公共突發(fā)事件治理的信息協(xié)同機制研究*

樊博 于潔

（上海交通大學(xué)，上海 200030）

公共突發(fā)事件治理的信息協(xié)同機制研究*

樊博 于潔

（上海交通大學(xué)，上海 200030）

近年來，頻發(fā)的城市突發(fā)公共安全事件對政府治理能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，突出協(xié)調(diào)配合、協(xié)同增效的協(xié)同治理為城市突發(fā)公共事件治理提供了新的范式。有效的協(xié)同治理，有賴于多元主體充分的溝通、高度的共識構(gòu)建以及彼此業(yè)務(wù)的無縫對接，這都需要一個架構(gòu)良好的信息協(xié)同機制。基于現(xiàn)有研究，本文在借鑒Dorothy等的資源基礎(chǔ)（Resource-based View）框架、Comfort的4Cs模型、Paul等的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)界定的基礎(chǔ)上，重新設(shè)計出資產(chǎn)、能力、行動和協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)四位一體的城市突發(fā)事件協(xié)同治理信息協(xié)同機制，然后以上海外灘跨年踩踏事件為案例進行實證分析，重新審視信息協(xié)同機制在城市突發(fā)公共事件治理中的角色與作用。最后，在實證分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)所建構(gòu)的模型，有針對性地提出了城市突發(fā)公共事件治理的信息協(xié)同機制建設(shè)的改進意見。

城市突發(fā)事件；協(xié)同治理；信息協(xié)同機制；危機管理

一、引 言

近年來，頻發(fā)的城市突發(fā)公共安全事件對政府治理能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。然而，傳統(tǒng)的突發(fā)公共安全事件治理所涉機構(gòu)繁多且各自為政，總體治理能力不強，不足以適應(yīng)具有綜合性、復(fù)雜性和跨領(lǐng)域演變的現(xiàn)階段突發(fā)事件，有效提升城市突發(fā)公共安全事件治理水平呼喚著新的治理模式。協(xié)同治理將協(xié)同學(xué)的基本思想應(yīng)用到治理領(lǐng)域，強調(diào)政府、社會和公民個體等多元主體相互協(xié)調(diào)合作，組成和

諧有序高效的公共治理網(wǎng)絡(luò)，協(xié)同互動，進而有效地處理公共事務(wù)，為城市突發(fā)公共安全事件治理提供了新的范式。然而，從傳統(tǒng)治理向協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變并不是一個自然而然的過程。有效推進城市突發(fā)公共安全事件的協(xié)同治理，有賴于多元主體充分的溝通、高度的共識構(gòu)建以及彼此業(yè)務(wù)的無縫對接，這都需要一個架構(gòu)良好的信息協(xié)同機制。為此，政府必須著力做好多方治理的信息協(xié)同機制建設(shè)，利用信息技術(shù)等手段推動政府部門內(nèi)部之間的整合，加強與社會、公民個體的溝通與協(xié)調(diào)，從根本上轉(zhuǎn)變依靠命令—控制的傳統(tǒng)監(jiān)管模式，切實增強城市公共突發(fā)安全事件治理的可行性和高效性。

本文在借鑒現(xiàn)有城市公共突發(fā)安全事件協(xié)同治理有關(guān)研究的基礎(chǔ)上，借鑒Dorothy等的資源基礎(chǔ)（Resource-based View）框架、Comfort的4Cs理論、Paul等的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)理論的基礎(chǔ)上，重新設(shè)計出資產(chǎn)、能力、行動和協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)四位一體的城市突發(fā)事件協(xié)同治理信息協(xié)同機制，然后以上海外灘跨年踩踏事件為案例進行實證分析，重新審視信息機制在城市突發(fā)公共事件協(xié)同治理中的角色與作用。最后，在實證分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)所建構(gòu)的模型，有針對性地提出城市突發(fā)公共事件治理的信息協(xié)同機制建設(shè)的改進意見。

二、文獻綜述

1.現(xiàn)有研究

在社會轉(zhuǎn)型期的中國，突發(fā)公共事件日趨常態(tài)化，而作為區(qū)域中心的城市，更是突發(fā)公共事件的集中爆發(fā)地。有效的城市突發(fā)公共事件協(xié)同治理需要建立起緊密的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，在盡可能短的時間內(nèi)就突發(fā)公共事件進行風(fēng)險評估，應(yīng)急決策，相互溝通，協(xié)同響應(yīng)（Sharma R et al,2003）。在這個過程中，一個架構(gòu)良好的信息協(xié)同機制，可以在信息收集和共享、應(yīng)急決策、溝通協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮重要作用。

國外學(xué)者對公共危機治理和協(xié)同治理的研究起步較早。考慮到現(xiàn)代危機的廣泛后果，學(xué)者們早就認(rèn)識到有效收集、整合來自于多元主體的信息對危機治理的重要性；并且由于危機的復(fù)雜性，多元參與的協(xié)同治理也受到了廣泛關(guān)注 (Turoff et al.,2004；Dantas and Sevillie,2006;Zhang et al.,2002)。Bardach(1998,p.8)將協(xié)同定義為兩個及以上的機構(gòu)之間為增進公共價值所做的合作性質(zhì)的行動，這種行動包括溝通、協(xié)調(diào)以及合作等內(nèi)容(Mandell and Keast,2007；Boin et al.,2005,p.61;Axelrod and Cohen,1999)。基于協(xié)同治理的多主體性，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)成為眾多學(xué)者所提倡的協(xié)同治理框架。學(xué)者們探討了危機協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的形成原因(Raab,2002;Khator and Brunson,1999)，并提出共同的事業(yè)、成員意愿是影響網(wǎng)絡(luò)形成的重要因素(Walker and Goodyear,1999)。此外，等級制制約了信息的整合和共享，為了有效地應(yīng)對危機，政府結(jié)構(gòu)、政府與其他主體間關(guān)系也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，來自公共部門、私人部門、第三部門、媒體和公民社區(qū)等的多元主體之間構(gòu)建起了新型的基于網(wǎng)絡(luò)的伙伴關(guān)系 (Mandell and Keast, 2007)；政府原來的矩陣式架構(gòu)也應(yīng)按照網(wǎng)絡(luò)式構(gòu)建新的伙伴關(guān)系，包括跨部門的、府際以及上下級政府之間(Patton,2007)。而良好伙伴關(guān)系的保持，危機協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建并不再是權(quán)威自上而下地推動(Waugh,2003)，而是有賴于主體間信任和共識的建設(shè)(Selves,2008;Ansell and Gash,2007)。而良好的信息協(xié)同機制不僅通過信息共享推動信任和共識的建設(shè)，而且可以更加有效地傳遞信息，促進交流(Kumar,2007)，提升成員的意愿，讓成員彼此尊重(Partnership,2008)，推動共同事業(yè)的發(fā)展。所以，這也是公共政策制定者所應(yīng)重點關(guān)注的事情(Chen et al.,2007)。除了良好的信息協(xié)同機制的重要性之外，信息協(xié)同機制的影響因素也是學(xué)者研究的重點。如美國政府問責(zé)局(Government Accountability Office, GAO)(2008)在報告中指出，當(dāng)前政府部門間缺乏相同語匯(Common Vocabulary)，這嚴(yán)重制約了部門間合作的信息協(xié)同機制建設(shè)。Danczyk(2008)則指出，人際互動有無，頻率高低對信息共享、信息體系構(gòu)建有著重要影響。其他因素如政治因素、組織因素以及技術(shù)因素等也得到了關(guān)注。如Kapucu(2006)在研究信息技術(shù)在跨機構(gòu)有效溝通問題中的角色與作用時也提出，在當(dāng)前危機管理中，跨機構(gòu)溝通的需

要增長迅猛，信息技術(shù)在跨機構(gòu)溝通和協(xié)同中可以發(fā)揮重要作用。Quarantelli(1992)則探討了可供突發(fā)事件和災(zāi)害的規(guī)劃者、危機經(jīng)理和研究員使用的基于計算機的系統(tǒng)監(jiān)測、收集、組織、加工、分析、傳播和獲取的信息管理系統(tǒng)建設(shè)問題。就具體信息技術(shù)而言，GIS（Geographic Information System）在為基礎(chǔ)的3R技術(shù)得到了廣泛關(guān)注和研究(Brewer,2002)，基于決策支持系統(tǒng)、信息管理系統(tǒng)和業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)等電子政務(wù)建設(shè)經(jīng)驗在應(yīng)急管理中的應(yīng)用也得到了研究(Jaeger,2007)。

國內(nèi)研究城市突發(fā)公共事件協(xié)同治理起步較晚，在借鑒外國經(jīng)驗和理論的基礎(chǔ)上，學(xué)者們也從不同角度探討了城市突發(fā)公共事件治理的信息協(xié)同機制建設(shè)問題。如在危機管理“一案三制”的機制創(chuàng)新方面，柳宗偉等(2004)分析了我國城市危機的特點及其管理現(xiàn)狀,提出信息支撐的我國城市危機管理機制創(chuàng)新的思路，即建立以統(tǒng)一機構(gòu)(城市危機管理中心)為核心的調(diào)度統(tǒng)一、聯(lián)動協(xié)調(diào)、信息共享的城市綜合危機管理機制，研制實用的城市危機管理決策支持系統(tǒng)以支持該模式的高效運作。陳麗霞等(2004)研究了信息協(xié)同機制在危機管理流程方面的應(yīng)用問題，在危機生命周期的不同階段，優(yōu)化危機管理的流程。李曉燕(2012)認(rèn)為危機影響過程就是危機信息活動與演化過程，危機管理的核心就是對危機信息的管理，以信息管理支持危機管理的全過程，因此應(yīng)在知識管理框架的基礎(chǔ)上，整合多重信息技術(shù)，為政府危機管理決策支持系統(tǒng)收集、分析、管理信息提供借鑒。趙功偉(2012)指出信息化對城市突發(fā)公共事件有著重要影響，新媒體等新興信息技術(shù)應(yīng)用手段有效地推進了危機協(xié)同治理的進程。胥楠(2012)提出應(yīng)急信息溝通在城市突發(fā)公共事件協(xié)同治理中也發(fā)揮著重要作用，整合政府應(yīng)急信息溝通渠道，并且著力構(gòu)建其他非政府組織和社會公眾都能夠參與其中的應(yīng)急管理合作機制，可以有效推進危機協(xié)同治理的信息體系建設(shè)。諸葛福民等(2011)特別研究了政府信息公開在危機協(xié)同治理的信息體系建設(shè)中的作用，他提出信息收集是政府危機決策的依據(jù)，信息發(fā)布是穩(wěn)定社會情緒、調(diào)動社會力量共攘危局的手段。信息公開的過程就是政府、媒體和公眾三者之間利益博弈的過程。只有整合利益、達成共識，提高公共危機中信息公開的水平，才有利于促進公共危機的治理。

2.總體評述

隨著危機管理中信息問題的日益突出,如何有效地處理危機過程中產(chǎn)生的大量信息已成為危機管理的關(guān)鍵，現(xiàn)有國內(nèi)外文獻研究強調(diào)了信息協(xié)同機制在城市突發(fā)公共事件協(xié)同治理中的角色和作用，然而仍存在三個方面的不足。第一，當(dāng)下研究主要是從信息技術(shù)單維考慮,研究如何提升城市突發(fā)公共事件協(xié)同治理的水平問題，然而卻少有能夠?qū)⒓夹g(shù)、網(wǎng)絡(luò)和資源統(tǒng)合一起，綜合考慮，做頂層設(shè)計的研究成果；并且對三者之間的互動關(guān)系研究也不夠深入。第二，在信息協(xié)同機制建設(shè)中，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和伙伴關(guān)系是重要的影響因素，然而，對此問題的研究，多是從信息技術(shù)與協(xié)同網(wǎng)絡(luò)間關(guān)系的視角進行研究，強調(diào)信息技術(shù)支持下的協(xié)同機制構(gòu)建問題。第三，從對協(xié)同治理行動的研究來看，多數(shù)研究僅基于危機生命周期理論的階段劃分，提出各階段的具體信息管理行為和需要的信息技術(shù)內(nèi)容，進而將不同階段的信息行為和技術(shù)支持組合成危機協(xié)同治理的信息協(xié)同機制，這樣的研究由于缺少了對協(xié)同治理行動整個系統(tǒng)過程內(nèi)部各階段互動關(guān)系的研究，對于我們透視協(xié)同治理幫助有限。

三、應(yīng)急協(xié)同信息機制分析的理論建構(gòu)

為彌補現(xiàn)有研究之不足，將機制構(gòu)架、網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)支持、資源等因素有效地結(jié)合起來，并將危機各階段的特性納入考慮，本文基于資源基礎(chǔ)理論(Resource-based View)，4Cs模型和網(wǎng)絡(luò)理論，重新設(shè)計出資產(chǎn)、能力、行動和協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)四位一體的城市突發(fā)事件協(xié)同治理信息體系。

1.理論基礎(chǔ)

（1）Dorothy等的資源基礎(chǔ)論（Resource-based View）框架

Dorothy等 （2008）在其對新加坡應(yīng)對2003年SARS、2004年印度洋海嘯危機的案例進行研究的時

候，首次將企業(yè)管理中資源基礎(chǔ)論（Resource-based View）引入?yún)f(xié)同危機管理研究領(lǐng)域，將原來競爭語境下的該理論予以修正，用于解讀新加坡協(xié)同應(yīng)急管理的經(jīng)驗，并在此基礎(chǔ)上深入分析了信息技術(shù)在協(xié)同應(yīng)急管理中的角色與作用。文中Dorothy等人提出，組織所具有的應(yīng)急資源可以分為四類，即資產(chǎn)（Assets）、能力（Capabilities）、行動（Action）以及協(xié)調(diào)架構(gòu)（Coordination Structure）。其中資產(chǎn)指的就是組織所擁有的在人力資本、組織資本和物質(zhì)資源方面的各種有形的、無形的資源的總稱，其中與IT角色和作用最相關(guān)的是信息基礎(chǔ)設(shè)施、領(lǐng)導(dǎo)力以及協(xié)作網(wǎng)絡(luò)三種；能力則可以通過對資產(chǎn)運用而使之產(chǎn)生價值，在作者看來，建造與應(yīng)用IT的能力、識別風(fēng)險信號的能力以及總攬全局的能力是與IT角色最相關(guān)的能力；資產(chǎn)通過能力而產(chǎn)生價值的過程即行動，精確的信息、贏得利益相關(guān)者與協(xié)同動員等行動是與IT相關(guān)程度最大的行動內(nèi)容。行動中形成了的各種相對固定的組織架構(gòu)等則是協(xié)調(diào)架構(gòu)，IT架構(gòu)、組織間信息相關(guān)協(xié)議以及組織架構(gòu)是三個最重要的與IT相關(guān)的協(xié)調(diào)架構(gòu)。四類資源之間相互作用，能力和資產(chǎn)通過協(xié)調(diào)架構(gòu)形成組織的各種行動，而行動反過來又會影響到組織的能力和資產(chǎn)、協(xié)調(diào)架構(gòu)。

基于這個分析框架，Dorothy等人從在對新加坡協(xié)同應(yīng)急管理所涉機構(gòu)人員充分的調(diào)研訪談的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了應(yīng)急響應(yīng)資源調(diào)度框架。Dorothy等人的模型為我們探究信息協(xié)同機制在城市突發(fā)公共事件協(xié)同治理的角色和應(yīng)用提供了一個良好的框架，通過對資源基礎(chǔ)理論的修正，將資源、系統(tǒng)架構(gòu)與流程等有機地結(jié)合在一起，對其角色與定位做出了詳細(xì)的闡述。然而文中對流程的界定并沒有區(qū)分出危機管理中的關(guān)鍵過程，對網(wǎng)絡(luò)的劃分也并沒有充分揭示出協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的特性。而一個信息協(xié)同機制的建設(shè)，只有在明確危機管理流程中的關(guān)鍵過程，并對協(xié)同治理的主體間網(wǎng)絡(luò)做出界定之后，才能夠有效地進行頂層設(shè)計與角色定位，明確資源、系統(tǒng)架構(gòu)與流程之間的關(guān)系。這部分研究是由Comfort和Paul等人完成的。

（2）Comfort的4Cs理論

對危機管理的關(guān)鍵過程予以劃分，對于我們探究信息協(xié)同機制在城市突發(fā)公共事件協(xié)同治理的角色和應(yīng)用有著重要的作用。從信息的角度看，危機影響過程，就是危機信息衍化的過程，城市突發(fā)公共事件協(xié)同治理實質(zhì)上就是多元主體間圍繞治理目標(biāo)，在信息基礎(chǔ)上進行互動的過程。就目的來看，主要可以分為如下四個過程，即認(rèn)知、溝通、協(xié)調(diào)、控制。Comfort在對卡特里娜颶風(fēng)(Hurricane Katrina)災(zāi)害處置的美國社會各方行為反思中詳細(xì)論述了該模型，認(rèn)為跨組織危機管理系統(tǒng)就是一個在信息基礎(chǔ)設(shè)施基礎(chǔ)上建構(gòu)的復(fù)雜適應(yīng)性系統(tǒng)，該系統(tǒng)可以通過持續(xù)地調(diào)整自己的績效來匹配來自于不斷變化的環(huán)境的要求。文章還認(rèn)為信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)必須考慮到四個因素，即認(rèn)知①、溝通、協(xié)調(diào)、控制(即4Cs，Cognition,Communication,Coordination,Control)。基于此，她修正了Csete,Doyle(2004),Comfort (2005)設(shè)計的蝶形領(lǐng)結(jié)(Bow-tie)決策支持架構(gòu)。

Comfort認(rèn)為認(rèn)知是對特定環(huán)境中風(fēng)險的認(rèn)識。它是危機管理的激活者，即我們需要在不斷質(zhì)詢中深化主體對于社會所面臨風(fēng)險的認(rèn)識水平，從而在風(fēng)險來臨時可以提前覺察。此外，除了對危機信號的覺察之外，主體還必須能夠在對動態(tài)環(huán)境中的輸入信息與系統(tǒng)的績效的整合基礎(chǔ)上做好對風(fēng)險的脆弱性評估。認(rèn)知對于溝通具有重要影響。溝通即在多元主體間創(chuàng)造共享意義，它關(guān)注的是如何在多元主體間創(chuàng)造并保持共識，以利于協(xié)調(diào)行動的開展。所以為了創(chuàng)造和維持共識，主體在溝通中必須采用對他人有益的方式來明確自己的目標(biāo)、使命和訴求，以期引起其他主體和社會的回應(yīng)和支持。溝通能力高低對協(xié)調(diào)行動效果有直接影響，影響到主體間協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)的質(zhì)量和效率。協(xié)調(diào)即主體間圍繞同一目標(biāo)展開的合作性質(zhì)的行動，指的是主體在行動上與其他主體結(jié)成一體，匹配起來以實現(xiàn)共享目標(biāo)的過程。與之相關(guān)的，控制則聚焦在協(xié)同治理中如何維持多元主體的行動于共享目標(biāo)和愿景上而不發(fā)生偏離，即如何通過對知識的共享，相同技能的培訓(xùn)以及主體的行為朝著彼此互惠的方向所做的調(diào)整等行動來維持主體間行動的一致性。從信息視角來看，Comfort的4Cs模型對于我們探究信息協(xié)同機制在

城市突發(fā)公共事件協(xié)同治理的角色和應(yīng)用方面具有重要的借鑒意義，補充了Dorothy等人基于資源基礎(chǔ)論搭建的框架模型對于信息協(xié)同機制在危機管理過程中的角色與作用的分析。

（3）Paul的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)理論

網(wǎng)絡(luò)理論（Network Theory）是研究互動關(guān)系的經(jīng)典理論，在該理論視角下，各種因素被視為網(wǎng)絡(luò)中的各個節(jié)點，關(guān)系則視為節(jié)點之間的線，通過對節(jié)點之間線的分析，各種因素的互動關(guān)系便變得清晰明了。協(xié)作網(wǎng)絡(luò)是城市突發(fā)公共事件協(xié)同治理的重要載體。由于當(dāng)前突發(fā)公共事件治理已經(jīng)超出了政府單一主體的處理能力范圍，如何有效吸納多元主體的參與離不開對協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的深入研究與構(gòu)建，Paul等人將協(xié)作網(wǎng)絡(luò)進行細(xì)分，對我們逐步推進多元主體參與的協(xié)同治理模式有著重要的指導(dǎo)意義。Pual等人(2011)②從網(wǎng)絡(luò)理論（Network Theory）出發(fā)，認(rèn)為在協(xié)同應(yīng)急管理中復(fù)雜的社會關(guān)系、組織關(guān)系劃分成社會網(wǎng)絡(luò)、任務(wù)網(wǎng)絡(luò)、知識網(wǎng)絡(luò)，社會網(wǎng)絡(luò)是以關(guān)系為導(dǎo)向，分析團隊組織和團隊成員之間關(guān)系及溝通情況；任務(wù)網(wǎng)絡(luò)是以目標(biāo)為導(dǎo)向，代表了在一個系統(tǒng)內(nèi)正在執(zhí)行的目標(biāo)和后續(xù)任務(wù)的總結(jié)；知識網(wǎng)絡(luò)描述成員之間使用和共享的信息和知識。由此，Paul等成功地將傳統(tǒng)協(xié)同應(yīng)急管理中最重要的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)進行了科學(xué)精細(xì)的細(xì)分與界定。這種界定，為我們探討信息協(xié)同機制在城市突發(fā)公共事件治理的角色和應(yīng)用方面提供了一個比較清晰的網(wǎng)絡(luò)類型，從而有助于我們繼續(xù)構(gòu)建城市突發(fā)公共事件治理的信息協(xié)同機制。

2.理論建構(gòu)

這樣，以Dorothy等人的模型為基礎(chǔ)，結(jié)合Comfort的4Cs流程和Paul等人的網(wǎng)絡(luò)類型劃分，本文提出并構(gòu)建了信息協(xié)同機制的分析模型，用以分析其在城市突發(fā)公共事件協(xié)同治理中的角色與作用（如圖1）。

圖1 公共突發(fā)事件協(xié)同治理的信息協(xié)同機制

總的來說，新的分析模型分為四個部分，即資產(chǎn)、能力、行動以及協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。其中，資產(chǎn)主要指的是信息基礎(chǔ)設(shè)施、領(lǐng)導(dǎo)力以及協(xié)同聯(lián)動機制；能力部分主要指的是認(rèn)知、溝通、協(xié)調(diào)、控制四個因素上的能力；行動部分指的是風(fēng)險常規(guī)監(jiān)測、風(fēng)險情景確認(rèn)與解讀、風(fēng)險信息的網(wǎng)絡(luò)溝通以及自組織與協(xié)同聯(lián)動等主要行為；協(xié)作網(wǎng)絡(luò)則主要指的是主體之間的社會、任務(wù)以及知識網(wǎng)絡(luò)。四大部分相互影響，資產(chǎn)、能力通過協(xié)作網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)化成組織行動；行動會影響到組織的能力和資產(chǎn)。詳細(xì)內(nèi)容如下所述：

（1）資產(chǎn)

資產(chǎn)指的是組織所擁有的資源，Barney(1991)認(rèn)為資產(chǎn)主要包括三部分，分別是組織資產(chǎn)（如組織結(jié)構(gòu)）、人力資本資源（如管理技能）和物質(zhì)資源（如技術(shù)）。Dorothy在對新加坡官員訪談資料進行歸類整理后，認(rèn)為信息協(xié)同機制的資產(chǎn)主要包含三部分，即信息基礎(chǔ)設(shè)施、領(lǐng)導(dǎo)力以及協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，信息基礎(chǔ)

設(shè)施是信息協(xié)同機制的物質(zhì)基礎(chǔ)，領(lǐng)導(dǎo)力則決定著主體在協(xié)同治理行動中的作用的發(fā)揮，協(xié)作網(wǎng)絡(luò)指的是擁有共同利益的主體在危機協(xié)同治理中所形成的聯(lián)合體，是協(xié)同治理的必要條件。

其中信息基礎(chǔ)設(shè)施主要分為兩類，其一是指如電腦、數(shù)據(jù)服務(wù)器、通訊設(shè)備等硬件設(shè)施，其二則指的是構(gòu)架在這些硬件上的軟件資源。這些硬軟件資源是信息協(xié)同機制的基礎(chǔ)和實體，為城市突發(fā)公共事件的協(xié)同治理提供有力的技術(shù)支持。沒有這些資產(chǎn)，信息協(xié)同機制在城市突發(fā)公共事件協(xié)同治理的角色和作用也就無從談起了。領(lǐng)導(dǎo)力主要指的是主體對于協(xié)同治理行動的方向和活動的影響力。在現(xiàn)代城市治理過程中，多元主體彼此間各自行動，難以像原來政府一元化管理那樣統(tǒng)一行動，而這極大地降低了應(yīng)對城市公共突發(fā)事件的效率和效果。因此在協(xié)同治理中，必須將多元主體按照一定的形式組織起來，通過有效的信息協(xié)同機制使得多元領(lǐng)導(dǎo)可以像一元化領(lǐng)導(dǎo)那樣高效運作。有效的信息協(xié)同機制能夠充分發(fā)揮主體的影響力，促進團結(jié)和共享的愿景的達成，從而產(chǎn)生出相對一致的協(xié)同治理行動。此外，信息基礎(chǔ)設(shè)施的利用水平也受制于該領(lǐng)導(dǎo)力因素。協(xié)作網(wǎng)絡(luò)指的是擁有共同利益的主體在危機協(xié)同治理中所形成的聯(lián)合體。它來自于主體間的各種共同經(jīng)歷。多元主體間在彼此互動的過程中所形成的正式協(xié)作協(xié)議或是非正式協(xié)作協(xié)議都是城市突發(fā)公共事件的協(xié)同治理過程重要的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)資產(chǎn)，這部分資產(chǎn)與領(lǐng)導(dǎo)力一樣，對信息基礎(chǔ)設(shè)施的利用水平有著重要影響。

（2）能力

Comfort認(rèn)為在協(xié)同危機管理中主要存在著四大關(guān)鍵過程，即認(rèn)知、溝通、協(xié)調(diào)和控制過程，參照她的4Cs模型，本文認(rèn)為信息技術(shù)在城市突發(fā)公共事件協(xié)同治理中的角色和地位也主要體現(xiàn)在這四個過程中。基于這四大過程，本文把原來Dorothy模型中的建造與應(yīng)用IT的能力、識別風(fēng)險信號的能力以及總攬全局的能力發(fā)展為認(rèn)知能力、溝通能力、協(xié)調(diào)能力以及控制能力。

認(rèn)知能力就是要在不斷質(zhì)詢中深化主體對于社會所面臨風(fēng)險的認(rèn)識水平，從而在風(fēng)險來臨時可以提前覺察到。此外，認(rèn)知能力還表現(xiàn)為能夠有效整合來自于動態(tài)環(huán)境的信息輸入，并在共享的績效目標(biāo)的比照之下，對社會做出風(fēng)險脆弱性評估。溝通能力指的是在多元主體間創(chuàng)造共享意義的能力，關(guān)注的是如何在多元主體間創(chuàng)造并保持共識，這對于高效的危機管理行動具有重要意義。此外溝通能力還包括妥善處理主體間差異的能力，力求使多元主體間的差異不會影響到主體間的統(tǒng)一化。為了創(chuàng)造和維持共識，主體在溝通中力求采用對他人有益的方式來明確自己的目標(biāo)、使命和訴求，以期引起其他主體和社會的回應(yīng)和支持，同時主體間還會就機械設(shè)備（如無線廣播設(shè)備、手持設(shè)備、衛(wèi)星等）的互用性（Interoperability）（如數(shù)據(jù)層面的協(xié)議等）構(gòu)建共識。協(xié)調(diào)能力指的是主體在行動上與其他主體結(jié)成一體，匹配起來以實現(xiàn)共享目標(biāo)的能力。而控制能力聚焦的是在協(xié)同治理中如何維持多元主體的行動于共享目標(biāo)和愿景上不發(fā)生偏離。

（3）行動

行動是對協(xié)同治理的具體行為描述，是由一個個特定的流程或過程構(gòu)成的。Comfort基于協(xié)同危機管理的四大關(guān)鍵過程，認(rèn)為行動可以分為四個階段，即風(fēng)險因素監(jiān)測，風(fēng)險事件確認(rèn)與詮釋，溝通，自組織與協(xié)同聯(lián)動。結(jié)合她的觀點，參考相關(guān)研究，本文認(rèn)為行動主要分為四類，即風(fēng)險常規(guī)監(jiān)測、風(fēng)險情景確認(rèn)和解讀、風(fēng)險信息的網(wǎng)絡(luò)溝通以及自組織和協(xié)同聯(lián)動。

風(fēng)險常規(guī)監(jiān)測指的就是通過各種監(jiān)測手段對事先確定的突發(fā)事件的警兆進行實時觀察的行動，以求可以提前或在第一時間識別突發(fā)事件的信號。在信號出現(xiàn)和識別之后，主體根據(jù)既有的知識對風(fēng)險情景進行確認(rèn)和解讀，在此過程中，主體就突發(fā)事件的具體情況做出判斷，從而將突發(fā)事件信息準(zhǔn)確迅速地傳遞給其他相關(guān)主體。第三個階段是風(fēng)險信息的網(wǎng)絡(luò)溝通，在此階段上，主體和協(xié)同中心將風(fēng)險信息在協(xié)作網(wǎng)絡(luò)上迅速傳遞給相關(guān)主體，引起其對該風(fēng)險情景的注意；在此基礎(chǔ)上，多元主體根據(jù)信息和既有協(xié)作網(wǎng)絡(luò)就風(fēng)險情景以及協(xié)同行動達成共識，明確彼此的責(zé)任和要求。最后，多元主體按照自組織與協(xié)同聯(lián)動的方式采取行動，盡快將風(fēng)險降低至不發(fā)生破壞的狀態(tài)。

（4）協(xié)作網(wǎng)絡(luò)

協(xié)作網(wǎng)絡(luò)主要指的是主體之間的社會、任務(wù)以及知識網(wǎng)絡(luò)。社會網(wǎng)絡(luò)指的是主體與主體之間的關(guān)系及主體內(nèi)、外部成員之間的關(guān)系。社會網(wǎng)絡(luò)是客觀存在的，并不是以突發(fā)事件的發(fā)生而產(chǎn)生，社會網(wǎng)絡(luò)也是動態(tài)的，既會在常規(guī)狀態(tài)和突發(fā)狀態(tài)中發(fā)生轉(zhuǎn)變，也會隨著對突發(fā)事件處理水平的提高而發(fā)生結(jié)構(gòu)上的變化；任務(wù)網(wǎng)絡(luò)是對協(xié)同治理共享目標(biāo)的分解和細(xì)化，是每個主體基于對突發(fā)事件和自身使命認(rèn)知所承擔(dān)的具體責(zé)任，此時的任務(wù)網(wǎng)絡(luò)是靜態(tài)的。任務(wù)網(wǎng)絡(luò)也是動態(tài)的，隨著突發(fā)事件的級別、處理階段不斷發(fā)生變化，針對不同的階段，任務(wù)網(wǎng)絡(luò)的表現(xiàn)形式有所差別；知識網(wǎng)絡(luò)描述成員之間使用和共享的信息和知識，是協(xié)同治理的支持平臺，信息與支持相輔相成。

（5）行動對資產(chǎn)和能力的增強作用

信息機制并不是靜態(tài)的，而是隨著協(xié)同治理經(jīng)驗的累積，彼此間也會發(fā)生互動作用。Wade等(2004)認(rèn)為主要存在三類作用，即補償作用、增強作用以及抑制作用。在Dorothy等人看來，信息技術(shù)在城市突發(fā)公共事件協(xié)同治理中的作用是增強作用，具體表現(xiàn)如下：

首先，在資產(chǎn)方面，行動對信息基礎(chǔ)設(shè)施的增強作用主要表現(xiàn)在構(gòu)件的模塊化上，雖然具體突發(fā)事件協(xié)同治理的行動都是特定的，沒有先例可循，但不同突發(fā)事件之間也存在一些共性，圍繞這些共性采用模塊化的信息基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)件，對于提高資產(chǎn)的使用效率有著極大的促進作用。在行動過程中，多元主體間就事件協(xié)同處理不斷進行協(xié)商和決策，這一過程中多元化領(lǐng)導(dǎo)的實踐所積累的經(jīng)驗和教訓(xùn)對于主體領(lǐng)導(dǎo)力的提升無疑具有重要作用。由于主體在行動中會以網(wǎng)絡(luò)的方式彼此協(xié)作，在此過程中網(wǎng)絡(luò)也會對主體的行動進行衍化，主體間親密無間的協(xié)作會對網(wǎng)絡(luò)起到極大的增強作用。第二，從能力上看，行動對信息技術(shù)能力的增強作用主要表現(xiàn)在模塊化開發(fā)能力上，與資產(chǎn)的模塊化構(gòu)件相對應(yīng)，隨著協(xié)同治理行動經(jīng)驗的不斷積累，不同突發(fā)事件之間的共性不斷被發(fā)掘，對于系統(tǒng)化、模塊化的信息技術(shù)能力提升有著重要的作用。在認(rèn)知能力上，由于主體對風(fēng)險的認(rèn)知能力受到主體既有的心智模型的制約，行動中所反饋的信息對于完善主體對風(fēng)險認(rèn)知的心智模型有幫助。溝通能力體現(xiàn)在溝通行動當(dāng)中，協(xié)同治理行動中主體間圍繞事件本身和彼此目標(biāo)、責(zé)任等的討論和確認(rèn)，對于主體通過更加互惠的方式來與其他主體進行溝通的能力提升有著增強作用。

四、案例分析

外灘是上海著名的風(fēng)景區(qū)，其周圍既有萬國建筑群的歷史風(fēng)貌，又有陸家嘴的樓宇和燈光代表的現(xiàn)代風(fēng)光。2011年起，黃浦區(qū)政府、上海市旅游局和廣播電視臺連續(xù)三年在外灘風(fēng)景區(qū)舉辦新年倒計時活動。著名的外灘跨年燈光秀幾乎成為歷年來上海眾多跨年活動的慣例之一。2014年底，鑒于歷年外灘跨年燈光秀活動的巨大安保壓力，黃浦區(qū)政府在與上海市旅游局、上海市廣播電臺協(xié)商的基礎(chǔ)上，并向上海市政府請示之后，決定在外灘風(fēng)景區(qū)舉行的新年倒計時活動暫停，后12月9日確定新年倒計時活動將放到外灘源舉行，活動現(xiàn)場人數(shù)控制在3000人左右。新年倒計時活動信息于12月30日上午在黃浦區(qū)新聞辦公室召開的新聞發(fā)布會上由區(qū)旅游局對外發(fā)布，并經(jīng)電臺等眾多媒體予以宣傳。然而，事發(fā)當(dāng)晚，外灘風(fēng)景區(qū)還是聚集了很多慕名而來的民眾和游客以迎接新年。由于人數(shù)眾多，黃浦區(qū)外灘陳毅廣場進入和退出的人流對沖，致使有人摔倒，發(fā)生踩踏事件，造成36人死亡，49人受傷。從危機管理的角度看，上海“12·31”外灘擁擠踩踏事件是一起典型的城市突發(fā)公共安全事件。這起“原本可以避免”的事件，反映出在當(dāng)前城市突發(fā)公共事件協(xié)同治理中存在的眾多問題，尤其是在信息協(xié)同機制應(yīng)用方面。下面結(jié)合模型予以分析。

1.城市公共突發(fā)事件協(xié)同治理的資產(chǎn)維度分析

（1）信息基礎(chǔ)設(shè)施

當(dāng)前，我國在城市突發(fā)公共事件治理中，信息基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)已形成一定態(tài)勢，如上海市公安局通過專題視頻會議部署工作；事發(fā)前五分鐘，警方從陳毅廣場的布控探頭中提前發(fā)現(xiàn)了人員滯留、人流對沖的前兆；上級部門、后方指揮中心、現(xiàn)場指揮部以及警備力量之間的命令傳達和情況反饋充分地利用了通訊設(shè)施。然而此次踩踏事件還是暴露出了我們在信息協(xié)同機制硬軟件設(shè)施建設(shè)方面的嚴(yán)重滯后。

從硬件上講，雖然整個外灘風(fēng)景區(qū)業(yè)已規(guī)劃布置了監(jiān)控探頭，然而對監(jiān)控探頭卻沒有充分利用起來。眾多監(jiān)控探頭僅僅是將現(xiàn)場畫面?zhèn)鬏斀o后方指揮中心；而對于現(xiàn)場事態(tài)的監(jiān)控，仍需要人工判斷。無疑，這種基于個體經(jīng)驗的事態(tài)判斷是缺乏科學(xué)性和準(zhǔn)確性的。就事態(tài)監(jiān)控而言，僅僅布防監(jiān)控探頭，并將現(xiàn)場信息原封不動地傳遞給后臺是不夠的，我們還需要建立起更加綜合性的監(jiān)控系統(tǒng)，比如紅外監(jiān)控的人流密度監(jiān)控設(shè)備。此外，缺乏明確的指示物也是本次踩踏事件發(fā)生的原因之一。事發(fā)當(dāng)晚，在外灘風(fēng)景區(qū)沿線交通干道、地鐵出口附近等處并沒有一些明顯的可供市民和游客參考的信息牌來指導(dǎo)其合理避開人流高峰，實現(xiàn)人流分流。如果在事發(fā)當(dāng)晚，可以樹立起一些這樣的信息指示牌，發(fā)布跨年倒計時活動的相關(guān)信息，甚至實時發(fā)布外灘風(fēng)景區(qū)各地點人流狀況，那么民眾和游客也就不會過分集中到事發(fā)地點。

從軟件上講，我們目前也并沒有建立起一套科學(xué)的軟件系統(tǒng)來支持硬件的運行。就人流監(jiān)控而言，此次踩踏事件中，后臺指揮中心對于監(jiān)控探頭所獲得的信息進行篩選和甄別都是由人工完成的，對于信息所蘊含的風(fēng)險的判斷也是憑借個人經(jīng)驗。因此，在更加完善多維度的監(jiān)控硬件系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，我們還要關(guān)注軟件的開發(fā)與應(yīng)用，研究如何篩選和整合信息，并在此基礎(chǔ)上運用更加有利于決策的方式（可視化、數(shù)字圖表等）展現(xiàn)出來。

（2）領(lǐng)導(dǎo)力

就此次踩踏事件而言，政府內(nèi)部的各主體間彼此孤立，缺乏協(xié)作；政府未能充分發(fā)揮自己的影響力來影響其他主體的行動，這是此次踩踏事件應(yīng)對不力的重要原因。而這其中，沒有良好的信息協(xié)同機制，是上海市公安局、黃浦區(qū)公安分局后方指揮中心、現(xiàn)場指揮部以及布防警力之間彼此難以協(xié)調(diào)行動，政府沒能充分與市民等主體產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)的重要原因。缺乏信息協(xié)同機制，外灘布防的監(jiān)控探頭只將數(shù)據(jù)傳遞給了黃浦區(qū)公安分局，并沒有通過緊急應(yīng)急技術(shù)手段實時共享給其他部門，尤其是市公安局。后者也就無法通過對現(xiàn)場的實時觀測來確定是否需要增援黃浦區(qū)公安分局，以致于在事態(tài)惡化時再派遣警力增援已是為時晚矣。此外，雖然黃浦區(qū)政府曾提前一周在上海市電視臺滾動字幕播報外灘活動取消的相關(guān)新聞，然而民眾，尤其是青年人獲取新聞信息的來源主要是新媒體等平臺，這種信息發(fā)布平臺與接收平臺之間的差異導(dǎo)致了后面眾多民眾還是循慣例聚集到外灘迎新年，而并不知道跨年倒計時活動業(yè)已改換地點。

領(lǐng)導(dǎo)力的發(fā)揮有賴于充分發(fā)揮主體的影響力，促進團結(jié)和共享的愿景的達成，而這都需要一個良好的信息協(xié)同機制。首先，政府可以構(gòu)建起一個完善的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)對城市里各種風(fēng)險警兆的實時觀測。其次，通過構(gòu)建起良好的內(nèi)部協(xié)同與外部協(xié)同信息平臺，使這些風(fēng)險信息在平臺上實時流轉(zhuǎn)，這樣不同主體就可以及時準(zhǔn)確地獲得相關(guān)信息。此外，政府在發(fā)布風(fēng)險信息的同時，也可以發(fā)布政府對風(fēng)險信息的解讀，相應(yīng)舉措和建議以供其他主體參考。這樣，其他主體就可以基于政府行動和自我判斷做出與政府協(xié)調(diào)一致的行動，從而實現(xiàn)協(xié)同治理的目標(biāo)。

（3）協(xié)作網(wǎng)絡(luò)

從整個外灘新年倒計時燈光秀活動籌備過程來看，各主體協(xié)同聯(lián)動機制并未有效運作起來，尤其是在信息協(xié)同方面。就政府內(nèi)各部門而言，比如外灘風(fēng)景區(qū)現(xiàn)場管控中，在各部門都做好活動預(yù)案之后，黃浦區(qū)公安分局和旅游局協(xié)管力量之間的配合仍舊停留在劃區(qū)分管的低水平上，彼此之間缺乏溝通交流。前面提到的人員流量監(jiān)控系統(tǒng)之間的協(xié)同聯(lián)動更是一個突出問題，因為通過上海市通信管理

局、公安局以及申通集團（地鐵運營企業(yè)）的數(shù)據(jù)綜合分析可以得出事發(fā)當(dāng)晚各個時段外灘風(fēng)景區(qū)人員流量情況，如果事先就通過三個部門的彼此協(xié)同予以整合，那么當(dāng)晚的警力布置和增援方案就可以更有科學(xué)性和針對性，甚至可以出臺臨時交通管制措施來降低風(fēng)險。這樣，此次踩踏事件或許就不會發(fā)生。協(xié)同聯(lián)動機制有名無實以及數(shù)據(jù)共享的缺位，導(dǎo)致本能夠有效整合人流監(jiān)控數(shù)據(jù)以供決策參考的三個部門成了信息孤島，不能與指揮中心之間達成有效的信息共享，這對于風(fēng)險監(jiān)測以及風(fēng)險情景確認(rèn)與解讀是一個重大的不足之處。

2.城市公共突發(fā)事件協(xié)同治理的能力維度分析

（1）認(rèn)知能力

認(rèn)知能力是應(yīng)對城市突發(fā)公共事件的起點，如果能夠提前覺察到風(fēng)險因素的存在，自然就可以有針對性地予以預(yù)防或是應(yīng)對。而一個有效的信息協(xié)同機制能夠極大地提高各主體對于風(fēng)險的認(rèn)知能力。就此次踩踏事件而言，黃浦區(qū)政府、公安等部門是存在認(rèn)知偏差的，一個側(cè)面證明就是上海市黃浦區(qū)公安局指揮中心副隊長蔡某在踩踏事件后的發(fā)布會上的“當(dāng)晚外灘沒有活動，所以沒有進行人流限制和交通管制”的說法，然而沒有活動不代表沒有風(fēng)險。試想，如果政府與民眾間有著充分而有效的信息協(xié)同機制，那么政府就可以提前發(fā)現(xiàn)民眾“外灘跨年倒計時活動會如期舉行”的錯誤認(rèn)知，進而可以采取有針對性的宣傳措施和現(xiàn)場布防措施來降低風(fēng)險。此外，事發(fā)之前，在12月30日的安保維穩(wěn)工作動員部署視頻會上，市公安局業(yè)已對陸家嘴、外灘等區(qū)域安保問題做出重點強調(diào)，而黃浦區(qū)政府、公安等部門卻沒能夠充分遵循上級部門的指導(dǎo)和安排。這一方面反映出了黃浦區(qū)政府、公安等部門對外灘新年倒計時燈光秀活動在民眾中的吸引力缺乏認(rèn)知，另一方面也反映出當(dāng)下政府對于民眾訴求缺乏一個合理高效的信息獲取機制。最后，整個外灘跨年活動變更舉行的過程中，所暴露不完善的預(yù)案制定、準(zhǔn)備不充分等問題，也迫使我們加快建立起一個良好的信息協(xié)同機制，從而能夠有效提高政府在內(nèi)的各主體的風(fēng)險認(rèn)知能力。

（2）溝通能力

溝通不暢，是此次踩踏事件的重要成因之一。最突出的表現(xiàn)是跨年活動取消以及活動地點更換的信息，并沒有充分傳達給相關(guān)主體，尤其表現(xiàn)在倒計時舉辦地點“外灘源”和“外灘”這兩個如此相似卻并沒有做出特別說明這一點上。雖然2014年12月31日23點32分，上海市公安局官方微博曾播報外灘實時消息，稱“外灘迎新場面壯觀，雖然人多，但秩序還算有序，希望在現(xiàn)場的民眾們配合民警和武警的指揮，平安跨新年”“外灘已近飽和，警察建議擇地前往跨年。”然而此時距案發(fā)僅不到5分鐘的時間里，著實無力回天。

從事后傷亡人員情況來看，當(dāng)時外灘聚集的民眾和游客以青年人為主，然而在對活動相關(guān)信息的宣傳時卻主要采用了電視臺滾動字幕的方式，對新媒體宣傳力度十分不足，這種宣傳方式與青年人主要依靠新媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺獲取信息的方式存在巨大的錯位，很大程度上增加了人員擁擠、對沖風(fēng)險的可能性。這種錯位也得到了事后來自于百度研究院大數(shù)據(jù)實驗室的系統(tǒng)分析的驗證：從其分析結(jié)果來看，當(dāng)晚22點之后，搜索“燈光秀取消了么”和“燈光秀門票”的關(guān)鍵詞的數(shù)量急劇增加，從側(cè)面證明了政府對于活動相關(guān)信息的宣傳存在著重大錯位。

（3）協(xié)調(diào)能力

協(xié)調(diào)能力指的是主體在行動上與其他主體結(jié)成一體，匹配起來以實現(xiàn)共享目標(biāo)的能力。而協(xié)調(diào)能力的發(fā)揮很大程度上取決于信息協(xié)同機制建立的好壞，一個架構(gòu)良好的信息協(xié)同機制，能夠有效促進主體間對于目標(biāo)和彼此行為的了解，從而推動主體在行動中相互協(xié)調(diào)，共同實現(xiàn)既定的目標(biāo)。從現(xiàn)場應(yīng)急來看，警備人員、安保人員和熱心民眾之間的協(xié)調(diào)配合，特別是最初幾位年輕人的努力，很大程度上阻止了現(xiàn)場局面的進一步混亂，有效地控制了現(xiàn)場局面，警備人員、民眾和現(xiàn)場醫(yī)生職業(yè)者間圍繞傷者救援展開協(xié)調(diào)行動也使得傷者得到了第一時間急救，為后面轉(zhuǎn)送醫(yī)院進行救治爭取了時間。

然而，從整個外灘跨年倒計時活動舉辦過程來看，政府內(nèi)部各部門，政府與其他主體的協(xié)調(diào)能力還有待提高，信息協(xié)同機制還有待深化。比如此次外灘源倒計時活動方案從形成到審批歷時17天，再到發(fā)布又過了4天，留給活動主辦方宣傳的時間還不足一周。在這樣的情況下，留給活動主辦方以及監(jiān)管部門對各種預(yù)案的模擬演練的時間并不充足，對各種突發(fā)情況的準(zhǔn)備也不充分。而對慕名參加的民眾和游客而言，也就沒有充分的時間了解活動舉辦的相關(guān)信息，進而連“外灘”和“外灘源”也不能有一個明確的認(rèn)知。這都嚴(yán)重制約了政府等各主體對于活動風(fēng)險的覺察，進而各主體也就不能就安全喜樂跨年這一目標(biāo)產(chǎn)生協(xié)調(diào)一致的行動。

（4）控制能力

控制能力聚焦的是在協(xié)同治理中如何維持多元主體的行動于共享目標(biāo)和愿景上而不發(fā)生偏離。控制與協(xié)調(diào)類似，但更加側(cè)重于對既定目標(biāo)的追求。控制能力的提升與信息協(xié)同機制有著密切的關(guān)系，通過良好的信息協(xié)同機制，不僅可以有效整合政府與其他主體的力量，進而控制各主體朝著既定的目標(biāo)前進，還可以有效降低達成目標(biāo)的控制成本。同樣是外灘跨年活動，2014年元旦跨年，公安系統(tǒng)共出動警備力量多達6000人次，并且提前實行了地鐵封站、地面交通管制等措施，才保證了燈光秀活動的有序安全進行。對于政府單一主體而言，6000人次的警備力量無疑是一個巨大的成本負(fù)擔(dān)。而此次活動政府僅僅派出了770名警力，外加108名協(xié)警力量，并且近400人集中安排在外灘源地區(qū)，對于偌大的外灘風(fēng)景區(qū)，剩余警力著實無力應(yīng)對現(xiàn)場超過30萬人次的人流秩序維持工作，出現(xiàn)人流擁擠踩踏的事件也就不足為怪了。

3.城市公共突發(fā)事件協(xié)同治理的行動維度分析

（1）風(fēng)險常規(guī)監(jiān)測

風(fēng)險常規(guī)監(jiān)測是行動的第一階段，這階段主要是通過各種監(jiān)測手段對事先確定的突發(fā)事件的警兆進行實時觀察的行動，以求可以提前或在第一時間識別突發(fā)事件的信號。由于這種監(jiān)測需要的信息是多源的，因此構(gòu)建一個有效的信息協(xié)同機制對于風(fēng)險因素常規(guī)監(jiān)測而言就非常有必要。對于風(fēng)險因素監(jiān)測而言，此次踩踏事件的風(fēng)險因素主要來源于兩個方面，其一是現(xiàn)場人流量的監(jiān)測，事發(fā)當(dāng)晚對于人流量的監(jiān)測僅靠警員依照個人經(jīng)驗對人員流量做出判斷，這種方式已經(jīng)滿足不了當(dāng)下對于城市突發(fā)公共事件風(fēng)險因素監(jiān)測的需要。而目前可實現(xiàn)的多元監(jiān)測卻因為信息孤島問題沒有實現(xiàn)，如地鐵運營企業(yè)的人流數(shù)據(jù)、通信管理局所擁有的外灘風(fēng)景區(qū)附近通信基站載荷數(shù)據(jù)，交通部門的車流數(shù)據(jù)等都是此次踩踏事件中非常重要的風(fēng)險監(jiān)測數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)卻并沒有在事前得到充分利用。其二，是對于活動宣傳相關(guān)信息風(fēng)險因素的監(jiān)測，由于此次活動舉辦地點外灘源與外灘存在相當(dāng)歧義，應(yīng)著重在宣傳過程中做出區(qū)分，并就民眾的認(rèn)知做出監(jiān)測和及時跟進。如果有著良好的信息協(xié)同機制，哪怕一開始沒有意識到外灘與外灘源的相似性，在后面政府與民眾的信息互動中也可以得以糾正。

（2）風(fēng)險情景確認(rèn)與解讀

在信號出現(xiàn)和識別之后，主體根據(jù)既有的知識對風(fēng)險情景進行確認(rèn)和解讀，在此過程中，主體就突發(fā)事件的具體情況做出判斷。透視此次踩踏事件，我們可以發(fā)現(xiàn)，由于缺乏信息協(xié)同機制，對于風(fēng)險情景的確認(rèn)和解讀工作完全是黃浦區(qū)公安分局一個部門完成的，市公安局、政府外部其他主體都未曾參與。而僅靠黃浦區(qū)公安分局一個部門的確認(rèn)和解讀自然也是不夠的，這既表現(xiàn)在相關(guān)風(fēng)險監(jiān)測數(shù)據(jù)缺乏科學(xué)性和準(zhǔn)確性，也表現(xiàn)在監(jiān)測數(shù)據(jù)表達是在脫離情景的條件下進行的。由于信息脫離了情景，其背后潛藏的風(fēng)險也就未能充分解讀出來。如果可以通過信息手段收集來自于現(xiàn)場民眾的反饋，那么對于風(fēng)險的確認(rèn)和解讀相信會更加準(zhǔn)確。

（3）風(fēng)險信息的網(wǎng)絡(luò)溝通

在此階段上，主體可以將風(fēng)險信息在協(xié)作網(wǎng)絡(luò)上迅速傳遞給相關(guān)主體，引起其對該風(fēng)險情景的注意，在此基礎(chǔ)上，多元主體根據(jù)信息和既有協(xié)作網(wǎng)絡(luò)就風(fēng)險情景信息以及協(xié)同行動方案達成共識，明

確彼此的責(zé)任和訴求。在這個過程中，良好的信息協(xié)同機制可以有效支持信息的網(wǎng)絡(luò)傳遞和溝通。就此次事件而言，由于缺乏信息協(xié)同機制，風(fēng)險信息的溝通存在兩大問題，其一、政府并沒有向社會和公民發(fā)布充分的活動相關(guān)信息（對于外灘、外灘源不加特別說明），在信息發(fā)布過程中也存在著宣傳失位、錯位的問題（電視臺作為發(fā)布平臺與新媒體作為獲取平臺之間的不對應(yīng)）。

（4）自組織與協(xié)同行動

在這個階段上，多元主體按照自組織與協(xié)同聯(lián)動的方式采取行動，盡快將風(fēng)險降低至不發(fā)生破壞的狀態(tài)。而自組織和協(xié)同行動，都需要信息作支撐，作為重要影響因素的信息協(xié)同機制，自然發(fā)揮著不可或缺的作用。此次事件中，現(xiàn)場和后方有著截然不同的表現(xiàn)。首先，在現(xiàn)場，民眾和警備力量之間構(gòu)建起了有效的信息協(xié)同機制，并有效地支撐了現(xiàn)場的應(yīng)急處置，比如在現(xiàn)場幾位表現(xiàn)突出的青年人的呼吁下，民眾配合警方有序后退，并自發(fā)形成人墻阻止二次踩踏的發(fā)生，有效地控制了現(xiàn)場局面，一些在場醫(yī)務(wù)人員也在得到消息的情況下迅速趕到事發(fā)現(xiàn)場，對傷員進行了第一時間救治，為傷員轉(zhuǎn)送醫(yī)院救治爭取了時間。然而，由于缺乏信息技術(shù)手段，現(xiàn)場和后方指揮中心并沒有形成有效互動，并且對于事態(tài)發(fā)展的判斷以及處理也存在一定偏差。

4.城市突發(fā)公共事件協(xié)同治理的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)維度分析

協(xié)作網(wǎng)絡(luò)是城市突發(fā)公共事件協(xié)同治理的關(guān)鍵變量，主體間社會網(wǎng)絡(luò)、任務(wù)網(wǎng)絡(luò)和知識網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，能有效支持協(xié)同治理行動的開展。

（1）社會網(wǎng)絡(luò)

社會網(wǎng)絡(luò)是以關(guān)系為導(dǎo)向，關(guān)注團隊組織和團隊成員之間關(guān)系及溝通，是主體與主體之間的關(guān)系及主體內(nèi)、外部成員之間的關(guān)系。一個良好的社會網(wǎng)絡(luò)的建立需要主體間在信息方面做到充分的共享和協(xié)同，從而構(gòu)建起互信互助的氛圍和行為機制。從此次踩踏事件可以看出，目前，我國政府內(nèi)部部門間，政府與其他治理主體間并沒有形成良好的社會網(wǎng)絡(luò)機制，這一方面表現(xiàn)在當(dāng)前的安保工作主要依靠政府、公安系統(tǒng)力量，缺少市場化（專門安保公司）、社會化力量（志愿服務(wù)組織）的參與；另外，現(xiàn)有的部門間網(wǎng)絡(luò)機制也并沒有達到互信互助的地步，主體間，主體內(nèi)部、外部成員之間社會網(wǎng)絡(luò)僅僅是割裂地存在著。雖然市公安局、區(qū)公安局之間，黃浦區(qū)政府內(nèi)部部門間存在著社會網(wǎng)絡(luò)，然而其成員之間的關(guān)系并沒有使得社會網(wǎng)絡(luò)得以常態(tài)化，并在此次踩踏事件應(yīng)對中發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

（2）任務(wù)網(wǎng)絡(luò)

任務(wù)網(wǎng)絡(luò)是對協(xié)同治理共享目標(biāo)的分解和細(xì)化，由此，為了充分認(rèn)識主體自身的使命和任務(wù)，并了解相關(guān)主體的使命和任務(wù)，我們必須要建立起一個良好的信息協(xié)同機制，通過彼此信息的共享和協(xié)同，加深對自身和其他主體的認(rèn)識。就此次踩踏事件而言，任務(wù)網(wǎng)絡(luò)還是發(fā)揮出了一定的作用，比如市公安局、區(qū)公安局之間對安保維穩(wěn)工作要求和目標(biāo)分解和細(xì)化，以及隨著突發(fā)事件警兆升級，市公安局的逐步深入的指示以及最后直接介入的行為，都體現(xiàn)出了任務(wù)網(wǎng)絡(luò)在突發(fā)事件協(xié)同治理中的作用。然而，這種作用的發(fā)揮由于少了信息協(xié)同機制的支持，并沒有充分地化解危機，降低風(fēng)險，這也是此次踩踏事件的原因之一。

（3）知識網(wǎng)絡(luò)

知識網(wǎng)絡(luò)是成員之間使用和共享的信息和知識。就此次踩踏事件而言，由于缺乏信息協(xié)同機制的支持，我們可以明顯發(fā)現(xiàn)知識網(wǎng)絡(luò)是此次踩踏事件中體現(xiàn)出來的當(dāng)下城市突發(fā)公共事件協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的短板。從人員流量監(jiān)測的角度看，如果當(dāng)時可以綜合地鐵運營公司、通信管理局以及公安部門的數(shù)據(jù)，甚至進一步從各種手機地圖app（如百度地圖）后臺獲取到外灘地區(qū)手機定位的信息數(shù)據(jù)，那么對于整個外灘風(fēng)景區(qū)警力部署工作的科學(xué)化和有效程度提升無疑是巨大的，而這種來自于不同主體信息的收集、集成和整合、分析，都需要建立起主體間一個有效和密切的知識網(wǎng)絡(luò)。

5.城市突發(fā)公共事件協(xié)同治理中行動反作用維度分析

此次事件中，行動的反作用主要體現(xiàn)在事后的反思與總結(jié)當(dāng)中。就信息協(xié)同機制而言，行動中暴露出來的問題，為接下來構(gòu)建信息協(xié)同機制指明了方向，有利于我們有針對性地增強現(xiàn)有的能力建設(shè)和資產(chǎn)。從經(jīng)驗的角度講，這次踩踏事件，在暴露出政府不足的同時，也讓我們看到了政府之外主體在城市突發(fā)公共事件協(xié)同治理方面的潛力和巨大作用，比如現(xiàn)場民眾對于局面的控制作用，百度等搜索引擎、手機地圖app服務(wù)商等在此類風(fēng)險監(jiān)測方面的潛力等，這也為信息協(xié)同機制的建立提供了良好的證據(jù)支持。

五、城市突發(fā)公共事件協(xié)同治理的實踐啟示

上海“12·31”外灘陳毅廣場擁擠踩踏事件暴露了我國當(dāng)下在城市突發(fā)公共事件協(xié)同治理中的諸多問題，尤其是信息協(xié)同機制建設(shè)方面，存在嚴(yán)重不足。

首先，現(xiàn)有的資產(chǎn)和能力建設(shè)嚴(yán)重滯后于協(xié)同治理的需要，亟待有效的信息協(xié)同機制來支持其建設(shè)和完善。以信息基礎(chǔ)設(shè)施為例，從硬件上講，此次事件中對外灘風(fēng)景區(qū)的監(jiān)控布防業(yè)已到位，然而這種監(jiān)控布防僅僅是原封不動地將現(xiàn)場信息傳遞給后方指揮中心，這種原始信息的傳遞并不能夠有效地提升我們的風(fēng)險認(rèn)知能力，也不能有效地支持對風(fēng)險的監(jiān)控行動。因此，加快研發(fā)多種探測手段相結(jié)合的新型監(jiān)控布防系統(tǒng)從而有效提升我們的風(fēng)險監(jiān)測能力對于預(yù)防此類事件是非常有意義的。從軟件上來看，視頻會議，對講機等手段的應(yīng)用對協(xié)同治理水平提升起到了推動作用，然而GIS等技術(shù)的可視化風(fēng)險監(jiān)測與評估卻還未能在實踐中得以充分應(yīng)用。這種基于綜合監(jiān)測硬件設(shè)施基礎(chǔ)上的軟件開發(fā)，將為我們的信息收集、篩選與整合提供一個更加完善的平臺和便捷的工具。此外，對于不同監(jiān)測系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通也是信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要內(nèi)容，這不僅僅意味著將來源于不同監(jiān)測系統(tǒng)的信息和數(shù)據(jù)在技術(shù)層面有效整合，同時也意味著對協(xié)同治理資產(chǎn)和能力在組織層面和流程層面的一次巨大變革。

其次，從協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的角度看，目前的社會網(wǎng)絡(luò)、任務(wù)網(wǎng)絡(luò)、知識網(wǎng)絡(luò)建設(shè)均滯后于實踐發(fā)展的需要。有效推動協(xié)作網(wǎng)絡(luò)加速發(fā)展有賴于我們建立起良好的信息協(xié)同機制，從而能夠更加密切主體間關(guān)系，有效推動協(xié)同治理的發(fā)展和深化。比如政府首先可以主導(dǎo)構(gòu)建起一個完善的包括多元主體的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)對城市的各種風(fēng)險警兆的實時觀測。其次，通過構(gòu)建內(nèi)部協(xié)同與外部協(xié)同信息平臺，使這些風(fēng)險信息在平臺上實時流轉(zhuǎn)，這樣不同主體就可以及時準(zhǔn)確地獲得相關(guān)信息。此外，政府在發(fā)布風(fēng)險信息的同時，也可以發(fā)布政府對風(fēng)險信息的解讀，相應(yīng)舉措和建議以供其他主體參考。這樣，其他主體就可以基于政府行動和自我判斷做出與政府協(xié)調(diào)一致的行動，從而實現(xiàn)協(xié)同治理的目標(biāo)。尤其針對當(dāng)前三大協(xié)作網(wǎng)絡(luò)不健全的局面，在發(fā)揮信息協(xié)同機制支持作用的同時，也要加強相關(guān)法規(guī)的完善從而使其變得有法可循，有章可依；此外，要構(gòu)建起互利互信的主體間，主體內(nèi)、外部成員間的社會網(wǎng)絡(luò)，一個充分共享和協(xié)同的主體間的知識網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，也是城市突發(fā)公共事件協(xié)同治理理論研究和實踐探索的重要內(nèi)容。

最后，在此次踩踏事件中，暴露了包括政府在內(nèi)的多元主體在風(fēng)險認(rèn)知和溝通方面的巨大不足和顯著差異，而城市突發(fā)公共事件協(xié)同治理需要的是多元主體對風(fēng)險有著較為清晰且相對一致的認(rèn)知，并且能夠在溝通中對風(fēng)險監(jiān)測等行動和目標(biāo)達成一致。這督促著我們加快信息協(xié)同機制的構(gòu)建。

六、結(jié) 論

近年來，頻發(fā)的城市突發(fā)公共安全事件對政府治理能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，突出協(xié)調(diào)配合、協(xié)同增效的協(xié)同治理為城市突發(fā)公共事件治理提供了新的范式。協(xié)同治理需要多元主體間的數(shù)據(jù)共享和彼

此業(yè)務(wù)無縫對接，而這離不開IT技術(shù)的支持。基于現(xiàn)有研究，本研究綜合Dorothy等的資源基礎(chǔ)論（Resource-based View）框架、Comfort的4Cs理論、Paul等的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)理論構(gòu)建出資產(chǎn)、能力、行動和協(xié)作網(wǎng)絡(luò)四位一體的城市突發(fā)事件協(xié)同治理分析框架，重新審視了信息協(xié)同機制在城市突發(fā)公共事件協(xié)同治理中的角色與作用。

本文認(rèn)為，信息機制建設(shè)能夠有效推動城市突發(fā)公共事件協(xié)同治理水平的提升，并且對協(xié)同治理中其他資產(chǎn)和能力以及協(xié)作網(wǎng)絡(luò)建設(shè)起到了重要的增強作用。在分析框架之下，本文以上海外灘跨年踩踏事件為案例進行實證分析，認(rèn)為此次踩踏事件中，暴露了政府等多元主體在現(xiàn)有資產(chǎn)和能力方面，尤其是認(rèn)知和溝通方面的巨大不足與差異，主體間協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)也僅在任務(wù)網(wǎng)絡(luò)上取得了一定成績，社會網(wǎng)絡(luò)和知識網(wǎng)絡(luò)建設(shè)仍任重道遠(yuǎn)。進而，基于案例分析結(jié)論，根據(jù)所建構(gòu)的模型，本文有針對性地提出了城市突發(fā)公共事件協(xié)同治理的信息機制建設(shè)的改進意見，即必須要對現(xiàn)有資產(chǎn)和能力進行評估，從而找出其與協(xié)同治理目標(biāo)實現(xiàn)所要求的狀態(tài)之間的差距，進而做出有針對性的補充和加強；深化對主體內(nèi)、外部成員間的社會網(wǎng)絡(luò)、主體間的知識網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建研究和實踐檢驗；同時提升包括政府在內(nèi)的多元主體的風(fēng)險認(rèn)知和溝通能力，努力促成協(xié)同治理的共識。

本文主要有兩個局限性。第一，雖然本文在三大模型的基礎(chǔ)上重新構(gòu)建了城市突發(fā)事件協(xié)同治理的分析框架，但對于該模型的適用性還有待商榷。第二，對于信息協(xié)同機制分為資產(chǎn)、能力、行動與協(xié)作網(wǎng)絡(luò)四部分，為深入研究信息機制的作用提供了一個可探索的框架，但對于各部分內(nèi)部的影響因素，可能還有其他變量未被發(fā)現(xiàn)，尚待進一步研究。

注釋：

①認(rèn)知因素是Comfort基于對卡特琳娜颶風(fēng)救災(zāi)工作案例研究中得出的結(jié)論，這一結(jié)論得到了Schneider,S(2008)研究的支持。在對美國的颶風(fēng)卡特里娜事件處置的分析中，他發(fā)現(xiàn)，美國颶風(fēng)卡特里娜事件處置所涉及到的部門對于自身之外的其他利益相關(guān)者的角色和責(zé)任并沒有一個清晰的認(rèn)知；此外民眾與官員對危機管理系統(tǒng)運作機制的認(rèn)知也存在顯著差異，而這種認(rèn)知差異導(dǎo)致了美國颶風(fēng)卡特里娜預(yù)防失敗和救援工作的低效。

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[37]耿銀平．上海踩踏事件呼喚風(fēng)險管理[N]．中國保險報.2015-01-05（006）．

[38]李富永．從踩踏事件反思公民自律純風(fēng)良俗[N]．中華工商時報.2015-01-06（003）．

[39]江金騏．上海踩踏事件拷問智慧城市的“智慧”去哪兒了[N]．中國企業(yè)報.2015-01-06（017）．

[40]百度百科．12·31外灘擁擠踩踏事件調(diào)查報告[EB/OL]．百度百科[2015-04-14].http://baike.baidu.com/item/12%C2%B731%E5% A4%96%E6%BB%A9%E6%8B%A5%E6%8C%A4%E8%B8%A9%E8%B8%8F%E4%BA%8B%E4%BB%B6%E8%B0%83%E6%9F%A5% E6%8A%A5%E5%91%8A%A5%E6%8C%A4%E8%B8%A9%E8%B8%8F%E4%BA%8B%E4%BB%B6%E8%B0%83%E6%9F%A5%E6% 8A%A5%E5%91%8A.

Study on the Mechanism Informatization for Collaboration for the Public Emergency Events

Fan Bo/Yu Jie

During the past years,while high occurrence of City Emergency Events has raised critical challenge for the capability of governance.Collaborative governance,which emphasizes the coordination and synergism has brought us new paradigm to deal with issues of city emergency events.Effective collaborative governance relies heavily on the full communication and consensus building as well as seamless process among different stakeholders,which needs a well-constructed information support system.Based on current research,this paper has combined Dorothy's resource-based framework,Comfort's 4Cs Model and Paul's Collaborative Network Classification,and puts forward a new comprehensive framework for the information support system.This new framework has four parts,namely assets,capabilities, action and coordination network.Taking Shanghai Bund Stampede as studying case,the new framework was tested to see its potential in reality.Finally,the practical implications as well as the conclusions are present for the improvement in information support system for city emergency events.

City Emergency Events;Collaborative Governance;Information Support System;Emergency Management

C939

A

1009-3176（2015）05-016-（15）

（責(zé)任編輯 矯海霞）

*本文受國家哲學(xué)社會科學(xué)基金重大研究項目 “重大災(zāi)害時空規(guī)律及災(zāi)備資源布局的統(tǒng)計學(xué)研究”（14ZDB152），以及國家自然科學(xué)基金“基于空間分類挖掘的應(yīng)急救援資源儲備研究”（71371122）和“基于空間關(guān)聯(lián)分析的非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)警網(wǎng)格布局研究”（91024007）的資助。

2015-6-15

樊 博 男（1975-）上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院教授 博士 博士生導(dǎo)師

于 潔 男（1990-）上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院碩士研究生