水庫移民城鎮化安置規劃設計初步探索
——以浙江省Y縣A水庫工程為例

徐　智　凌　晨

（浙江省水利水電勘測設計院，浙江杭州 310002）

水庫移民城鎮化安置規劃設計初步探索
——以浙江省Y縣A水庫工程為例

徐智凌晨

（浙江省水利水電勘測設計院，浙江杭州 310002）

十八大以來，國家提出走中國特色新型城鎮化道路，這無疑將對水利水電工程移民安置產生新的指導性影響。根據國內已經和正在實施的水利、電力項目移民安置方案的相關經驗，本文結合浙江省Y縣A水庫工程中移民安置存在的突出問題——耕地資源稀缺，以及安置地Y縣社會經濟二三產占主導地位的實際情況，創新性的提出了就業安置（二三產用地安置）和社會保障安置相結合的城鎮化生產安置方案。本文提出的城鎮化安置方案一方面解決了水庫移民外遷城鎮后生產生活安置的方向問題，另一方面仍存在著諸如國家政策障礙和資金籌措等問題需在可行性研究乃至初步設計、技術實施各個階段進行更深入的理論與政策研究。

水庫移民 城鎮化安置 土地稀缺

城鎮化是指農村人口轉化為城鎮人口的過程。據統計，2008--2013年我國城鎮化率由45.9%提高到53.73%，但離發達國家80%的平均水平還有較大差距，因此城鎮化一直是我國經濟社會發展的趨勢。

水庫移民是由于興建水庫而造成的人口遷移和社會經濟恢復重建活動，是水利水電工程建設的重要組成部分，因水庫建設特點等原因，水庫移民大多為農業人口。2006年國務院頒布的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》規定，“對農村移民安置進行規劃，應當堅持以農業生產安置為主”，“有條件的地方，可以結合小城鎮建設進行”。限于上述規定，我國水庫移民基本以農業安置為主，與中國城鎮化的經濟社會發展趨勢存在一定的矛盾。同時，隨著我國經濟的高速發展，我國經濟結構發生了重大調整，有土安置的重要性逐步降低，水庫移民安置由農業安置轉向非農業安置的基礎條件已基本具備。

本文通過對Y縣A水庫項目建議書階段移民安置規劃設計工作中所面臨困難進行調研與分析，對水庫移民城鎮化安置規劃設計的新思路進行了初步探索。

1　水庫移民安置研究與實踐現狀

1.1理論研究

我國作為水庫建設數量及水庫移民數量最多的國家，對水庫移民農業安置的研究與實踐非常多，而非農化的專門研究及工程實踐均相對較少。

國內水庫移民非農化安置研究主要集中在移民非農化概念上，許濤（2002年）認為非農化安置可行的主要形式是工業安置，即就近安置移民到工業［1］；蔡依平（2005年）認為非農業安置是指庫區移民在遷移后不再從事農業生產、不占用農業用地、從事非農產業發展生產進行安置［2］；鄭瑞強（2011年）實證探討了水庫移民“城市樓房安置”模式［3］；孫海兵（2014年）提出了尊重移民自主選擇、關注移民就業創業、加強移民教育培訓、保障移民基本生活的綜合措施［4］。

1.2實踐探索

實踐中，隨著我國經濟社會的快速發展，人地矛盾日益突出，水庫移民傳統的農業安置模式的局限性也日漸凸顯，單一的農業安置已經難以滿足社會可持續發展和移民生活的需求。在我國西部地區、西南地區多個省市，由于移民安置需調劑土地的數量不足或質量不濟，移民非農化安置的實踐探索較多。在我國西部地區，主要是針對生態移民城鎮化安置的探索。例如青海省三江源地區、黃河中上游地區、寧夏中南部地區均有這方面的實踐。在我國西南地區，水電開發資源較多，水電移民城鎮化安置的探索也較為豐富。例如四川省、云南省金沙江流域水電開發項目在移民生產安置和生活安置方面均有城鎮化安置的實踐。具體包括移民“產業為先”規劃理念，城市住房安置實踐等。

然而，水庫移民城鎮化安置的實踐探索還比較少。目前，云南省楚雄州青山嘴水庫提供“城市樓房安置模式”供移民選擇，并給予20年生活補助金，幫助有需求的移民在城市安家落戶。但是，移民居住在原農村，其宅基地使用的獲取無償性和無期限的特征與搬遷到城市后，其房屋產權的獲得有償性、有期限性相互矛盾。此外，這種生活補助并未解決移民就業問題，無法從根本上實現移民全方位的城鎮化。移民從農村到城市“市民化”的過程中，僅實現了住房城鎮化，移民應該享受的市民待遇，如城鎮社會保障待遇并未享受。移民搬遷到城鎮后原庫區線上資源的權屬和處理存在爭議等等都是青山嘴水庫移民城鎮化安置尚未解決的問題。可見，青山嘴水庫移民城鎮化在水庫移民安置中具有先創性，但也存在一些問題有待進一步解決。

2　A水庫移民安置困境分析

A水庫工程地處浙江省民營經濟最活躍地區Y縣，水庫壩址以上集水面積311.9km2，水庫正常蓄水位170.0m，正常蓄水位以下庫容29220萬m3，工程等別為Ⅱ等，水庫規模為大（2）型。水庫在移民安置規劃設計過程中遇到了以下困難。

2.1當地耕地資源稀缺

工程所在地Y縣面積2698km2，其中山地面積為2308.5km2，平原面積為277.0km2，素有“八山一水一分田”之稱。根據2013年統計數據，全縣總人口92.24萬人（其中農業人口81.22萬人），縣域范圍內人均耕地為0.31畝，A水庫涉及的鄉鎮現狀人均耕地僅為0.34畝和0.76畝，且周邊基本無可開墾耕地。由于耕地資源稀缺，有土安置的生產安置方案存在耕地開墾不可行，調劑耕地難度大的困難。

2.2其他農業安置方式困難

A水庫功能以防洪、供水為主，對水庫水質有著嚴格的管理要求，擬通過水庫水域進行漁業、旅游業或通過開發當地畜牧業、經濟林業來安置大量的搬遷移民也殊不可行。

2.3移民城鎮化安置意愿強烈

該地區素有中國民營企業之都美譽，地區內二三產業發達。截至2013年，Y縣第一、二、三產業占生產總值的比重為3.8:61.5:34.7，當地農民收入基本以二三產業為主，農業收入占比極低。由于當地農民基本不依賴土地作為其主要生計來源，所以水庫移民城鎮化安置意愿較為強烈。根據項目建議書階段初步意愿調查，大多數移民提出要求安置點選擇于當地經濟最繁榮的城區，并要求按城區居民標準享受社區配套建設及醫療教育設施。

3　A水庫工程移民安置初步方案

鑒于水庫移民農業安置存在上述無法解決的問題，設計單位會同Y縣有關部門根據十八屆三中全會“ 積極穩妥推進新型城鎮化”的相關精神，組織研究A水庫移民城鎮化的可行性，并最終形成了城鎮化安置的初步方案。

3.1搬遷安置初步方案

根據Y縣實際情況并充分結合移民意愿，搬遷安置初步方案擬定Y縣縣域規劃經濟中心城區作為移民搬遷安置去向。G104國道、S10省道穿境而過，對外交通便捷；區域內有二級甲等醫院1所，社區醫院5所，私立醫院1所；區域內金融服務機構完備，各大銀行均有服務網點；區內已有大型超市7家，三星級以上酒店18家。

同時，搬遷安置初步方案擬定了安置區內房屋均為多層框架結構準商品房，除較庫區原有房屋結構有一定的提高外，其房屋潛在商業價值更是遠超庫區；擬定居民點的對外連接道路、供水、供電等基礎設施納入市政基礎設施網絡統一規劃，并設置必要的消防、綠化、環境衛生等設施；擬定庫區移民按Y縣城區標準進行社區建設，并提供就學扶持、建立社區衛生服務中心和社區服務站、社區文化活動中心和社區文化站等措施，提高移民的文化、衛生、教育等水平。

3.2生產安置初步方案

城鎮化安置的核心和難度是農民的生產安置問題，為避免移民陷入“務農無地、上班無崗、低保無份”的“三無”困境［5］。生產安置初步方案擬定為就業安置（二三產用地安置）和社會保障安置相結合的城鎮化生產安置方案，對于城鎮化生產安置方案所產生的資金缺口（生產安置費用與土地補償費用差額）由工程全部承擔。

3.2.1就業安置

（1）就業技能培訓。工程規劃對未達到法定退休年齡的移民進行有組織的技能培訓。由專門機構組織符合移民特點和用工崗位的各類職業技能培訓班，通過培訓提高移民的整體素質和就業能力，增加其就業競爭力。

（2）新建工業園區安置。工程擬為外遷移民在移民安置區周邊新建總用地規模1000多畝的工業園區，并通過定向招聘、廠房租賃補貼等形式安置外遷移民。

1）定向招聘。在新建工業園區招商時，通過引資條件設置的方式，將定向招聘本工程移民作為企業入駐的前置條件，并通過政策支持、園區租賃費用優惠等措施鼓勵企業在移民技能水平達到用工水準時優先招聘移民，解決移民的就業問題。

2）租賃補貼。在新建工業園區招商時，對于租賃廠房及工業用地的企業，其租金設立專項基金用于本工程移民安置。該專項基金可采用年度分紅、困難補助等各種適宜的形式對本工程移民進行現金補貼，提高移民收入。

3.2.2社會保障安置

初步生產安置方案規劃將外遷移民中達到退休年齡的人口納入Y縣城鎮職工社會保障體系中，主要包括基本養老保障、基本醫療保障。

（1）城鎮職工基本養老保險。規劃通過一次性繳納城鎮職工基本養老保險金的方式，將工程涉及老齡移民全部納入城鎮職工基本養老保險體系，享受城鎮職工基本養老保險待遇，達到老有所養的安置效果。

（2）城鎮職工基本醫療保險。規劃通過一次性繳納城鎮職工基本醫療保險金的方式，將工程涉及老齡移民全部納入城鎮職工基本醫療保險體系，使其衛生醫療保障水平達到與安置區居民相當的水平。

4　結語

水庫移民安置作為遷移人口的社會經濟重建活動是一項漫長的系統性工作，能夠檢驗移民安置方案是否合理、成功的標準是移民能否安居樂業。A水庫工程目前尚處于可行性研究階段，本文擬定的移民安置初步方案仍存在較大的不確定性，也面臨著一系列的問題有待解決，如國家政策障礙（包括移民政策和土地管理政策）、移民安置資金籌措問題、工業園區產業定位問題、經濟下行風險（造成二三產業就業困難）、商品房價調整等等。這就需要在可行性研究乃至初步設計、技術實施等各個階段進行更深入的理論與政策研究，才能實現A水庫工程城鎮化安置的藍圖。

［1］許濤.大中型水利水電工程移民安置的非農化方式初探［J］.水利發展研究，2002，2（6）：15—17.

［2］蔡依平，陳靖.水利水電工程移民非農業安置模式經濟學探討［J］.特區經濟，2005，（11）：294--296.

［3］鄭瑞強，張春美，施國慶.水庫移民“城市樓房安置”模式創新機理思考——以青山嘴水庫工程移民安置實踐為例［J］.中國農村水利水電，2011，（6）：169—172.

［4］孫海兵.新型城鎮化背景下水庫移民非農化研究［J］.中國農村水利水電，2014，（3）：123—125.

［5］镕周基，羅文，陳夢月.城鄉一體化進程中被征地農民的困境與對策—以湖南衡陽市白沙洲工業園為例［J］ 安徽農業科學，2010，38（7）：3773—3775.