“單獨”二孩政策實施背景與完善措施初探

成小喬+童莉嬌

一、“單獨”二孩政策實施背景

1980年9月，中共中央發表《公開信》，從此“計劃生育”正式成為我國的一項基本國策在全國范圍內嚴格實施。1984年我國開始進行生育政策調整，對“一孩”政策逐步進行調整，形成多樣化的生育政策格局。這一政策格局的主要特點是城鄉二元性，即形成了占全國人口 35.4%的城鎮地區和部分農村實施的“一孩政策”，占全國人口 53.6% 的大部分農村地區實施以“一孩半”政策（ 即第一胎為女孩，可以生育第二個孩子）為主體的政策格局。

2013年中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第十二部分“推進社會事業改革創新”中提出，堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策（簡稱“單獨”[1]）。2014年，多數省份啟動實施了“單獨二孩”政策，如廣東、福建、浙江、江西、安徽、江蘇、湖南、河北、吉林等等。

社會背景。由于改革開放以前國民經濟發展的長期停滯，人口的不斷增長使中國處于馬爾薩斯“均衡陷阱”狀態，人口總量也一度被指責為束縛中國經濟發展的羈絆[2]。自20世紀70年代末，計劃生育政策的嚴格執行，實現了中國人口增長模式的迅速轉變，伴隨著生育水平的下降，由人口政策引發并在在傳統生育文化、經濟收入、家庭建構等多重因素下，人口方面的社會問題凸顯，這些問題表現在以下幾個方面：

（一）出生人口性別比失衡。出生人口性別比是指某一時期通常為一年）內出生的男嬰總數與女嬰總數的比值，是一個重要的衡量男女兩性人口是否均衡的標志。中國的出生性別比從

1980年開始持續升高，2013年全國人口變動情況抽樣調查樣本數據顯示，我國的男女總體性別比是105.22%，其中0至4歲男女性別比是117.3% ，20至24歲男女性別比是109.72，嬰幼兒和適婚青年性別比總體偏高。

（二）生育率過低，人口老齡化速度加快。國際上規定，60歲以上的老年人口或65歲以上的老年人口在總人口中的所占比例超過了10%和7%，則進入了人口老齡化。自1996年開始，我國65歲以上人口數一直呈現遞增趨勢。中國統計年鑒顯示2013年我國65歲及以上人口數為13161萬人，比重為9.7%老齡化使得社會撫養負擔增大、贍養老人問題突出。

（三）計生家庭面臨多種風險。計劃生育政策使得家庭結構變化，家庭規模縮小，家庭功能削弱，導致計生家庭比普通家庭承擔的風險更大。獨生子女家庭本質就是風險家庭，面臨著成長風險，成才風險，家庭養老風險，社會發展風險，國防風險等等

二、二孩政策完善探究

“單獨”二孩政策實施以后，“單獨二孩”政策的實施滿足了青年個人對二孩的生育需求，性別結構、孩子數量不再作為中國計劃生育政策和實際生育需求以及生育行為之間的主要矛盾。但政策的調整并沒有使青年人的生育意愿顯著提高，政策的實施也沒有收到預期效果。

生育意愿和生育行為不僅受到計生政策的影響，而且受到其他社會制度和措施的影響，因此，要實現人口結構調整的目標，需要建立完善的與計生政策相互配套的制度、政策和措施。筆者認為政策完善還可以從以下方面著手：

（一）完善生育保險制度。生育保險是國家通過立法形式，為懷孕和分娩的婦女提供生育津貼，產假和醫療服務的一種社會保險制度，是影響生育成本的主要生育政策。目前我國的生育保險制度以維持生育家庭基本生活為根本目的，實際執行中對因生育而造成的家庭經濟損失補償較少，生育成本是影響生育意愿的主要因素之一。

（1）優化制度施行環境。生育保險是生育家庭的基本保障，我國社會保險法第五十四條規定：“用人單位已經繳納生育保險費的，其職工享受社會保險待遇；職工未就業配偶按照國家規定享受生育醫療費用待遇，所需資金從生育保險基金中支付。”因此，筆者建議進一步擴大生育保險的覆蓋范圍，落實建立生育保險基金，同時加強立法與實施監督，推動制度落實。（2）改良生育津貼制度。生育津貼是生育保險制度的重要組成部分，在我國，生育津貼是指對生育女職工離開崗位期間的現金補償，目的在于保障其基本生活需要。但正由于其根本在于保障基本生活，經濟利益過小，一方面不一定能夠補償生育家庭的經濟損失，尤其是因為生育婦女因停職導致另一方面由于對生育成本影響不大，難以影響生育意愿。在中國，生育津貼按照《社會保險法》規定，是用人單位上年度月平均工資為發放標準，這樣的模式雖然靈活，但基于我國收入差距巨大，企業之間，甚至企業內部職工收入都有很大的不同，按工資發放的生育津貼談不上額外收入，甚至連因生育造成的收入損失也彌補不了。因此，筆者認為各省根據自身情況提高生育津貼的額度，同時針對“單獨二孩”發放特殊的獎勵性津貼，一方面降低生育成本，另一方面通過獎勵形式鼓勵生育。（3）完善產假制度。產假問題也是影響生育成本的重要問題，產假期間收入的減少，產假的長短，婦女工作的保障，都是需要考慮的問題。

目前我國一孩的產假不少于98天，晚育的增加30天，各地出臺規定給予男方晚育陪護假，休假時間較短，也沒有明確規定帶薪休假，對生育二孩的也沒有特殊規定。基于此筆者認為適當延長休假時間，明確帶薪休假，同時讓生育二孩的女職工享有和單獨一孩一樣的產假和男方陪護假。

（二）積極營造公平女性就業法制環境。現代女性更加注重家庭之外的自我價值提升，注重個人事業。對眾多打算生育二孩的職業女性來說，勞動權益保障是她們非常關注的問題。要根本解決這一問題，必須著眼于相關制度的完善與執行。但現行的勞動權益保障的相關制度，尤其是禁止就業歧視的相關制度存在諸多問題。因此，制定類似《反就業歧視法》的法規條文，修改完善晚育假條例，完善《就業促進法》，并對女職工生育率或繳納生育保險費達到一定比例的企業給予適當的財政補貼、稅收優惠政策，減少企業對生育女性的歧視行為有助于保障女性的生育權利。

（三）社會學理論視角下社會政策的完善。 政府作為社會

保障制度的制定和實施者，在“單獨二孩”政策實施之后，只有不斷完善相關的配套政策才能解決廣大青年們的后顧之憂，讓他們可以生，敢生，生的起。在這其中社會工作有很大的發展空間，從社會學的視角對政策的制定，實施提出建議，有利于推動更合理的人口規模的形成。

（1）制定配套的社會政策。政府層面的社會政策是政府的社會福利主管部門按照社會福利的政策和法律，在他們的領域的各種技術和策略的使用工作中，解決、預防和治療社會問題。在人口政策方面，各省、市、區政府的民政部門積極落實中央政策的工作內容，注重因地制宜，促進各地區的人口政策科學、有效的落實。因此，在社會工作行政中有必要關注到這一群體的需求，并積極進行政策倡導，為這一群體建立支持網絡，建立親友的支持網絡，在科學的評估后，對適合的、風險低的大齡育齡夫妻進行特殊的制度保障，如高齡產帖、醫療救助制度。此外，針對計劃生育二孩，卻受家庭一時經濟條件限制的，主要包括因不可抗力造成財產損失，但是夫妻中至少一方具有獨立經濟能力的家庭等，給予短期的政策優惠，如二孩就學的減免學雜費、優秀“二孩”補助金等。（2）構建計生家庭的社會支持網絡。目前，計生家庭的社會政策支持不足，這一問題主要體現在：政策保證條件不足，法規和政策中專項計生的政策性規定及實際工作開展得較少，對計生家庭的關愛只是根據部門領導的意志在操作上給予傾斜；人力、資金、物資保證不足，相關組織機構系統不完整，缺乏專項經費，規劃多“空對空”，不具體，操作性不強，部門之間的工作目標不具體等；在政策信息傳播上，基層重視對懲罰性的政策的傳播，而對獎勵或優惠政策宣傳不夠，致使計劃生育中的利益導向機制不能正常發揮作用。這一層面的支持主體涉及中央政府、地方政府和實際操作的相關部門，該層面是整個社會支持系統的關鍵層。國家及政府負責設計專門的計生家庭的社會支持政策和保護計生家庭權益的制度，倡導關愛計生家庭的社會文化。具體來說，包括對計生家庭問題和需求調查研究；在社區衛生服務中，加強計生家庭的醫療保健工作，設立專門的計生家庭服務項目。國家和政府通過政策引導非政府組織及社區服務組織的發展，向民間社團、中介機構、社會工作者購買社會服務，提高為計生家庭服務的質量。（3）逐步推進免費學前教育。在我國，教育的支出已經成為家庭支出的重要部分，而且所占比重呈現逐年上漲的趨勢。雖然9年義務教育免費，但是學前教育的收入層次不齊，這一筆支出對家庭而言也是一筆不小的支出。筆者根據日本等其他幾個政策實施情況較好的國家借鑒經驗，建議應當逐步推進免費學前教育，提高公立保育員的教育，質量各省根據自身情況而定，對學前教育費用進行補助，以減少生育家庭的經濟壓力。（4）以社區為平臺開展社區教育。社區教育主要是通過社區家庭教育模式在社區的婚育年齡成員間開展服務活動，它相信每個人都有學習和提高你的生活的能力，在社區中，社會工作者完全承擔倡導者，組織者和各種教師的責任。對于新時期提出的人口政策，同時針對這一婚育群體當前的需求，包括結婚生子及接下來的教育撫養等，為了更好的使這一群體的需求在政策范圍內得到更好的滿足，社區工作者通過具體的在社區內進行政策教育的倡導，組織社區內成員進行“單獨二孩”等最新人口政策的講解分析并與社區成員進行。

參考文獻：

[1] 費孝通.鄉土中國、生育制度[M].北京：北京大學出版社，1998.

[2] 風笑天.青年個體特征與生育意愿[J].江蘇行政學院學報，2009（4）.

[3] 風笑天.獨生子女： 他們的家庭、教育和未來[M].北京：社會科學出版社， 1992.

[4] 侯佳偉，黃四林，辛自強等.中國人口生育意愿變遷： 1980 ～ 2011[J].中國社會科學，2014（4）.

[5] 靳永愛.低生育率陷阱：理論、事實與啟示[J].人口研究，2014（1）.