關于農村低保發放的公平性研究

李奧莉

（湖北經濟學院，湖北武漢430205）

關于農村低保發放的公平性研究

李奧莉

（湖北經濟學院，湖北武漢430205）

公平是農村低保制度存在的首要條件，而在農村低保發放的過程中存在著一些由于人為操作等因素帶來的低保發放不公平現象，本文以就低保發放中存在的發放不規范，信息不透明，法律法規缺乏等方面提出了完善低保制度，健全法律法規，以及提升村民對于低保的認知去促進農村低保更加公平的發放的建議。

農村；最低生活保障；公平發放

一、研究背景

最低生活保障制度是國家對年人均收入低于一定標準的困難群體人口,按最低生活標準實行差額補助的一種救濟制度。我國的農村低保制度建設是在政治改革不斷深化、經濟發展日漸繁榮、制度建設漸趨完善的大背景下被正式提上議事日程的,它從1990年代初開始探索，2006年起得到重視，到目前實現全國建制,走過了近20年的歷程。2013年10月29日，中共第十八屆三中全會決定促進新農村建設推進，鼓勵社會資本投向農村建設，從而推進城鄉最低生活保障制度統籌發展。但是我國農村低保在實施過程中出現了一些問題，這些問題集中反映在農村低保的實踐中，影響了農村低保的公平性發放，不利于社會公平的實現。

二、當前我國農村低保發放的不公平現狀

（一）“人情保”“關系保”

2013年，內蒙古自治區民政廳共清退不符合條件的低保對象10萬余人。9個月后，又有13.9萬違規低保被清退。清退違規低保人群中一部分屬于“人情保”“關系保”。筆者曾于2013年8月在十堰市丁家營鎮饒祖鋪村就當地低保發放情況進行了問訪調查，問訪過程中有一些村民跟我們反映過本村的低保對象評選存在“人情保”和“關系保”。這樣的言論在饒祖鋪村是極少數的，反映出了饒祖鋪村農村低保發放的整體公平。但有時候正是極少數的不公平現象導致了人們對于低保的不信任，引發信任危機。

（二）低保“養懶漢”

湖北省民政廳官網報道：以五峰縣為例，在冊的農村低保對象中，完全沒有或者喪失勞動能力的老年人、殘疾人和未成年人分別只占59.7%、6.9%和3.1%，除去因大病、意外傷害和自然災害等原因導致家庭特別困難的特殊人員以外，一些有勞動能力的青壯年也加入到農村低保的行列。青壯年加入到低保行列形成了低保發放中的”養懶漢“現象。但低保“養懶漢”并不只存在于五峰縣。隨著國家對農村低保資金投入越來越大，享受低保的標準越來越高，低保配套的優惠政策越來越好，許多農民對農村低保問題越來越關注，心態也由原來的“以吃低保為恥”變為現在的“以爭低保為榮”。從而占據低保名額，享受不該享受的低保資金，成為名副其實的“懶漢”。

（三）各地發放標準不一

筆者通過查閱資料，了解湖北省各縣市農村低保的發放情況，得到的數據做出如下表1。

表1：湖北省各地人均GDP與農村低保個人標準樣本統計

本表由人均GDP反映當地的經濟水平，以2013年湖北省內20個市、縣、區的GDP和農村個人低保標準做相關性分析，可以看出，就湖北省而言，各縣市的低保發放金存在一定差異。各地的經濟不同，低保的金額發放也會不同，反映出低保發放水平和當地的經濟水平正相關的現象。

三、農村低保發放不公平的原因分析

（一）低保對象不公平，基層政府尋租

農村低保制度作為一項國家政策，必須通過基層地方政府來執行實施，從而使政策下沉到農村中發揮作用。中國農村社會是熟人關系社會，基層干部在農村社會中的權利顯得相對較大。在界定和選擇低保對象的過程中，會不同程度地把低保金分配給與自己關系緊密的人，因而出現了農村低保制度中的“關系戶”。由于低保能帶來的利益，低保工作的相關干部和人員也利用手中權力設租，各種“關系保”、“人情保”等也隨之涌現。另一方面，由于低保“含金量”過高，也催生了少數貧困群體對低保附加的各種福利的垂涎和依賴，低保也由此成了眾人眼中的“香餑餑”，所以就出現了一系列的“養懶漢”現象。

（二）低保程序不規范，信息宣傳不到位

低保制度實施的基本的程序是由個人申請、村民委員會評議,經鄉(鎮)政府審核,最后由縣級政府民政部門審批。在饒祖鋪村的問訪中，低保戶的評選是個人申請，村委審核，最后組織一次群眾投票，但也有村民表示都是由村委直接選出代表，再決議出低保戶，許多村民對此過程幾乎毫不知情，而事后村委張貼公示的布告也很少有村民主動去了解。另外，問訪中饒祖鋪村村民表示獲取低保制度信息的渠道分為以下幾種：首先是新聞媒體介紹，占18%；其次是村民議論，占53%；再次是村委宣傳，占21%；最后還有其他如通過親戚朋友介紹的，占8%。由此可以看出通過村民議論了解低保政策的超過了半數，真正通過村委宣傳的只占到五分之一。由村民議論難免就無法保證低保信息的準確性和真實性。只有加大力度的宣傳農村低保政策，才能保證每個人獲得的低保信息是真實對等的也讓應該享受低保的困難人群了解低保，認識低保，從而申請低保，獲得低保金。

（三）相關法律法規缺位，監督機制不完善

目前我國暫時還并未出臺針對農村最低生活保障制度的政策性法規，基本上是地方制定行政文件依次展開工作。筆者了解到，我國目前只有民政部頒發的《農村社會保障體系建設指導方案》和《關于加快農村社會保障體系建設的意見》對有條件建立農村低保的地區提出了原則性的指導意見，還沒有專門針對農村低保工作的全國性文件。湖北省農村低保的設定依據則是《社會救助暫行辦法》、國發[2012]45號文件、《湖北省社會救助實施辦法》、《湖北省最低生活保障審核審批實施辦法》。此外，農村低保的監督機制也不夠完善，監督機制的不完善就會導致低保實施工作中違規違紀行為的發生。防止工作中出現任人唯親，徇私舞弊的現象，專門監督機構的建立和完善顯得尤為重要。

（四）低保資金短缺，發放標準不同

從總體來看我國的農村低保政策，體現為經濟發達的地區低保水平高，經濟不發達的地區低保水平低。由于我國區域經濟發展不平衡，不同省之間發放標準不同，甚至同省份不同市，鎮之間的發放標準也不相同。財政狀況好的地區低保金發放多，財政狀況不好的地方低保金發放少，有的甚至沒法發放。各地發放標準不一的重要原因就是資金短缺。雖然中央已經漸漸加強對于農村低保的補貼力度，但補貼力度和需求程度之間仍然存在一定差距。導致了窮人的生活沒有得到保障，富人越來越富，窮人越來越窮。窮人的生活沒有得到真正的保障，從而低保政策也失去了原本的意義。

四、解決農村低保發放不公平問題的可行性建議

通過搜尋的大量相關資料，針對農村最低生活保障制度的公平實施，筆者主要提出以下幾點可行性建議。

（一）逐步完善農村最低生活保障的制度結構

1.科學合理地確定低保對象和劃分低保標準。農村低保戶的確定不僅僅是按家庭收入來確定，還要結合其實際家庭情況。只有完善了農村最低生活保障的制度結構，才能從根本上確定低保資金的公平發放。

2.建立多個層面的農村最低生活保障監督體制，加大低保監督工作的透明度，監督和自律為一體。明確政府職能、規范政府行為，首先從減少“租源”入手降低尋租者尋租的可能性，其次增加尋租成本，抑制尋租行為主體的尋租沖動。從源頭著手，盡量避免在制度制定、執行和監督環節形成的“租源”。

3.提升低保工作人員素質。最低生活保障工作的順利開展離不開高素質的人力資源，為了達到理想的專業水平，對低保工作人員要進行定期培訓，提升工作人員的素質和道德水平，也提高其工作能力。

（二）健全農村最低生活保障制度的法律法規

1.加快最低生活保障的立法工作。低保工作能夠有效，有序的開展離不開完善的法律體系。要逐步建立起以全國人大常委會制定的《農村社會保障法》為核心的法律制度，還要對農村最低生活保障制度規章和細則進行完善，這才能使農村低保工作走上法制軌道，增加其可操作性和穩定性。

2.設置專門的法律保障機構。只有設立的專門的法律保障機構，才能鼓勵群眾維護自身權益，減少低保資金發放中的不到位等不公平現象。專門的法律保障機構對于低保金的公平發放也起到了保駕護航的作用，有一定的威懾力，從而減少發放過程中由于心存僥幸而導致的其他不公平現象。

（三）加強對農村低保知識的普及，提高農民對農村低保政策的認識水平

1.加大農村低保知識的宣傳。電視、廣播甚至報刊等大眾傳播媒介都要被各級政府利用起來宣傳農村低保的制度與政策，要做到清晰透徹的解釋農村低保政策，爭取最大面積的宣傳農村低保政策；另一方面，提升群眾的思想認識水平，在一定程度上提升保障對象的思想覺悟，對于“懶漢”人群更要加強教育，做好思想工作，從根本上轉變“懶漢”的思維，讓他們認識到“勞動光榮，懶惰可恥”，克服懶惰思想，做到自食其力。

2.提高農民對于法律的認識和自身維權意識，加強農村的法律知識普及。實現農村法律知識的普及才能讓農民更加懂法，農民們只有懂法才能更好的使用法律武器來維護自己的利益。保障低保對象評定公平的有效手段之一是低保公示，例如在在鄉村兩級建立公示欄，及時公開動態變化情況，舉報電話，舉報箱等。這些舉措都能讓群眾相互監督，更直接的參與，了解農村低保工作。

五、結語

我國由臨時性向制度化社會保障轉型的重要一步便是建立、實施農村居民最低生活保障制度。農村低保制度經過十幾年的探索和發展,在我國農村貧困人口實現應保盡保的目標基本達到。但要保證低保制度健康持續的發展，對于農村低保發放不規范，不公平等現象，政府部門仍要高度重視，并找到問題所在，盡快解決低保發放中存在的不公平現象。只有在實踐中不斷完善農村低保制度，做到真正公平公正的發放和完全的應保盡保，才能不斷縮小貧富差距。在社會發展中真正保障貧困農民的利益，維護社會的長治久安。

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