“十三五”鋼鐵行業(yè)淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能的政策建議

□ 趙 宏 張 標(biāo) 郝經(jīng)偉

“十三五”鋼鐵行業(yè)淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能的政策建議

□ 趙 宏 張 標(biāo) 郝經(jīng)偉

梳理總結(jié)了鋼鐵行業(yè)“十二五”淘汰落后產(chǎn)能工作采取的系列政策措施及實(shí)施效果，并針對(duì)“十三五”時(shí)期鋼鐵行業(yè)淘汰落后和化解產(chǎn)能過(guò)剩矛盾工作的首要任務(wù)，提出了有針對(duì)性的意見(jiàn)與建議。

“十三五”鋼鐵；淘汰落后；產(chǎn)能過(guò)剩

金融危機(jī)以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵時(shí)期，以鋼鐵為代表的重點(diǎn)行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題日益嚴(yán)峻，淘汰落后產(chǎn)能的重要性和緊迫性日益凸顯。

“十二五”期間，隨著一系列淘汰落后產(chǎn)能政策措施的發(fā)布與實(shí)施，我國(guó)淘汰落后產(chǎn)能政策體系初步建立，為鋼鐵等重點(diǎn)行業(yè)積極開(kāi)展淘汰落后工作奠定了基礎(chǔ)、指明了方向、提供了手段，也為在“十三五”時(shí)期進(jìn)一步開(kāi)展淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能工作積累了經(jīng)驗(yàn)。

一、“十二五”淘汰落后產(chǎn)能的主要政策措施

“十二五”期間，淘汰落后產(chǎn)能工作認(rèn)真貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》(國(guó)發(fā)[2010]7號(hào))精神，及時(shí)出臺(tái)了考核實(shí)施方案、淘汰落后標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金等一系列措施，形成了多管齊下的淘汰落后產(chǎn)能政策體系。

1．出臺(tái)綱領(lǐng)性實(shí)施方案

為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》的部署，2011年1月出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)淘汰落后產(chǎn)能工作考核實(shí)施方案的通知》，淘汰落后產(chǎn)能工作采用“自下而上、上下聯(lián)動(dòng)”的目標(biāo)任務(wù)制定審核流程，以及“兩次公告、三級(jí)驗(yàn)收、一次考核”等監(jiān)督考核辦法，確立了以年度目標(biāo)任務(wù)為核心的淘汰落后產(chǎn)能工作評(píng)價(jià)、考核、獎(jiǎng)懲機(jī)制，明確了對(duì)未徹底淘汰的落后裝備采取掛牌督辦、限時(shí)拆除、嚴(yán)禁轉(zhuǎn)移等后續(xù)處理措施，為開(kāi)展淘汰落后工作提供了政策支撐體系。

2．落實(shí)財(cái)政補(bǔ)貼激勵(lì)機(jī)制

財(cái)政部、人社部等有關(guān)部門(mén)相繼制定發(fā)布了《淘汰落后產(chǎn)能中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金管理辦法》 《關(guān)于做好淘汰落后產(chǎn)能和兼并重組企業(yè)職工安置工作的意見(jiàn)》等淘汰落后產(chǎn)能配套獎(jiǎng)勵(lì)政策和管理辦法。力圖在確保財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)政策落地、監(jiān)管有效的前提下，通過(guò)采用中央與地方財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)統(tǒng)籌結(jié)合、專(zhuān)項(xiàng)支持的資金獎(jiǎng)勵(lì)辦法，解決淘汰落后企業(yè)職工安置、企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)、債務(wù)化解等核心問(wèn)題，既可避免規(guī)模性裁員和失業(yè)等群體性事件的發(fā)生，又有利于引導(dǎo)落后產(chǎn)能主動(dòng)、有序退出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

3．明確淘汰裝備標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)鋼鐵行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，綜合考慮節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等因素，先后出臺(tái)了《部分工業(yè)行業(yè)淘汰落后生產(chǎn)工藝裝備和產(chǎn)品指導(dǎo)目錄(2010年本)》、 《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄(2011年本)》(2013年修正版)等指導(dǎo)性文件，進(jìn)一步明確并細(xì)化了以裝備規(guī)模、工藝技術(shù)為主的落后產(chǎn)能界定標(biāo)準(zhǔn)和淘汰機(jī)制，旨在通過(guò)規(guī)范化、系統(tǒng)化的淘汰機(jī)制，強(qiáng)化淘汰落后產(chǎn)能工作的針對(duì)性和可操作性。

4．強(qiáng)化市場(chǎng)約束機(jī)制

淘汰落后產(chǎn)能工作充分重視市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，從能耗限額、污染物排放限值、行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻、差別價(jià)格體系等方面入手，多管齊下，陸續(xù)出臺(tái)了《粗鋼生產(chǎn)主要工序單位產(chǎn)品能源消耗限額(GB 21256-2013)》 《鋼鐵行業(yè)規(guī)范(準(zhǔn)入)條件》 《部分產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法》，以及差別電價(jià)和懲罰性電價(jià)等一系列高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的強(qiáng)制性約束政策。力爭(zhēng)有效發(fā)揮法律法規(guī)的約束作用、行業(yè)準(zhǔn)入的門(mén)檻作用，以及價(jià)格機(jī)制的調(diào)控作用，構(gòu)建有綜合性調(diào)控能力的淘汰落后產(chǎn)能政策約束機(jī)制。一方面，可加強(qiáng)對(duì)新建在建項(xiàng)

目的事中事后管理，有效遏制低水平產(chǎn)能重復(fù)建設(shè)，控制住產(chǎn)能不斷增長(zhǎng)的“源頭”；另一方面，有利于營(yíng)造公平公正的市場(chǎng)環(huán)境，倒逼高能耗、高污染落后產(chǎn)能主動(dòng)退出。

二、“十二五”淘汰落后產(chǎn)能政策措施的實(shí)施效果

“十二五”期間，淘汰落后產(chǎn)能相關(guān)政策措施的有效實(shí)施，使鋼鐵行業(yè)淘汰落后工作取得了實(shí)質(zhì)性的成果，在一定程度上緩解了我國(guó)鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩的矛盾，為鋼鐵行業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

1．大量落后產(chǎn)能及時(shí)淘汰

以裝備規(guī)模為落后產(chǎn)能主要判斷標(biāo)準(zhǔn)的淘汰機(jī)制，發(fā)揮了關(guān)鍵作用，有效解決了過(guò)往淘汰落后產(chǎn)能界定難、落實(shí)難、執(zhí)行難等痼疾。截至2014年底，煉鋼、煉鐵行業(yè)已淘汰落后產(chǎn)能占行業(yè)現(xiàn)有產(chǎn)能的比例分別達(dá)到12.44%、7.42%，大量落后產(chǎn)能在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“三期疊加”的關(guān)鍵時(shí)期得以及時(shí)淘汰，對(duì)緩解我國(guó)鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩矛盾進(jìn)一步惡化有促進(jìn)作用，為促進(jìn)鋼鐵行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)奠定了基礎(chǔ)、創(chuàng)造了條件，“淘汰一批”作為化解產(chǎn)能過(guò)剩矛盾的關(guān)鍵作用得以體現(xiàn)(見(jiàn)表1)。

表1 2010—2014年鋼鐵行業(yè)落后產(chǎn)能淘汰效果

2．裝備規(guī)模和技術(shù)水平普遍提升

多年來(lái)，對(duì)生產(chǎn)規(guī)模的盲目追求，使鋼鐵行業(yè)面臨產(chǎn)品檔次不高、裝備水平和能耗水平參差不齊、環(huán)保代價(jià)大等諸多亟待解決的問(wèn)題，阻礙了行業(yè)的進(jìn)步與發(fā)展。

淘汰落后產(chǎn)能相關(guān)政策措施的實(shí)施，為鋼鐵行業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、提升發(fā)展水平提供了重要機(jī)遇。截至2014年底，我國(guó)煉鐵行業(yè)高爐數(shù)量為951座，平均爐容超過(guò)1 000m3；煉鋼行業(yè)轉(zhuǎn)爐數(shù)量為918座，平均容量近100t。通過(guò)與2005年數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比分析可知，近十年來(lái)，我國(guó)鋼鐵行業(yè)高爐平均爐容提高了181%，1 000m3以下高爐數(shù)量占比降低了37個(gè)百分點(diǎn)，轉(zhuǎn)爐平均容量提高了84%，120t以下轉(zhuǎn)爐數(shù)量占比降低了29個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，噸鋼綜合能耗下降了16%，高爐煉鐵和轉(zhuǎn)爐煉鋼工序能耗分別下降了14%和132%，詳見(jiàn)表2。

可以看出，隨著大量落后裝備和落后生產(chǎn)工藝的及時(shí)淘汰，鋼鐵行業(yè)高爐、轉(zhuǎn)爐平均規(guī)模明顯提高，直接推動(dòng)了鋼鐵行業(yè)裝備大型化、現(xiàn)代化步伐，工藝技術(shù)水平、節(jié)能減排水平也穩(wěn)步提升，“淘汰落后，限制一般，鼓勵(lì)先進(jìn)”的行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)方針得以充分體現(xiàn)。

表2 近10年來(lái)鋼鐵行業(yè)裝備規(guī)模和能耗水平對(duì)比情況

3．節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)效果不斷提高

鋼鐵行業(yè)能源消耗量約占全國(guó)能源消耗總量的15%，具有基數(shù)大、潛力大的鮮明特點(diǎn)，是我國(guó)持續(xù)推進(jìn)節(jié)能減排工作的重點(diǎn)領(lǐng)域。

淘汰落后產(chǎn)能工作的實(shí)施，對(duì)我國(guó)鋼鐵行業(yè)節(jié)能減排起到了積極的促進(jìn)作用：一方面，隨著大量能耗水平低、環(huán)保效果差的落后生產(chǎn)裝備和落后產(chǎn)能的及時(shí)淘汰，鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)的勢(shì)頭得以遏制，相當(dāng)于從源頭削減了能源消耗的絕對(duì)數(shù)量，對(duì)降低行業(yè)能源消耗總量有直接的促進(jìn)的作用；另一方面，隨著淘汰落后產(chǎn)能工作的不斷深入，行業(yè)節(jié)能減排水平得到不同程度的改善，單位產(chǎn)品綜合能耗不斷下降，單位產(chǎn)品二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵等大氣污染物排放量也持續(xù)降低，相當(dāng)于縮減了鋼鐵行業(yè)能源消耗的相對(duì)數(shù)量，對(duì)推動(dòng)節(jié)能減排工作向更高層次演化做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

三、“十三五”時(shí)期淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能的政策建議

“十三五”時(shí)期，鋼鐵行業(yè)面臨產(chǎn)能過(guò)剩矛盾依然突出、大氣污染問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能工作的核心任務(wù)從淘汰落后向化解產(chǎn)能過(guò)剩矛盾、引導(dǎo)低效產(chǎn)能退出的關(guān)鍵轉(zhuǎn)變，從改進(jìn)完善目標(biāo)任務(wù)、淘汰標(biāo)準(zhǔn)、退出機(jī)制等相應(yīng)的政策措施入手，對(duì)鋼鐵行業(yè)開(kāi)展淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能工作提出了以下幾點(diǎn)具體建議：

1．轉(zhuǎn)變淘汰目標(biāo)，重視實(shí)施效果

在嚴(yán)格執(zhí)行“產(chǎn)能等量或減量置換”、行業(yè)規(guī)范條件等相關(guān)政策，堵住新增產(chǎn)能的前提條件下，采用強(qiáng)化節(jié)能環(huán)保約束條件、鼓勵(lì)企業(yè)自主提高淘汰標(biāo)準(zhǔn)、提高財(cái)政補(bǔ)貼力度、促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、提升政策協(xié)同效果等多種手段，不斷改進(jìn)完善淘汰落后目標(biāo)體系，逐步完成淘汰目標(biāo)

從“十二五”期間的總量控制向提升行業(yè)產(chǎn)能利用率的積極轉(zhuǎn)變，以推動(dòng)淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能工作從“量變”向“質(zhì)變”的關(guān)鍵演進(jìn)。力爭(zhēng)到“十三五”末，鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能利用率提高3～5個(gè)百分點(diǎn)，產(chǎn)能利用情況基本接近國(guó)際通常水平，重點(diǎn)行業(yè)產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩的矛盾得以初步緩解。

2．改進(jìn)淘汰標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整

結(jié)合“十三五”時(shí)期鋼鐵行業(yè)淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能工作核心任務(wù)和實(shí)施目標(biāo)的重要轉(zhuǎn)變，相應(yīng)地對(duì)淘汰標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行必要的改進(jìn)：一方面，在加強(qiáng)執(zhí)法力度，確保有法必依、違法必究的基礎(chǔ)上，結(jié)合鋼鐵行業(yè)規(guī)范條件、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)規(guī)定，設(shè)定節(jié)能減排與環(huán)境保護(hù)硬性約束條件，作為淘汰落后與過(guò)剩產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)體系的核心指標(biāo)；另一方面，考慮現(xiàn)階段我國(guó)鋼鐵行業(yè)發(fā)展的不均衡性，鼓勵(lì)地方政府和企業(yè)根據(jù)自身發(fā)展的情況和特點(diǎn)，從提升經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的角度出發(fā)，主動(dòng)采用技術(shù)改造升級(jí)、超標(biāo)準(zhǔn)淘汰等多種方式，促進(jìn)落后和過(guò)剩產(chǎn)能主動(dòng)退出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)自主決策、自主淘汰的落后和過(guò)剩產(chǎn)能，享受同樣的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策。

通過(guò)上述舉措，逐步形成綜合考慮產(chǎn)品質(zhì)量、技術(shù)水平、能耗水平、環(huán)保效果、盈利能力的多體系、多指標(biāo)落后和過(guò)剩產(chǎn)能淘汰標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)鋼鐵行業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)和不斷涌現(xiàn)的新情況，動(dòng)態(tài)調(diào)整，不斷完善，以適應(yīng)淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能工作的需要。

3．強(qiáng)化退出機(jī)制，引導(dǎo)主動(dòng)退出

“十三五”時(shí)期，淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能工作將觸及鋼鐵行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的深層次問(wèn)題，將觸動(dòng)企業(yè)和地方的切實(shí)利益。進(jìn)一步強(qiáng)化淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能退出機(jī)制，可有效提升企業(yè)主動(dòng)退出的動(dòng)力，凸顯現(xiàn)實(shí)意義。建議采取以下相關(guān)政策措施：

一是提高財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)力度。綜合考慮投資規(guī)模、折舊、殘值等具體情況，按照燒結(jié)、球團(tuán)、煉鐵、煉鋼、軋鋼的鋼鐵行業(yè)主要生產(chǎn)工藝流程，分工序制定符合市場(chǎng)規(guī)律、確保公平、細(xì)致而具有操作性的淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能的中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，使企業(yè)在解決好職工安置、債務(wù)化解等問(wèn)題的前提下，有能力考慮轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)型等關(guān)乎企業(yè)發(fā)展的核心問(wèn)題，真正發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼“四兩撥千斤”的調(diào)控作用。

二是鼓勵(lì)向下游延伸產(chǎn)業(yè)鏈。針對(duì)我國(guó)鋼鐵行業(yè)深加工產(chǎn)品比例不高、產(chǎn)業(yè)鏈延伸有限的現(xiàn)實(shí)情況，建議對(duì)已淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能、轉(zhuǎn)型向深加工或下游產(chǎn)業(yè)鏈延伸的企業(yè)，在項(xiàng)目立項(xiàng)、土地、財(cái)稅、信貸等方面給予優(yōu)惠政策，以提升企業(yè)主動(dòng)退出、轉(zhuǎn)型發(fā)展的活力。

三是加大職工培訓(xùn)力度。依據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)規(guī)劃，有針對(duì)性地通過(guò)待崗培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)等多種方式，將具備一定職業(yè)素養(yǎng)的優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力安置到確有需求的產(chǎn)業(yè)中去，既可充分拓展再就業(yè)途徑，又能為地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供必要的支撐，形成淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展之間的良性循環(huán)。

4．建立行業(yè)監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)體系，引導(dǎo)理性投資

“十二五”期間，隨著淘汰落后產(chǎn)能和規(guī)范條件準(zhǔn)入等一系列政策措施的實(shí)施，基本掌握了鋼鐵行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀。建議聯(lián)合行業(yè)主管部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)和第三方中介機(jī)構(gòu)，借助淘汰落后產(chǎn)能工作已經(jīng)形成的優(yōu)勢(shì)平臺(tái)，建立鋼鐵行業(yè)在建和建成項(xiàng)目信息庫(kù)以及監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)與預(yù)警制度，并定期發(fā)布全行業(yè)產(chǎn)能規(guī)模、產(chǎn)能利用情況、鋼材消費(fèi)情況、鋼材進(jìn)出口情況、節(jié)能環(huán)保情況等信息，形成具有權(quán)威性、系統(tǒng)性的行業(yè)信息發(fā)布平臺(tái)。既可為國(guó)家判斷行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩程度、制定相應(yīng)調(diào)控政策提供必要的數(shù)據(jù)支撐，又可使企業(yè)掌握正確的行業(yè)信息，引導(dǎo)企業(yè)理性投資或主動(dòng)退市。

5．加強(qiáng)輿論引導(dǎo)和公眾監(jiān)督，贏得社會(huì)認(rèn)同

通過(guò)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)政策措施的解讀，進(jìn)一步發(fā)揮輿論引導(dǎo)作用，全面、客觀地宣傳淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能工作的必要性和已取得的成效，贏得社會(huì)認(rèn)同，增強(qiáng)社會(huì)信心。同時(shí)，結(jié)合項(xiàng)目信息庫(kù)和定期發(fā)布的行業(yè)信息，建立和完善落后和過(guò)剩產(chǎn)能公眾監(jiān)督制度，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督管理作用，重點(diǎn)關(guān)注“瞞報(bào)、謊報(bào)”主體工藝裝備和環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題，并對(duì)信息提供者給予一定的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)。

[1]工業(yè)和信息化部.工業(yè)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)名單[R].北京，2010-2014.

[2]工業(yè)和信息化部.全國(guó)淘汰落后產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)完成情況[R].北京，2010-2013.

[3]國(guó)務(wù)院.關(guān)于化解產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩矛盾的指導(dǎo)意見(jiàn)[R].北京，2013.

[4]安淑新.“十二五”時(shí)期我國(guó)淘汰落后產(chǎn)能政策建議研究[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理，2012，34(3).

[5]姜曉東.關(guān)于中國(guó)鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩的若干思考與建議[J].鋼鐵，2013(48).

[6]田惠敏.防范和化解產(chǎn)能過(guò)剩長(zhǎng)效機(jī)制研究[J].中國(guó)市場(chǎng)，2014(41).

[7]李擁軍.關(guān)于鋼鐵產(chǎn)業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的相關(guān)問(wèn)題分析[J].中國(guó)鋼鐵業(yè)，2010(12).

（作者單位：中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司，北京100048）

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1002-1779 (2015) 06-0051-03