看，中國經濟似乎正處于“從中低端向中高端”的產業升級之中。在我們看來，一國工業化從中低端向中高端轉型升級過程中，“三低”也隨之向中高端提升，從而使勞動者、企業與政府有能力為農民工的城市化支付必要的成本，當然也需要政府推進農民工城市化的政治意愿。

隨著農民工城市化的有序、穩定地推進，中國的土地制度，尤其是農業經營制度也將發生（或已經開始發生）重要的變化。目前總的政策導向是：確保原農戶的土地承包權，同時有序推進農地經營權的相對集中（適度規模，連片經營），并創建各種有效的新型農業經營主體。

Land System in China: Rural Migrant Workers, Industrialization and Urbanization

CAO Jin-qing

The land system in China provides massive low-cost land for the large-scale infrastructure projects in the process of industrialization and urbanization. As a compensation system of agricultural land requisition, it has a great effect on the economy and social development since the reform and opening up, which is centered as material urbanization. The compensation system of agricultural land requisition not just contributes industrialization and urbanization, but also produces new problems, such as mass protest and local corruption. Nowadays the most primary problem involves the transformation of social security insurance when the peasant-workers change their work place and the issue of entering school for their children. Apparently, along with peasants’ urbanization, the land system in China, especially the agricultural management system changes a lot. Therefore, the main policy orientation is to ensure the land contract right, as well as, concentrate the agricultural management such as appropriate scale and concentrated management, and support new effective agricultural management operators.

land system; rural migrant workers; industrialization; urbanization

（責任編輯：楊君、黃家亮）

曹錦清，華東理工大學人文社會科學部主任， 社會學系教授、 博士生導師， 主要研究方向為鄉村社會學、 社會轉型與社會問題。（上海，200237）

*本文系作者于2015年3月在印度海德拉邦學術會議上所做的學術報告，由楊君博士根據曹錦清教授的手寫稿整理，并根據作者在中國農業大學“農政與發展”論壇上同主題演講進行了補充。本文經過演講者本人審閱與校訂。