關于以稅收支持樂山環保產業結構轉型的思考

樂山市地方稅務局課題組

近些年來，我國環境污染已經嚴重影響到人民群眾的正常生產和生活，引起國家的高度重視，中央環保治理的力度逐步增大，其中包括出臺并實施環境保護稅等稅制改革。本文試從稅務部門的視角，思考面對樂山市環境污染狀況，如何調整產業結構、整合優質稅源、提高全市產業競爭力和經濟總量，保障地方稅收健康持續穩定增長。

一、環境保護在樂山區域發展戰略中的必要性

樂山自然條件得天獨厚，境內旅游資源點多面廣，以樂山大佛、峨眉山為中心呈輻射狀分布，市內擁有多處國家級、省級風景名勝區，名城、名山、名佛、名人薈萃，自然景觀與人文景觀交相輝映，形成了高品位的旅游景點，全市旅游經濟總量位居四川省第二位。樂山市委、市政府提出了打造“國際旅游目的地”的發展思路，致力于重點文旅項目開發、遺產資源保護。

目前樂山市環境污染的情況與旅游城市的形象格格不入。2013 年，四川省環境監測站監測結果顯示，樂山和成都為輕度污染地區，省內其他城市則為輕微污染。長期以來，樂山市工業偏向于資源消耗型、高耗能型和高污染型，冶金、建材、鹽磷化工、造紙和多晶硅等高耗能行業是樂山市傳統產業，產業結構的不合理導致了環境保護必然面臨非常嚴峻的形勢。樂山市環境污染主要表現在：一是流域性水污染狀況依然嚴重，其中岷江入境斷面和茫溪河、農村小流域和小支流水質污染尤為嚴重。二是區域性大氣污染狀況不容樂觀，全市6 個實施酸雨監測的區縣中除夾江外全部出現了酸雨現象，在高耗能企業分布集中的區域，PM10（可吸入顆粒物）偶爾超標，以PM2.5（細顆粒物）為主的霧霾天氣也逐漸在市區和農村顯現。三是土壤污染狀況嚴重，農村生活垃圾絕大部分無法實現集中收集處理，大量生活垃圾被直接丟棄；農藥殘留量增加；城市生活垃圾堆場未進行衛生覆蓋處理，垃圾滲濾液污染土壤。

“十一五”末，樂山市有工業企業排放源2513家，其中以冶金、建材、造紙、化工等制造業企業為主，全市工業企業綜合能耗為819 萬噸標煤，萬元工業產值綜合能耗為1.8 噸標煤，高于全國平均水平。樂山市經濟結構仍是以高耗能的資源消費型企業為主，主要分布在五通橋區、峨眉山市、夾江縣、犍為縣等地，產業結構不合理，需要優化調整。

為了給市民創造一片潔凈的藍天，為游客呈現一個美麗的樂山，從打造旅游城市的高度，同時也為了進一步增強產業競爭力，樂山必須下大力氣、出重拳治理污染。

二、樂山排污企業目前繳納稅收和排污費的狀況

根據樂山市環保局提供的相關數據看，樂山市主要排污企業共計25 家。2013 年，樂山市主要排污企業交納排污費628.6 萬元，2013 年向樂山市國、地兩稅共計繳納稅款及附加4.4 億元。由于我國現行的稅收政策對排污企業和非排污企業在稅收上并無區別，排污企業的稅負并不比非排污企業重，因此并不能促使排污企業轉型升級，減少污染排放。從2013 年樂山市主要排污企業繳納的排污費和稅款及附加的金額來看，排污費僅為稅款的1.42%；平均到每戶排污企業看，每戶排污企業交納的排污費為25.14 萬元，而每戶排污企業平均繳納的稅款為1776.42 萬元，是排污費的70.66 倍。

樂山市污染排放源分布表

2013 年樂山市主要排污企業繳納稅款及附加

從上述分析來看，排污費的征收為環境保護稅的實施提供了有效的制度基礎和技術準備，但排污企業繳納的排污費作為排污企業的成本是相當低的，對促進排污企業減少排污作用微乎其微。從稅制改革的方案看，黨的十八屆三中全會明確提出，推動環境保護費改稅，推進環境保護稅立法工作。環境保護稅一旦出臺，將改變排污企業和非排污企業在稅收負擔上沒有區別的情況，將加大排污企業的稅收負擔，促使排污企業增加環保投入，促進轉型升級，減少污染排放。

三、促進樂山環保產業結構轉型的措施和建議

環境與人民生活息息相關，也是改善民生的重大問題。以1780 年到1880 年的英國為例，英國利用煤炭提供的能源建立了世界上技術最先進、最繁榮的經濟，但也導致了歷史上最嚴重的污染，使倫敦成為霧都，霍亂暴發吞噬了成千上萬人的生命，嚴峻的污染和疾病流行的現實促使英國議會通過立法手段治理污染。經過長期不懈的治理，英國才改變了污染的狀況。以史為鑒，面對樂山市的環境污染問題，政府應積極采取措施，進一步優化調整產業結構，調整生產方式，減少環境污染；稅務部門應充分發揮調控經濟、調節分配的職能作用，努力保障和改善民生。

（一）國外環境保護稅征收情況

環境保護稅作為一種有效解決環境問題的經濟刺激措施，被許多國家推行。例如，美國開征了二氧化硫稅、資源枯竭稅；德國開征了廢水稅、廢油稅等；荷蘭開征了噪音稅、垃圾稅、水污染稅；日本和丹麥開征了二氧化碳稅等。這些國家的實踐表明，開征環境保護稅不僅有助于增加財政收入，而且可以促使生產者革新生產工藝和技術，降低對環境的污染和損害，實現經濟、社會和環境的可持續發展。

（二）通過稅收政策更好地服務于樂山市治污工作

面對全市兩千多家排污企業造成的水質、大氣等污染現狀，政府要想下大力氣整治環境污染，為廣大市民創造一個青山綠水的生態宜居環境，必須運用稅收這個強大的杠桿，加大限制排污企業發展的力度，促使排污企業改良技術，轉型升級，減少污染排放。

1.順應稅制改革，開征環境保護稅。環境保護稅將增加污染企業排污成本，迫使其采取節能減排措施。目前，在我國不少城市，當地政府招商引資把減免包括排污費在內的行政性收費當作優惠條件之一，導致環境保護名義收費與實際收費差距較大，很大程度上削弱了環保費的作用。只有將環保費改為環境保護稅，憑借稅收的強制性才能使這個經濟調節手段的作用得以充分發揮。開征環境保護稅也是改善民生的一種有力措施，將迫使企業改進生產技術，調整生產方式，減少環境污染，促進社會環境保護意識的提高，增加社會對環境保護產品和技術的需求，促進相關技術進步和相關產業發展，有利于產業結構升級。

建議環境保護稅的征收范圍除包括目前環保收費的范圍，如工業企業排放廢水、廢氣、煙塵、粉塵、二氧化硫、氮氧化物等污染物；城鎮、農村的第三產業、醫院以及居民生活產生的廢水、廢氣、垃圾等污染物；針對汽車尾氣產生的顆粒物和一氧化碳等污染，建議對車輛征收環境保護稅，隨車船使用稅一并征收，對1.6 以下排量（含1.6）的汽車免征，對1.6 以上排量的汽車逐級加重征收。此外上調燃油稅，限制燃油汽車生產，促進環保節能型車輛的開發。但在改革初期，可先向重點污染排放物開征，再將范圍逐步擴大到其他污染排放物。

環境保護稅的稅率標準的制定應充分考慮各地的實際情況，可選用幅度比例稅率，建議稅率可設置在3%-10%之間，讓各地根據自身的污染情況和企業排污類型靈活制定標準；環境保護稅的計稅依據可以根據簡易便行的原則，確定為排污對應產品的銷售收入。

從短期看，應重視對節能減排相關技術的引進，建議對購買并投入使用了環保設備的企業，給予環境保護稅的減免優惠；對沒有購買環保設備的企業，實行環境保護稅從高計征。從長期看，應著眼于提高全市節能減排相關技術的自主研發能力，建議對生產廢氣凈化、污水處理等環保設備的企業給予稅收上的扶持，對一些集科研、制造、經銷、服務為一體的本土民營企業，政府可以加大扶持力度。

2.用好、用活現有稅收優惠政策。鼓勵排污企業采取節能環保措施，實行技術革新，減少環境損害。鼓勵、扶持從事資源、能源、節約、污染治理等環保產業發展。

2010 年，財政部、國家稅務總局制定了《關于促進節能服務產業發展增值稅、營業稅和企業所得稅政策問題的通知》（財稅 〔2010〕 110 號），對第三方節能服務企業介入排污企業提供循環經濟相關技術予以稅收政策的支持。這種對節能服務企業和排污企業都有利的稅收優惠政策在內地使用率和普及程度并不高，樂山不少重化工企業認為引進節能減排技術成本投入高，短期內收益不明顯，從而不愿意搞節能減排。面對這種現狀，稅務部門應加大政策宣傳力度，組織基層地稅局及時學習財稅〔2010〕 110 號文件，并要求基層地稅局的稅收管理員主動為企業提供、宣傳這項優惠政策，營造一個政策宣傳的良好氛圍。政府也應加大節能減排的輿論宣傳和教育培訓力度，讓企業提高環保成本意識。樂山市自2006 年以來，先后有永豐紙業、德勝、和邦、福華、永祥等企業被列為循環經濟試點企業。目前，試點成效已初步顯現，永豐紙業萬元產值能耗下降了20%；峨勝水泥粉塵排放標準已優于歐洲標準（50 毫克），每標準立方米只有10-20 毫克，該企業還在努力將排放標準降到10 毫克左右，粉塵回收再利用率已達到較高水平；德勝公司經過技術改進，憑借一套收集余熱、尾氣的設備發電，可提供價值3000 萬元的電能。對這些成功實現節能減排的企業，政府應強力推進循環經濟試點，及時推廣試點經驗，努力讓更多的排污企業加入到節能減排的隊伍中。

（三）通過稅收政策扶持污水處理廠、垃圾處理廠

樂山市污水處理現由樂山海天水務有限公司經營，經濟性質為民營企業。2013 年總計收入1652.24 萬元，成本2323.11 萬元，年 利潤額為-670.87 萬元，未能享受政府補貼，2013 年繳納個人所得稅4675.7 元、印花稅671.8 元、殘疾人就業保障金2912.58 元。垃圾處理由樂山市垃圾處理中心經營，經濟性質為國有獨資企業，2013 年成本1396 萬元，年利潤額-656 萬元，政府補貼740萬元，2013 年繳納個人所得稅4.97 元。污水處理和垃圾處理按規定能享受免征營業稅的優惠政策，但房產稅和土地使用稅目前無優惠政策。由于以上兩家企業的土地房產屬于租用，故暫不繳納房產稅和土地使用稅，而是由出租方繳納。但如果兩家企業擴大規模，使用自有土地房產，則需要繳納房產稅和土地使用稅。為有力扶持樂山市環保產業，促進環保業發展，建議對經營污水處理的民營企業給予政府補貼，對使用自有土地房產的污水處理和垃圾處理企業的房產稅、土地使用稅向總局建議給予免征或減征優惠，減輕企業負擔，降低企業服務社會、造福人民的成本。

（四）及時調整產業結構，促進全市經濟穩步增長

樂山市制造業企業主要以高耗能、高污染企業為主，從統計局公布的統計數據看，2014 年上半年，全市規模以上工業增加值增長4.7%，比全省平均低4.9 個百分點，產銷率95.4%，比全省平均低1.2 個百分點，工業企業的整體形勢依然不容樂觀。

在今后政府招商引資的項目方面，筆者建議限制引入重污染、產能過剩企業，鼓勵引入環保節能型企業及國家鼓勵的項目。如扶持五通橋東風電動汽車研發生產，財政部2014 年2 月12 日發布的通知提到了繼續對純電動乘用車、插電式混合動力乘用車、純電動專用車和燃料電池汽車等新能源汽車實施補貼政策，說明這個項目是國家繼續鼓勵的項目。此外，建議在自然條件適合的地區引入太陽能、風能等能源利用項目；借公車改革的“東風”大力發展燃氣公交，提高燃氣大公交、小公交的使用效率；在中央八項規定出臺后，全社會正在形成厲行節約、理性消費的良好風氣，建議減少高檔型住宿、餐飲企業建設項目，改走平民路線，重新調整樂山住宿、餐飲企業的經營模式，減少對資源的消耗和浪費，盡快走出結構轉型期。

樂山市治理污染的道路還比較漫長，圍繞環境保護、改善民生進行的產業結構轉型需要政府各部門和企業共同努力，地稅部門將積極為政府出謀劃策，正確行使稅收職能，以稅收這支有力的手調控宏觀經濟，促進企業健康發展，改善民眾生活。