民辦非企業單位發展困境的核心問題及其應對

羅 軍

民辦非企業單位發展困境的核心問題及其應對

羅 軍

近年來，我國民辦非企業單位獲得了較快的發展，同時也遇到一些困境，其中，產權不清晰是核心問題，主要表現為法律上的權利義務不清晰、產權界定不清晰和營利邊界界定不清晰。這導致了民辦非企業單位在治理結構、分配結構、稅收優惠、管理部門和社會認同等方面的混亂。解決民辦非企業單位產權問題需要進行頂層設計，如建立社會所有制、充分理解“合理回報”、確立民辦非企業單位為財團公益法人并完善相關制度。

民辦非企業；發展困境；產權問題

一、當前我國民辦非企業單位發展概況

自1996年中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強社會團體和民辦非企業單位管理工作的通知》（中辦發〔1996〕22號）第一次提出“民辦非企業單位”這一概念以來，經由1998年10月25日頒布的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》系統規制，民辦非企業單位在我國獲得了較快的發展。從數量上來看，2002年底經全國復查后登記的民辦非企業單位共有11.1萬家，到2014年6月底，這一數字增長到26.4萬家，增長了2.4倍，年增長率約7%，應該說發展迅速是不錯的。但將其置于宏觀背景和橫向比較之中，就會發現，總體來看，目前我國民辦非企業單位力量還是比較弱小。這主要表現在以下幾個方面：

首先，與其他國家相比。據霍布金斯大學研究，英日等22個國家非營利組織支出達到1.1萬億美元，占GDP比重4.6%，提供1900萬個支薪職位。“而我國2011年有20.4萬家民非，職工總數為235萬余人，固定資產約合1312.5億元，單位增加值438.8億元，年服務社會總支出731億元。”①安揚、王春知：《社會管理創新背景下的民辦非企業單位發展探析》，《江淮論壇》，2013（5）。

其次，與事業單位相比。民辦非企業單位在由編制部門轉交民政部門管理之前被稱為“民辦事業單位”，兩者除資金來源和是否具有一定的行政權力有所區別外，工作性質、服務內容等基本類同，因此具有較強的可比性。一般認為，全國目前有120多萬個事業單位，有約3000萬的正式職工，分別是民辦非企業單位的約4.5倍和12.8倍。事業單位占公共部門就業人數的41%，而民辦非企業單位職工數僅占全國非農業和服務業就業的0.47%和0.86%。此外，事業單位還吸納了60%以上的專業技術人員，三分之二的非經營性國有資產以及大量的國有土地。②安揚、王春知：《社會管理創新背景下的民辦非企業單位發展探析》，《江淮論壇》，2013（5）。比較而言，兩者相差，何止毫厘。

再次，與民營經濟相比。從資本屬性上講，民辦非企業單位與民營經濟都屬于民間資本集合體，兩者之間也有云泥之別，早在2005年我國民營經濟占經濟總量的比重就約達65%。③趙立波、張志勤：《關于推進民辦非企業單位發展的思考》，《中共福建省委黨校學報》，2009（3）。如果把山東省民辦非企業

單位和教育類民非通常占全國總數10%、50%這樣的極值考慮進去，那民辦非企業單位的發展成績就更加不值得稱道了。

此外，與其他社會組織相比。社會組織評估等級是對社會組織基礎條件、內部治理、工作績效、社會評價等方面的綜合考量，反映了某一社會組織總體發展情況。2009年民政部下發《關于開展民辦非企業單位規范化建設評估工作的通知》，開始對民辦非企業單位進行評估。表1為2009年、2010年全國性社會組織分類別評估比較，從表中可以看出，全國性行業協會商會有86.9%評估等級在3A以上，全國性基金會74.5%評估等級在3A以上，全國性民辦非企業單位75.1%評估等級在3A以上，民辦非企業單位3A以上比例只略高于基金會。以這一比例推算全國，由于民辦非企業單位基數幾乎相當于基金會的10倍，可以大體得出結論，民辦非企業單位的總體發展是遠遜于基金會的。

表1 2009年、2010年全國性社會組織分類別評估比較表①根據徐家良、廖鴻主編：《中國社會組織評估發展報告（2013）》中“B.1：2007—2011年社會組織評估工作回顧”整理。

對于這樣的窘境，民政部民間組織管理局2011年組織北京、山東、廣東等9省市民間組織管理機構，就當前民辦非企業單位現狀、困境和發展趨勢，以及如何加強民辦非企業單位的規范化管理和自身建設等問題進行了調研與探討。多數省市把原因歸結為民辦非企業單位的法律定位不清、扶持政策不配套和不到位、從業人員素質不高、管理體制不順、監管力量配備不足等因素。②《民辦非企業單位現狀、困境與發展——部分省市民辦非企業單位管理體制調研成果摘要》，《中國民政》，2012（2）。

上述原因分析不能說不對，然而需要注意的是，除從業人員素質外，無論法律定位、政策扶持，還是體制不順、監管不足，這些原因分析都始終帶有一種管理者的視角，因而更多地體現為從外在環境而非立足于民辦非企業單位自身發展規律來看待問題。因此，從某種意義上說，是更多地抓住了民辦非企業單位登記管理存在問題的關鍵，而不是民辦非企業單位發展的關鍵。換句話說，即使解決了登記管理中的問題，民辦非企業單位的發展也并不見得有很大的起色。有研究者就明確提出社會組織登記管理改革對民辦非企業單位作用有限。③安揚、王春知：《社會管理創新背景民辦非企業單位發展探析》，《江淮論壇》，2013（5）。與此不同，本文立足于民辦非企業單位本位，提出產權是其發展困境的核心問題，并提出相應對策。

二、民辦非企業單位發展困境的核心問題：產權

一個人或組織作為個體意義的存在，除了具有獨立的意志外，還必須具有能夠實現這種獨立意義的能力，

而這種能力在現代社會中首要的是經濟獨立。在這種意義上，產權便凸現出其在組織中的核心價值。

產權一般包括財產的所有權、占有權、支配權、使用權、收益權和處置權。按照現代產權理論，產權可以被理解為“一組所有者自由行使并不受他人干涉的關于資源的權力”①[美］羅伯特·考特、托馬斯·尤倫：《法和經濟學》，上海：上海三聯書店、上海人民出版社，1996，第125頁。，實質上也就是一種基于物的行為選擇權。從這一角度出發，產權實際上構成了一個組織或個人與其他組織或個人發生聯系(也即形成社會關系)的基礎。一方面，“產權是一種社會工具。它之所以有意義，就在于它使人們在與別人的交換中形成合理的預期”②H·德姆塞茨：《產權論》，《經濟學譯叢》，1989（7）。，也就是說，從對外關系看，產權影響著環境與自己產生、發展聯系的方式，推而廣之，可以說影響社會關系的形成，這一點從馬克思以所有制關系劃分社會類型，提出“財產關系絕不是人與物的關系，而是人與人的關系”就可以看出來。③信春鷹等著：《車之兩輪、鳥之雙翼——改革發展中經濟與法律》，北京：社會科學文獻出版社，2004，第149頁。另一方面，“產權的一個主要功能就是為實現外部效應的最大程度的內部化提供行動的動力。在交易費用大于零的條件下，外部效應將導致市場失靈，而產權作為一種社會工具，則有助于實現外部效應內部化，使資源在市場機制的調節下能達到最優配置”④H·德姆塞茨：《產權論》，《經濟學譯叢》，1989（7）。，也就是說，從對內關系看，產權是外部因素作用于內部的“轉換器”。

正如國有企業蓬勃發展以產權明晰作為改革的切入點，民辦非企業單位發展關鍵也在于明晰民辦非企業單位的產權。然而，恰恰在這一點上，民辦非企業單位存在著嚴重的問題。這主要體現在以下幾個方面：

第一，法律對民辦非企業單位產權規定的權利義務不清晰。按照規定，民辦非企業單位不得以營利為目的，體現為不得分紅和注銷后財產不得收回，在產權關系表現為民辦非企業單位的產權具有獨立性。但按照《民辦非企業單位登記管理暫行條例》中第12條的規定，民辦非企業單位有法人、合伙和個體三種形式。就民事法律關系而言，法人型的民辦非企業單位以其產權為限承擔法律責任，而合伙和個體形式的民辦非企業單位則是以合伙人和承辦者的個體產權承擔無限法律責任，因此，合伙和個體形式的民辦非企業單位在產權的權利和義務發生了割裂，產權的獲益與責任嚴重不對等。正如有學者所指出的那樣，“他們(合伙和個人形式的民辦非企業單位)除了名義上仍然享有‘單位’財產的所有權外，不能自己享受其利益，解散時也不能‘私分’，可見其利益與財團法人的捐助人完全相同。可另一方面，他們還要對‘單位’的債務承擔無限責任。全世界的法律都沒有發現有必要專門為此類‘活雷鋒’規定專門的法律形式。”⑤葛云松：《中國的財團法人制度展望》，《北大法律評論》，2002，第5 卷，第1輯。

第二，民辦非企業單位產權界定不清晰。根據中國民主促進會上海市委員會的調查，浦東新區2004年民辦非企業單位舉辦者中，國有企業占14.2%，國有事業單位占34.2%，私營企業占19.2%，外資企業占2.5%，其他（基金會、社會團體、自然人等）占30.11%，真正民營的不到30%。由于舉辦者國有企業(特別是國企股份制改造，國有資產、私有資產相互參股之后)、國有事業單位的資產定性難以完全厘清是否為國有，同時，即使是私營企業、外資企業也存在著相互參股、資產難以完全準確定性的問題，這些反映在民辦非企業單位的初始資產定性上，其資產非國有性質難以辨析。實際登記過程中，為可操作起見，登記管理機關放寬要求，民辦非企業單位登記可以利用非財政資金或允許不超過1/3國有資產，但這使得明晰民辦非企業單位的初始產權更加困難。⑥民進上海市委員會：《關于大力扶持本市民辦非企業單位發展的建議》，中國民主促進會上海市委員會，2006，轉引自趙立波、張志勤著：《關于推進民辦非企業單位發展的思考》，《中共福建省委黨校學報》，2009（3）。

第三，民辦非企業單位的產權非營利性不清晰。民辦非企業單位是非營利組織，也即限定產權收益不得分配。然而《民辦事業教育促進法》規定出資人可以在辦學結余中取得合理回報，這實際上是將民辦非企業單位的產權以股權形式蛻化為出資人的個人產權。

三、民辦非企業單位產權不明晰帶來的問題

產權不明晰既帶來組織內部的問題，也影響著外部環境以什么樣的方式對待民辦非企業單位。具體來說，包括以下幾個方面：

第一，治理結構的混亂。治理結構體現為對組織內部各種權力運行與制衡的安排，每一種組織的治理結構都貫徹一種基本原則。一般而言，企業治理結構貫徹“資本為王”原則，體現為“一股一票”，擁有的股權越多，在公司中的權力越大；公權力(如政府)和準公權力(如社會團體)貫徹“少數服從多數”原則，體現為“一人一票”，誰得到的支持者越多，誰的權力越大。①現代憲法理論和政治學理論論述過“多數人暴政”，并反思二戰及其它政治實踐中對基本人權的肆意侵犯，提出“憲法至上”和人擁有“不得削減的權利”等理念。在本質上，這并不違背“少數服從多數”原則，因為憲法和“不得削減的權利”體現的是對每個人最基礎的保障，因而也即在根本意義體現為“全部”，從而決定意義上的超過所謂“多數”。民辦非企業單位是“財合”組織，理論上應當實行“一股一票”，但其又屬非營利組織，強調資產的公益服務目的，有別于資本的逐利本性，又不應當實行“資本為王”原則。這就對治理結構提出較高要求。但是由于天然的“所有者缺失”、“公益事業代表者模糊”等原因，在實際中造成要么投資者因其投資而在治理結構中占有主導地位，要么政府部門因其天然的公共利益代表者身份而在治理結構中占有主導地位。二者都會逐漸侵蝕民辦非企業單位的獨立屬性。在實踐中，這種現象已經出現了，如清華大學NGO研究所通過對全國六個省的1700家民辦非企業單位的問卷調查，發現“我國一半以上的民辦非企業單位是民間自發成立的，有58.9%的民辦非企業單位領導人是由主要出資者決定；同時，我國民辦非企業單位的日常收入幾乎完全依靠收費，收費占總收入的95.7%；43.3%的民辦非企業單位表示與登記管理機關的聯系一般，48.6%的民辦非企業單位表示義務承擔業務主管單位委托的部分職能并受其領導”②肖燦：《湖南省民辦非企業單位治理研究》，湖南大學公共管理碩士學位論文，2011。。肖燦對湖南省民辦非企業單位的調查顯示37.3%沒有建立董事會(理事會)，68.2%沒有建立監事會(監事)。③肖燦：《湖南省民辦非企業單位治理研究》，湖南大學公共管理碩士學位論文，2011。

第二，分配結構的混亂。由于民辦非企業單位產權不清晰，更由于實踐中民辦學校合理回報制度對民辦非企業單位整體非營利性的沖擊，造成出資者的出資與出資者參與民辦非企業單位勞動領取的正當報酬混為一談，要么畸高，等同于以出資進行分紅；要么畸輕，將自己的勞動作為公益付出。因為出資者通常是負責人，后者更帶來了其他民辦非企業單位工作人員工資收入偏低的弊端。

第三，稅收優惠的混亂。國家稅務部門通常根據某一行為或某一組織對社會公益的貢獻大小而采取稅收優惠以鼓勵其發展，但這需要建立在對行為或組織經濟活動的有效監控和判斷基礎之上。然而，由于民辦非企業單位產權的不清晰，更進一步說，產權中的收益權不清晰，導致民辦非企業單位的收益在一定程度上歸投資者所有，有損于其非營利性。因此，稅收部門采取一刀切的方法，并不將民辦非企業單位進行稅收減免，特別是對于合伙和個人形式的民辦非企業單位，“即便舉辦者聲稱愿意按照非營利原則來經營，

法律上也無法將其與普通的個體經營以及合伙企業區分開來，只能作相同處理”①葛云松：《中國的財團法人制度展望》，《北大法律評論》，2002，第5卷，第1輯。。

第四，管理部門的混亂。民辦非企業單位產權（特別是其非營利性質）不清晰，造成管理部門多頭介入，民政部門可以因組織的非營利性進行監管，工商部門可以因產權的經營收益行為進行監管。現實生活中，既有實為營利企業的民辦非企業單位在民政登記，也有實為民辦非企業單位的組織在工商登記。

第五，社會認同的混亂。民辦非企業單位產權(包括產權的非營利定性)不清晰，造成有人將其當作是政府機關的附設，有人認為其從屬于出資人，有人則認為其屬于事業單位，還有人將其當作企業。

四、關于民辦非企業單位產權設計的初步思考

產權是民辦非企業單位當前窘境的關鍵所在，然而由于我國的產權制度安排本身也在逐步構建過程中，因此，民辦非企業單位產權設計首先需要解決的是從大處著手進行頂層設計。

首先，建立社會所有制。應當通過法律明確規定，包括民辦非企業單位的資產在內的社會組織財產屬于社會所有，國家及任何其他組織或個人不得侵占，這里的不得侵占是絕對意義上的，也就是說，不存在依法劃歸他人或組織乃至國家所有，不得作為營利性資產使用，確保社會組織資產始終屬于社會所有。

其次，充分理解“合理回報”。“合理回報”通常被理解為得到利潤回報，如《民辦教育促進法》第五十一條“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報”的規定，應當說可以做這方面的理解。從立法目的而言，這樣的規定是為了在慈善捐助傳統不足、經濟不夠發達的情況下，鼓勵社會捐助。但是，如果我們對非營利性的操作性解釋的內涵，即不分紅和清算后不收回資產，作一定的改造和擴大化理解，是可以實現既不妨礙非營利性又鼓勵社會捐助的。具體來說，以下幾個方面是值得探討的：第一，將“合理回報”擴大理解為社會資本意義上的回報，如在保證管理和發展符合章程規定的前提下，允許投資者及其親屬在民辦非企業單位擔任負責人，放寬冠名權的限制等；第二，在資產已增值的前提下，允許出資人在清算時或存續期間內收回“出資”，甚至可以按照銀行利息率給予相應利息收入；第三，在技術上做處理，即“對于能夠規范運作并積極促進社會事業發展的單位，現階段政府可以以獎勵的方式（不同于分紅）允許出資者和經營者提取一定的回報乃至返還部分出資，即把‘合理回報’視為政府獎勵而不是產權安排，是政府基于發展公共事業而予以的鼓勵，而非‘剩余索取權’的體現。……這樣既在一定程度上滿足部分資源提供者對回報乃至所有權或明或暗的要求，又減少、繞過‘合理回報’等具有營利組織色彩的財產規定對民辦非企業單位非營利性的沖擊，從而守住非營利性底線。”②趙立波：《我國民辦非企業單位非營利性問題研究》，《上海行政學院學報》，2009（6）。

再次，確立民辦非企業單位為財團公益法人，并完善相關制度。完善我國《民法通則》、《破產法》等相關法律，規定民辦非企業單位作為非企業的私法人，在不能清償債務時，依破產程序對債權人公平清償的原則、程序和剩余財產的歸屬等。同時，修訂《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，確定民辦非企業單位的非營利性標準；取消個體和合伙形式民辦非企業單位，使得民辦非企業單位責任義務對等，從制度上切斷民辦非企業單位與出資人的產權聯系；明確董事會和監事會為法定必設機構，在內部治理結構上

保證組織的意志能擺脫出資人的影響，并保證產權使用和增值符合組織的意志；規范民辦非企業單位財產管理和運用，保證財產安全運作，并符合非營利特性。

The Core Problems and Response Of People-run Nonenterprise Units’Development Dilemma

LUO Jun

People-run non-enterprise units are developing in a rapid speed since the concept was put forward in 1996.Nowdays the management problems of these units have attracted lots of attention. Property rights are people-run non-enterprise units’ core problems, without resolving this problem, the units will not develop smoothly in the future. Like state ownership and private ownership, resolving property rights problems of people-run non-enterprise units need the construction of social ownership.

people-run non-enterprise units; development dilemma; property rights

（責任編輯：黃家亮）

羅軍，民政部民間組織管理局調研員，主要研究方向為社會組織。（北京，100721）