我國現行選舉制度視域下流動人口選舉困境研究

王儷潔

（黑龍江大學，黑龍江 哈爾濱 150080）

我國現行選舉制度視域下流動人口選舉困境研究

王儷潔

（黑龍江大學，黑龍江 哈爾濱 150080）

參與選舉的權利是我國公民依法享有的一項極為重要的政治權利，但長期以來，由于各種各樣的現實原因，許多人的這一基本權利并沒有得到完全得到實現。本文所關注的，是我國改革開放以來，伴隨著我國經濟的高速增長而在近30年逐漸形成的數額龐大的新型群體——流動人口選舉權的保障問題。我國大約有2億以上的流動人口，但這些人并未享受到應有的選舉權利，這不但是對未能行使權利的公民本人的嚴重傷害，同時也對和諧社會的建設和依法治國方略的推進形成了嚴重的阻礙，因此，有必要對這些不和諧的現象進行深入研究，以期找到其產生的根源，探討解決方案。

流動人口；選舉制度；選舉權利

一、流動人口選舉權利行使的困境

流動人口主要包括農閑時進城務工的農民工群體、在異地求學的學生群體和短期旅游的游客群體等組成，而這其中，最值得關注的是農民工群體，他們的勞動鑄就了社會繁榮的基石，我們在享受他們辛勤勞動的成果時，應該注意到他們選舉和被選舉權利的缺失問題。

（一）我國流動人口中選民群體的界定及形成原因。

1.我國流動人口中選民群體的界定。

到目前為止，我國并不存在明確的關于流動人口的統一法律定義，被普遍認可的一種定義是：擁有固定的戶籍而因為外出務工、學習、旅游或者探親等原因離開原來的戶籍居住地，改為或長期或短期的在異地居住的人員，可以稱之為流動人口。一般來說，流動人口的流動方向比較固定，他們中的大部分都是在經濟力量的牽引下，從貧困邊遠的農村流向經濟富庶的城市。在這個龐大的群體里，年滿十八周歲并且沒有因為觸犯法律而被剝奪政治權利的公民主體，符合我國選民的身份要求，共同組成了我國的流動人口選民群體。農閑時進城務工的農民工、在異地求學的學生、短期出差的公務人員、旅游者和異地就醫的患者等都屬于流動人口，但其中數量最多的、也是在政治上最無助的是農民工群體。

2.我國流動人口的形成原因。

其一，生存發展和就業的需要。人活著首先要滿足自身生存，滿足溫飽后會要求更高層次的物質享受和精神層面的追求，由此產生了流動人口最主要的兩大群體——農民工群體和在外求學的學生群體。

其二，國家整體的政策影響。國家政策擁有極為龐大的政治層面上的推動力量，它對經濟建設產生強大的反向作用效果。為了振興某一地區的經濟，國家往往通過政策規劃當地的基本設施建設，如高速公路、高速鐵路的建設等，而這些建設工作必然要招募大量的勞動力，從而促進了勞動人口的流動。

其三，戶籍制度的推動。我國的戶籍制度十分特殊，與世界其他國家迥然不同，可以稱得上是中國獨有的特色制度。這薄薄的一個小冊子中，不僅詳細記載了每個人的基本信息，同時更是一種身份的象征。因為城市人口和農村人口的不合理區分，造成了我國社會的許多不公平現象的發生。戶籍可以說是用一張紙就決定了人們在就業分配、醫療保障等各種社會資源分配上的巨大差距，原本應該是人人平等的法定公民身份也變得形同虛設。然而，為了擺脫貧困，農村人口必須背井離鄉，放棄諸多權利進城務工，導致我國農村出現了極為嚴重的“人戶分離”現象。

（二）我國流動人口選舉權利行使的困境。

1.我國流動人口的參選方式。

根據我國法律的規定，流動人口參選的途徑有：其一，有條件的，應該盡量返回其戶口所在的地區參加本地選舉；其二，對于沒有條件回鄉參選的，如果能得到原戶口所在地的選舉委員會的認可，可以通過書面委托的形式，將原有的選舉權交由親屬、朋友等代為投票；其三，想要在目前居住的地區參加選舉，必須取得相關部門出具的本地選民資格證明。

雖然我國近二十年來的公民參選比例總體處于上升狀態，然而，這其中流動選民的參選比例一直偏低，增速緩慢，這從側面可以反映出我國流動人口參加選舉的阻礙還是很多的。

2.我國流動人口在原戶口所在地行使選舉權利的困境。

事實上，有極高比例的一部分流動人口本人從來沒有參加過選舉，同時他人代替其投票的過程也不盡合理。曾經有研究者對廣東、浙江和蘇州等地流動人口選舉權利行使情況進行過深入調研，當被問到“你是否參加過選舉？”時，結果顯示 59.1%的被采訪者從來沒有這種經歷，另外40.9%的被采訪者雖然參加過，但基本都是以親戚朋友代為投票的方式進行的，至于選票投給了誰就不得而知了，毫無知情權可言[1]。

造成這種現象的原因是：為了能夠保證表面上的高參選率和高投票率，形成一種高參與度的錯覺，戶籍所在地的選舉機構積極主動地將本地的外出務工人口登記為選民，巧妙地安排和支配這些“空白”選票，填上他們內定好的姓名，選舉權利就這樣在流動人口毫不知情的情況下“被”行使了。同時，各地在選舉實踐的過程中，都在不同程度上存在著對流動人口的委托投票進行違規操作，選舉機構監守自盜、把控不嚴甚至操縱選舉的現象。

由此可以看出，選舉權是一種擁有極強私有性質的公民權利，簡單的委托投票根本不能反映出流動人口的真實愿望，更多的則是造成流動人口選舉權利的行使變得流于形式，缺乏實質效果。

3.流動人口在現居住城市行使選舉權利的困境。

有學者在廣州和南京等流動人口聚集地進行的一個調研報告顯示，更多的流動人口并不愿意返鄉參選，而是希望能在現居住地參政議政[2]。然而，在具體操作的過程中，這些看似簡單的愿望依然是那么的遙不可及。

最先提出支持流動人口在本地參選并為之頂住壓力進行艱苦探索的是浙江省的義烏市。義烏市修改了原有的選舉政策，制定了更有利于外來人員參加本地選舉的新政策：義烏市的流動人口，只要符合“在本地生活期滿一年，并擁有戶口所在地頒發的“中華人民共和國選民資格證明”這樣簡單的條件，就能夠擁有跟當地人同等、平等的選舉權利。“2001年，義烏市首先開辟了大陳鎮、廿三里鎮和城西鎮三個試點，動員了7699名流動人口參與當地鎮政府的人大選舉，其中選舉出10位農民工人大代表”[3]。

義烏的成績是可喜的，但我們也必須看到，能夠采取義烏市政府那樣的舉措的地方政府畢竟還是少數，更多的城市并不愿意為了外地人付出辛苦，地方選舉政策的改革要受到我國選舉制度和戶籍制度的制約，各地的選情條件也不盡一致，限制頗多。有些農民工在異地連生存都成問題，沒有人會為了參加一場對自己來說可有可無的選舉而專門請假回家去跑關系、開證明，選舉成本的高昂和各地選舉委員會對外出務工人員的消極態度，導致他們對于選舉產生出付出和回報不成正比的失落感，最終只能無奈放棄。

二、流動人口選舉權利實現路徑的探究

盡管義烏市的流動人口選舉模式結果并不是那么盡如人意，盡管我們探索的道路艱難曲折、阻礙重重、許多制度性的問題一時很難解決，但是流動人口的選舉權利是必須落實的，這是和諧社會的需要、依法治國的需要、同時也是實現中國夢的需要。

（一）改革原有的戶籍制度。

原有戶籍制度的不合理因素是造成選舉不平等的根源。只有加快對原有戶籍制度的改革，盡快破除城鄉戶口的區別對待，將流動人口的政治權利與戶籍制度完全分離開來，使選民登記制度和各地人大代表名額的設置變成以本地的常住人口數量為依據，才能真正地維護好流動人口的選舉權利。

（二）改進人民代表選舉制度。

1.設立流動人口群體的專職代表，培養農民工代表的全局意識。

各級地方人大可以設置一定比例的流動人口專職代表，以法律的手段約束其行為，建立與流動人口群體的緊密聯系。同時，通過宣傳教育，逐步提升他們的全局意識和責任感、使命感，制度上禁止人大代表因為私人原因擅自離職，避免選舉資源的無謂浪費。

2.制定全國通用的選民登記制度。

我國的《選舉法》在選民登記方面的規定十分寬松，造成了各地普遍根據本地的實際狀況靈活處理，但這樣卻給外來流動人口行使和維護選舉權利造成了很大的阻礙。因此，應該積極制定一套全國統一通用的選民登記制度，保證選舉程序的合理化、合法化、規范化，同時也減少執行過程中的失誤。

（三）改革原有的選舉程序。

1.改革選區劃分制度。

流動人口屬于社會中的弱勢群體，同時又具有特殊性，因此，不應該嚴格按照戶籍所在地為主的原則來劃分其所屬選區：如果是在現居住地擁有固定工作的人，應該依照就近原則將之劃分至所在單位的選區，與本地居民一同參選；如果沒有工作，也應該依據就近原則將之劃分至所屬街道辦事處的選區，平等地參加選舉。總之，方法可以靈活多變，根本目的則是保障流動人口的選舉權利能夠正常行使，為他們的平等參選拓寬道路。

2.改革現行選民登記制度。

其一，可以采用選舉機構的“自動登記”與流動人口的“主動登記”相結合的登記制度，最終的目的是平穩順暢地過渡到全體公民“自愿登記”的軌道上來。之所以這樣做，是為了讓流動人口認識到選舉是權利，而不是法律強加給任何人的義務，以此來提高他們的參選積極性；

其二，可以采用“網絡登記”和“手工登記”相結合的登記制度，最大限度地發揮網絡辦公和現代科技的優勢，這樣不但能夠減少選舉資源的無謂浪費，而且能夠推動選舉過程的智能化、制度化和系統化，提高選舉效率。

（四）完善司法救濟制度。

我國對選舉權利受到侵害時的司法救濟制度相當欠缺，使流動人口的選舉權利在受到他人侵犯時，總是遇到投訴無門的情況。設置專門的機構負責選舉訴訟問題，不但有利于對流動人口選舉權利的救濟，而且對于完善我國憲法也具有重要的意義。可以參考西方國家的優秀經驗，在各級人民法院下設立“憲法法庭”，專職負責審理公民的包括選舉權在內的所有憲法賦予的合法權利受到侵犯而引起的各類訴訟。

（五）對流動人口參選給予經濟支持。

為了鼓勵流動人口暫時放下勞動工具，參與到選舉等公民的政治生活中來，政府應該參照雅典公民大會的津貼制度，為流動人口參選設置專項經費，由國家和地方財政共同撥款，替流動人口承擔一部分參加選舉所需的成本，例如午餐津貼、誤工補貼等，通過各種形式，支持流動人口積極地行使自己的選舉權利，使之能夠更好更快地融入社會的政治生活中來。

（六）增強流動人口參選意識。

流動人口大多來自農村，所受的教育不夠充分，導致他們知識極度缺乏、民主意識和素質普遍偏低，進而對自己不自信，政治冷漠，參與選舉的積極性偏低。為此，我們要下大力氣去培養流動人口的基礎知識、社會技能和政治智慧，提高他們的參政意識意識。可以通過媒體宣傳、公益廣告、組織夜校函授、定期開辦普法知識講座等方式，不斷增強流動人口的社會責任感、參政參選的積極性和公民權利意識。

現如今，2億的流動人口在我國人口總量中中占據著不小的比重，他們是我國經濟騰飛過程中逐漸形成的特殊群體，實現和維護他們的選舉權利是我們在推動依法治國方略進程中無法回避的問題，而如果能夠妥善而完美地解決這個問題，將是我國社會民主和法治建設向前邁出的一大步。

為此，我們必須重新衡量我國原有的選舉制度，正確處理流動人口選舉權虛置和監督救濟機制缺失等一系列問題，改革原有的戶籍制度、選區劃分制度和選民登記制度，制定全國通用的選民登記制度，完善代表名額的比例分配制度，為流動人口選舉權利的實現提供適當的經濟支持，培養他們的社會責任感、參政議政的積極性。

我國的戶籍制度改革目前正在穩步發展，保障流動人口的選舉權利依然任重道遠。我們要對各地政府的新實踐及時地進行系統地研究并不斷總結經驗和錯誤，將有益的實踐和經驗推廣需要它的各個地區，讓全國范圍內全體公民的平等參選早日實現。

注釋：

[1]參見傅丕毅.流動人口：政治邊緣人[J].浙江人大，2005年，第5期，第16-17頁.

[2]鄧名奮.流動人口的選舉權利思考[J].南風窗，2006年，第12期，第14頁.

[3]鄒樹彬.關于義烏外來工當選鎮人大代表改革探索的調查報告[J].人大研究,2002年，第9期，第15頁.

[1]傅丕毅.流動人口：政治邊緣人[J].浙江人大，2005（5）.

[2]鄧明奮.流動的人口∶難以流動的選舉權利[J].時政報，2006.

[3]鄒樹彬.關于義烏外來工當選鎮人大代表改革探索的調查報告[J].人大研究，2002（9）.

D631.42

A

1671-864X（2015）12-0048-02

王儷潔，女，1991年生，漢族，黑龍江省綏化市，黑龍江大學研究生院，政治學理論專業。