對公交營運“高福利陷阱”的思考
——以上海市嘉定區為例

樊明海

（上海市嘉定區統計局，上海 201800）

對公交營運“高福利陷阱”的思考
——以上海市嘉定區為例

樊明海

（上海市嘉定區統計局，上海 201800）

公交出行是居民出行的最主要方式之一。調查顯示，上海嘉定區公交政策優惠受益面日益擴大，公交營運滿意度水平處于高位。但嘉定公交營運仍存在一定問題，特別是營運補貼連年擴大，票價調整則面臨民意阻力，“高福利陷阱”值得關注。

公交；優惠換乘；高福利陷阱

實現城市交通方便快捷，改善居民出行條件，是上海市“十二五”規劃的工作重點之一，也是嘉定區“十二五”規劃的主要內容之一。公交出行是嘉定區居民出行的最主要方式之一，為進一步了解嘉定區居民公交出行特征，檢驗嘉定公交發展政策成效，為未來公交政策改革提供依據，國家統計局嘉定調查隊和嘉定區審計局于近期在全區范圍內聯合開展了2015年嘉定區公交營運情況調查。

本次調查覆蓋全區所有12個街鎮，樣本量862個。各街鎮樣本量按各街鎮人口規模大小成比例分配。問卷內容涉及被訪家庭戶特征、家庭成員個人公交出行情況和公交評價情況等三方面內容。

調查顯示，嘉定區公交營運成效明顯，公交出行已成為居民出行的最主要方式之一，居民家庭已離不開公交，公交政策優惠受益面日益擴大，公交營運滿意度水平處于高位。但嘉定公交營運仍存在一定問題，特別是營運補貼連年擴大，票價調整則面臨民意阻力，“高福利陷阱”值得關注。

一、嘉定區公交行業發展情況

1．公交線營運路總長度超1千公里。公交是公共交通網絡的基礎，是居民出行的主要保障。近年來，嘉定區不斷優化調整公交線網，充分發揮其靈活、機動的優勢，極大地改善了居民的交通出行條件。截至2014年底，本區公交運營線路達70條，運營線路總長度1226.56公里，各街鎮行政村除道路、橋梁不具備通車條件外，公交線路通達率達100%，改善了居民特別是遠街鎮地區居民的公交出行條件。

2．公交客運總量超9千萬人次。截至2014年底，嘉定區公交客運總量已超9千萬人次，達9443.84萬人次，比上年增長5.3%（表1），近五年來嘉定區公交客運總量增速呈現逐年下降態勢，但五年來的年均增長率還是達到了22.1%。

表1 嘉定區歷年公交客運總量數據表

二、嘉定公交營運成效持續顯現

1．公交出行是居民出行的最主要方式之一。“十二五”期間，嘉定區認真貫徹落實公交優先發展戰略，不斷增強設施供應能力、提高整體服務水平、完善行業管理體系。通過多年來的政府投入，嘉定公交在為居民出行提供便利、緩解城區交通擁堵等方面發揮了不可替代的作用，在居民出行中成為最主要的方式之一。調查顯示，21.6%的調查對象以公交車或軌道+公交作為最主要的出行方式，僅次于自行車（電動車）（見圖1）。據2012年上海市居民出行方式調查資料顯示，上海郊區居民公共交通出行占總出行的比重為18.1%，而嘉定區僅公交出行就達到21.6%，數據表明嘉定區公交出行已經成為居民日常出行最主要的方式之一。

圖1 嘉定居民目前主要的出行方式

2．居民家庭日常出行離不開公交。調查顯示，嘉定區居民家庭日常出行已離不開公交，72.5%的家庭有家庭成員在調查期的上周乘坐了公交。無論是以公交出行作為主要出行方式，還是以公交出行作為補充性、臨時性的出行方式，72.5%的家庭在一周內有家庭成員乘坐過公交，進一步凸顯了公交作為城市交通最基礎組成部分的重要性，公交行業的發展已深刻地影響到廣大的居民家庭。

3．公交優惠政策受益面日益擴大。一直以來，嘉定區在實行公交低票價制度的同時，嚴格執行居民公交換乘優惠和老年人非高峰期間免費乘車優惠制度。資料顯示，優惠換乘呈逐年上升態勢，2014年優惠換乘2567.05萬人次，比上年增長7.9%，從老人免費乘車來看，同樣呈現逐年增長趨勢，2014年649.67萬人次，比上年增長17.8%（表2）。

表2 嘉定區公交優惠換乘及老人免費乘車歷年情況表

4．公交營運滿意率保持較高水平。嘉定公交行業在為嘉定居民提供基礎性出行服務的同時，不斷強化行業管理，在設施衛生、安全行駛、服務態度等方面不斷改進，為居民公交出行創造了良好的乘車環境。調查顯示，嘉定公交行業乘客總體不滿意率為5.1%，其中設施衛生不滿意率為5.8%，安全行駛不滿意率為5.4%，服務態度不滿意率為4.2%，均處于較低水平（圖2）。數據表明，嘉定公交行業積極推進行業服務文明建設，乘客乘車評價保持較高水平。

圖2 公交行業乘客評價不滿意率

三、“高福利陷阱”值得關注

依靠財政補貼施行的公交低票價、換乘優惠和老年人免費乘車的政策作為社會福利的一部分，能夠直接降低居民出行成本，有效提高公交出行比例，使居民分享經濟社會發展的成果，不斷提高生活質量，取得了良好的社會經濟效益。但不斷增長的人口規模，日益擴大的公交出行人次數，將基于較低人口規模制定的低票價公交政策逐步推向“高福利陷阱”。

1．公交營運補貼連年擴大。嘉定區自2007年開始實行“以1元為主、分級票價為輔”的低票價政策，基于當時全區常住人口120.52萬人的規模，財政補貼處于可承受范圍內。隨著近年來的人口規模不斷發展，2014年嘉定區常住人口已達

156.62萬人，公交客運量也已增長到9443.84萬人次，低票價的公交政策帶來了較大的營運壓力。

2．居民公交出行費用維持低位。調查顯示，72.5%的被調查戶在調查期上周存在公交費用支出，其中支出1-5元的家庭占11.1%，6-10元的家庭占15.4%，11-20元的家庭占16.7%，21-50元的家庭占16.2%，51-100元的家庭占8.9%，100元以上的家庭占4.3%。按照支出費用區間最大值計算，嘉定區城鎮家庭年均公交支出469.7元/人、農村家庭年均公交支出379.9元/人，分別占家庭人均可支配收入的1.17%和1.59%，低于一般城市公共交通支出占家庭可支配收入5%左右的合理水平。

3．本市外區居民公交出行比例較高。調查顯示，不同戶籍居民主要出行方式區別較大，特別的以公交或地鐵+公交為主要出行方式的比例，差異明顯，戶籍為本市外區的居民公交或軌道加公交出行比例最高。從全區范圍看，21.6%的調查對象以公交車或軌道+公交作為最主要的出行方式，其中戶籍為本區的居民比例為21.3%，戶籍為本市外區的居民比例為40.9%，戶籍為外省市的居民比例為13.6%(圖3)。

圖3 不同戶籍居民公交和公交+軌道出行比例情況

4．外省市居民公交出行總量不可小覷。調查顯示，不同戶籍居民公交出行的次數也有較大差異，其中戶籍為本區的居民人均月公交出行次數為7.41次，戶籍為本市外區的居民人均月公交出行次數為11.13次，戶籍為外省市的居民人均月公交出行次數為6.24次。近年來嘉定區的人口規模不斷增長，特別是外省市常住人口數從2010年的82.82萬人增長至2014年底的91.4萬人，導致嘉定區教育、醫療、交通等公共資源面臨巨大的壓力。外省市居民人均公交出行次數雖然不是最高，但基于龐大的人口規模，公交出行總量不可小覷，是近年來嘉定區公交補貼連年快速增長的主要原因之一。

5．票價調整存在較大民意阻力。調查顯示，針對嘉定區實行1元票價制度改革的問題，75.1%的居民認為“1元票價合理，應當維持價格”，14.7%的居民認為“1元票價偏低，可以適當上漲”，另有10.2%的居民認為“無所謂”(圖4)。數據表明，超過四分之三的居民是明確反對票價適當上漲的，僅有一成多居民明確同意票價適當上漲，嘉定區公交票價的調整將存在著較大的民意阻力。

圖4 公交票價政策調整居民態度

6．公交“高福利陷阱”值得關注。嘉定區公交通過多年的發展已經成為居民生活中必不可少的一部分，但隨著嘉定區人口規模的不斷擴大，一方面政府財政補貼的低票價政策給地方政府帶來越來越大的財政壓力，而另一方面居民面對低票價的社會福利即使公交出行成本占可支配收入水平較低也不愿意調整票價，使得嘉定公交政策出現了一定的“高福利陷阱”現象。在社會經濟發展的過程中，政府不斷提高社會福利支出能夠使居民分享經濟社會發展的成果，體現社會公平。但福利支出水平需要與同期經濟社會發展水平相適應，當福利支出對政府財政造成較大壓力，導致社會保險、社會救助和社會優扶等其他社會保障支出減小，從而出現某些行業存在“高福利陷阱”，有些行業存在“民生缺失陷阱”，必然對社會經濟的可持續發展帶來不利影響。

（責任編輯：曹家樂）