居家養老模式下的公共服務需求研究

王寒

（國家統計局浙江調查總隊，浙江杭州 310012）

居家養老模式下的公共服務需求研究

王寒

（國家統計局浙江調查總隊，浙江杭州 310012）

居家養老方式是多數老年人的最佳選擇，他們收入有保障，有家人照顧，生活滿意。老年人希望全社會特別是社區能在生活照料、醫療健康、精神文化等方面提供更多的公共服務的需求，特別提供老年食堂和便民服務、提供交流場所和組織文體活動、組織體檢和開展健康講座等方面最為強烈。本文還就如何根據老年人的服務需求，優化養老中心的服務內容和方式，提升老年人生活品質提出了具體的政策建議。

社區居家養老是以社區為平臺，整合政府、社會各種資源，為按照傳統生活習慣，選擇居住家中安度晚年的老人提供生活照料、醫療保健、休閑娛樂等多層次服務。近幾年來浙江省把養老服務體系建設作為重要的民生工程來抓。為全面了解浙江省居家老人生活狀況和服務需求、居家養老中心建設運營情況，浙江調查總隊在杭州、金華、瑞安、柯橋、臨海、青田6個市縣選擇了54個社區（村）65周歲以上老人和居家養老中心進行了專題調查。

一、居家老年人生活狀況

調查的54個社區（村）60周歲以上的老年人口比例平均達到19.4%，其中城市社區為20.2%，農村為17%。在調查的723位65周歲及以上的老年人中，男性占56.8%，女性占43.2%；平均年齡74.1周歲；小學及以下文化程度老人占65.8%，大專及以上占3.7%；老年人健康總體情況良好，72.6%的老人健康狀況較好。

（一）居家養老是多數老人選擇

養老方式的選擇與老年人的收入水平、居住環境、身體狀況、子女情況等因素有關，居家養老與機構養老是兩種主要養老模式。本次調查顯示，87.5%的受訪老人更喜歡居家養老。老年人選擇居家養老最主要的原因是家庭生活自由方便（84.2%）、享受家庭親情（51.3%）、環境熟悉（35.8%）、省錢（34.9%）。

（二）老年人生活收入基本有保障

收入是老年人生活的最基本保障。調查顯示，年收入在1萬元以下的老年人占33.8%，1-5萬元的占57.7%，5萬元以上的占8.5%。城鄉老年人收入差距較大，城鎮年收入1-5萬元的占72.8%，農村年收入1萬元以下的占54.4%。從收入的來源看，來自離退休金、居民基礎養老金、子女贍養費的收入分別占51.8%、22.3%和15.9%。城鎮老人主要依靠離退休金，占79.3%；在農村，隨著2010年我省全面啟動的城鄉居民社會養老保險制度，基礎養老金逐漸成為農村老年人的重要收入來源，占比達35.1%，已超過收入來源為子女贍養費（24.1%）和靠退休金生活的農村老人（24.9%）（表1）。

表1 城鄉老人收入來源情況（%）

（三）與子女共同生活是主流

老年人有著較強的傳統家庭觀念，享受親情、家人互助，是老年幸福的標志。調查顯示，受訪老人36.0%與子女共同生活，48.0%與子女的居住地相距不遠。在問及“當日常生活自己照顧有困難，如何選擇養老”時，有67.1%的老人選擇與子女一起生活。農村老人與子女一起生活的意愿更強。子女不僅為其生活提供照料，更是經濟上的依靠，養兒防老觀念比城鎮老人更深。當自己照顧生活有困難時，有74.9%的農村老人選擇與子女共同生活，比城鎮老人高15.8個百分點。

（四）對生活比較滿意，存在困難需要關注

調查顯示受訪老人對目前的生活比較滿意，占80.3%。但步入老年后，身體機能和勞動能力不斷下降，生活自理能力變弱，如燒飯買菜、外出購物、家政衛生等諸多生活瑣事無力承擔（圖1）。

圖1 受訪老人生活中遇到的各方面困難

二、居家老人對公共服務的需求

（一）生活照料需求突出

隨著經濟發展和社會進步，社會競爭激烈，工作和學習的壓力增加，使家庭照料功能弱化，越來越多的老年人希望得到來自社會的關愛和外界（社區）的幫助。調查顯示老年人生活照料需求涉及方方面面，需求較高的分別是老年食堂（60.3%）、便民服務（30.4%）、送餐服務（26.7%）、家政服務（24.6%）、日間照料（19.6%）。其他需求如配菜服務、代購生活用品、法律援助等各不到10%。

（二）醫療服務中體檢需求最高

隨著老人身體機能逐漸下降，患病的幾率增加，對自身健康更為關注，對日常保健和醫療的需求也變得更加迫切。調查顯示，88.8%的老年人希望能夠定期組織體檢；40.2%的老年人希望舉辦健康講座，宣傳和普及預防疾病和生活保健知識，為老年人提供健康知識服務。

（三）希望到社區（村）參與社會活動的意愿增強

豐富的精神文化生活和社交活動能促進老人的身心健康。調查顯示，精神文化需求中，希望有交流場所、文體活動、棋牌、旅游分別占到60%、42%、30.4%和22.8%。除參與各種文化娛樂活動外，不少老人還希望獲得學習的機會。調查顯示，14.7%的老人希望社區（村）能提供“上網、閱讀書報”服務，更有12%的老人希望社區（村）能夠“開辦老年大學”，以充實老年生活（圖2）。

圖2 受訪老人各方面需求

（四）不同特征老年人需求存在差異

調查數據顯示，老年人受年齡、環境、文化程度等各方面影響，養老需求存在差異。

從城鄉差異上看，城市老人對家政服務需求為32.5%，高出農村老人15.6個百分點；農村老人對便民服務需求較大為37.2%，高出城市老人13.7個百分點；農村醫療條件相對較差，希望能上門看病的達到40.7%，比城市老人高16.3個百分點；城市老人希望上“老年大學”比農村高12.2個百分點。

從文化程度差異來看，學歷較高（大專及以上）的老年人在文體活動、上網閱讀、“老年大學”的需求分別為51.9%、29.6%、33.3%，分別比學歷較低（小學及以下）的老年人高12.1、18.2、27.6個百分點。

從年齡、健康、子女差異看，高齡老人、患病老人的醫療保健需求比其他老人高，44.4%的高齡老人（80歲以上）、65.6%的健康狀況較差老人，希望社區能提供上門看病服務；19.8%的高齡老人希望社區提供緊急救助服務（一鍵通）。子女不在身邊或者無子女的老人的日間生活料理、互相交流的需求比其他老人高，為37.5%和75%。

從收入的差異來看，低收入（1萬元以下）老年

人對生活照料、醫療保障服務的需求高于高收入（5萬元以上）老年人，對精神文化服務的需求明顯低于高收入老年人。

三、居家養老中心提供多樣化養老服務

老年人中選擇居家養老的比重高，建設與之配套的養老服務中心，為廣大老年人服務非常必要。從調查情況來看，59.3%的被調查社區（村）已經建有養老服務中心。

（一）社區（村）居委會負責養老中心的運營，經費主要來自上級撥款

調查結果顯示養老服務中心建設初期投入經費平均達到25萬元，52.8%的社區（村）由縣（市區）和街道（鄉鎮）撥款，27.8%的社區（村）為上級撥款和社區（村）自籌相結合。其中城市社區以上級撥款為主，占66.7%；農村社區以上級撥款和社區（村）自籌相結合方式為主，占40%。從養老中心日常運營管理來看，社區居委會（村委會）獨自負責運營的占77.8%，由社區及其他機構（老年人協會、企業外包）共同負責運營的占21.2%。日常管理運營的經費主要來自政府下撥和社區（村）自有資金，分別占55%和28%，同時也接受企業幫扶和愛心人士捐贈，占6.7%，并有部分社區為老人提供部分項目的有償服務充實養老中心經費，占8.4%。

（二）養老中心提供多種服務

從所調查的54家居家養老服務中心來看，生活照料方面提供的服務主要有老年食堂（55.6%）、送餐服務（50.0%）、便民服務（代繳費、修理等）（50.0%）、法律援助（41.7%）、上門搞衛生（38.9%）；醫療健康保障方面的服務主要有體檢（88.9%）、健康講座（77.8%）；精神文化方面的服務主要有文體活動（91.7%）、棋牌（88.9%）、老年人交流場所（72.2%）、上網、閱讀書報（52.8%）、老年大學（47.2%）。

從已建養老中心的社區（村）的服務設施來看，有老年活動室（94.4%）、圖書閱覽室（88.8%），健身室（63.9%），老年食堂（58.3%），部分社區（村）還為老年人提供居住房休息、康復醫療室、法律援助室等場所，基本能滿足老年人需要。

（三）實際享受服務人數較少，服務缺口較大

調查反饋養老中心雖然提供了大量相應的服務，但在實際生活中受惠的人數較少，服務缺口較大。

1.享受服務的人數較少。調查中建有養老中心的社區（村）老年人口（年齡超過60周歲）均值為816人，比重平均達到19.4%，其中老人人口超過1000人的社區（村）占27.8%。而社區（村）反饋經常到養老中心接受服務、參加活動的老年人數不多，以調查表中參加人數上限計算，參與人數平均不到10人。其中，40人以下的占44.5%，40-80人的占30.5%，80人以上的占25%（見表2）。

表2 社區服務活動參與度

2.服務實際缺口較大。從需求最大的體檢、老年食堂、活動交流、上門看病、送餐服務這五個項目來看，享受過這些服務的老年人比重與老年人需求比重的差距分別是41.2、35.4、34、27.9、21.3個百分點（見表3）。差距不僅顯示老年人實際參與程度低，同時一定程度反映當前養老中心在日常運營中受限于經費、人員、場地等條件的限制，服務與老年人實際享受到的需求有較大的缺口。在調查走訪中發現，雖然各社區（村）提供的服務種類較多，但服務的頻次不高，設施的數量不多，實際享受服務的人數較少。

表3 老年人需求實際滿足情況（%）

（四）個性化、專業化服務還未普遍開展

本次調查66.7%的社區（村）表示建設居家養老中心多是因為縣（市）和街道（鄉鎮）的要求，而根據社區（村）實際老年人需求建設的僅占16.7%。當前居家養老中心建設處于起步階段，各社區大多按照民政部門的要求建設，服務內容標準化、平均化，隨著老年人群體多樣化、個性化的需求的增加，中心所提供的居家養老服務內容與老人需求之間存在著一定程度的不對稱。同時調查反饋目前社區（村）專業化服務還未普遍開展。特別是在老年需求較大的醫療保健方面，養老中心大多缺乏專業技術人員，只能開展定期組織體檢、舉辦健康講座等常規服務，對于上門看病、上門護理、心理咨詢等專業性較強的服務無法提供。調查顯示享受過各種專業醫療服務的老年人比例均達不到5%。

四、當前居家養老服務存在的主要問題

（一）養老中心建設受資金和場地制約

1.建設和運行經費緊張問題最為突出。調查顯示社區（村）沒有建養老中心的主要原因是沒有資金，占61.1%。而已建中心的社區（村）表示目前中心最大的問題是運行經費沒有保障的占50.0%。52.8%的養老服務中心建設初期投入經費和55%的日常管理運營的經費來自于上級撥款。從實地調研情況來看，目前居家養老中心的能得到民政部門5-10萬/年的運行經費補貼。但以此次調查社區（村）的老年人口均值665人/社區（村）計算，人均每年僅為100元左右，僅能是維持中心基本運作，增加服務內容或更新設施甚至是過年過節探望老人買點禮品都非常緊張。在資金緊張的情況下更需要關注資金的有效利用，從需求出發，不流于形式。走訪中發現某村已建有養老中心并購置了20張床位供老人過夜，但在運營中發現很少有老人愿意晚上住在中心，同時中心也覺得安全責任過大難以承擔，床位、房間成為擺設。

2.場地制約養老服務中心發展建設。調查顯示場地問題制約養老服務中心發展建設分別占未建和已建養老中心社區（村）的55.6%和52.8%，特別是城市社區反映最為強烈，占61.5%。從調研情況來看，老城區可利用為老人服務的場地設施較少，大多辦公用房緊張，有的社區租用民房，有的壓縮居委會辦公場所，場所結構和布局不規范現象比較普遍。

（二）專業人員缺乏，服務設施有待完善

當前居家養老照料中心采取以政府為主導，以社區（村）為依托，以居家養老服務中心為平臺的方式，居家養老照料中心建立后，主要由社區居委會（村委會）負責運行和管理（占77.8%）。調查發現，社區（村）養老中心普遍存在管理能力較弱、缺乏專業技術人員等問題。首先是社區管理壓力較大，社區（村）工作人員既要負責區政府、街道布置的繁重任務，還要相應承擔養老中心的服務工作，普遍感覺力不從心，44.4%的社區（村）委表示沒有精力管理。其次是缺少專業的服務人員，58.3%的社區（村）表示缺乏專業人員，影響養老中心的運營管理。中心的服務人員大多年齡較高，素質不高，專業知識缺乏，不具備養老服務護理員或老年社會工作者的專業資質和職業資格，也沒經過系統的專業培訓，提供相對專業的服務內容比較困難。最后是志愿者不足，志愿者工作在彌補社區（村）居家養老服務中起關鍵作用，但社區志愿者存在人員少，隊伍不穩定的突出問題。

社區居家養老服務是全方位的服務，必須要有基礎設施作支撐。很多地區沒有考慮養老設施的配套問題，導致部分社區（村）基礎設施規模小、檔次低，不能夠滿足現階段老年人的需求。同時“適老化”規劃不夠，防滑、防撞、防摔、扶手等的安全措施較少。

（三）服務資源整合困難，社會力量參與度不高

社區居家養老服務從本質上來說是一種公共產品，要全社會資源整合為之服務。從目前的情況看，主要是依靠政府財政支出，社會組織薄弱，社會參與較少，資金來源渠道單一。政府購買服務的規模小、服務面窄，社區所支撐的服務項目還難以涵蓋整個老年群體。社區（村）大多動員轄區的機關、企事業單位等社會力量參與居家養老服務中心建設，但收效不大。養老中心負責人表示，目前很多商戶和企業考慮到為老人服務利潤低、事情瑣碎

且風險大，并不愿意與居家養老服務中心建立長期的合作關系，這直接導致了“服務斷裂”的出現。

（四）老人尋求公共服務的意識還不強

1.尋求外界服務的觀念不強。當調查中問及“當您遇到困難時誰幫助您解決”時，93.6%的老年人選擇家人，僅有10.7%的老年人選擇社區居家養老服務中心上門服務。在針對養老服務體系建設中“主要通過市場化的方式解決養老服務需求”的認同率為16%。目前老年人思想較為傳統，參與社區居家養老服務的積極性、參與度不高。

2.“花錢買服務”的意識較弱。從養老中心負責人了解到，老年人的服務需求局限于免費服務，“花錢買服務”的意識非常單薄。走訪中發現某村給予“老年人餐桌”補貼，午餐價格是4元，規格是二菜一湯，街道補貼2元，老年人只要自己掏2元即可，但很多老年人寧愿自己回家做飯，也不愿意花錢就餐。該區一個農村居家養老中心，由于得到社會捐助，每餐只收0.5元，由于價格低，就餐人數明顯較多。老年人的有效需求嚴重不足及購買服務的參與度過低，使一些居家養老服務項目無法形成規模效應而逐漸萎縮。

五、對策建議

（一）加強政府領導，拓展籌資渠道

社區居家養老是一項民生工程。政府應盡快把推進居家養老服務作為為民辦實事的具體舉措，列入政府工作的重要內容，統籌規劃，周密部署。一是要加大政府主導的力度。要根據老年人口規模和養老服務需求狀況，認真組織制定養老服務業發展規劃并實施。要整合民政、文化、體育、老齡、殘聯等相關政府職能部門和群團組織的力量，逐步將居家養老服務設施納入社區服務綜合網絡。二是要加大對多元服務主體的扶持力度，加大購買服務的力度。要繼續采取政府購買服務、給予資金補助、提供服務場所等優惠扶持政策，引導和鼓勵養老、醫療、家政、教育、餐飲等企業參與居家養老服務。培育多種服務方式和不同收費水平的服務供給主體，滿足不同層次、不同類型的養老服務需求。三是要加強對養老服務機構的管理。要積極探索建立養老服務的標準體系，促進養老服務機構健康發展，并逐步建立健全養老服務的組織管理體制和監督評估機制，使養老服務工作有章可循、規范運作。

（二）整合社會資源，保證質量

社區居家養老作為一種新型的社會養老模式，必須依靠政府、社會、家庭等諸多方面齊心協力為其創造必要的條件才行。必須建立政府主導、社會力量參與的聯動機制。政府要轉變職能，引導、培育各類居家養老服務機構健康發展，形成連片輻射、連鎖經營、統一管理的服務模式，提高居家養老服務的社會化程度。同時吸引更多的志愿者參與到養老服務中來，如低齡老人志愿者、青年志愿者、高校大學生志愿者等志愿服務資源，對其進行有效動員，逐步實現社區居家養老服務活動的常態化，使社會各方的服務力量在居家養老服務中發揮長效、穩定的作用。

（三）加強養老中心服務隊伍建設

做好養老服務專業人員的隊伍建設工作，一是擴充穩固一線隊伍。進一步吸納家政、康復、護理行業人員加入養老服務隊伍，不斷提升養老服務人員薪資水平和福利待遇，增強養老服務人員長期從業的意愿。二是提升專業技能水平。逐步加強專業培訓和職業教育，探索養老服務人員特殊崗位津貼制度及職業技能等級與職務晉升、待遇相掛鉤制度，留住并吸引更多社會優秀人才從事養老服務工作，提升隊伍整體素質。

（四）加大宣傳，提升老年人的養老消費觀念

隨著我國步入老齡化社會,老年人的消費對整個社會生活影響越來越大。提升老年人的養老消費觀念，對提高老年人生活質量有重大意義。要引導老年人轉變消費觀念，優化消費結構。“重積累、輕消費，重子孫、輕自身”的傳統觀念，直接導致老年人在消費支出上用于自身的花費相對較少。因此要向居家老人進行宣傳引導，逐步改變老年人傳統的消費觀念和消費行為，消除老年人對居家養老的顧慮和偏見，加強老年人對社會的認同、信任，鼓勵老年人主動融入社區，樂于接受服務，提高自身生活質量。

（責任編輯：牛域寧）