教育治理現(xiàn)代化的“青島路徑”

劉赫

近年來，山東省青島市大力加強教育治理現(xiàn)代化，取得了優(yōu)異的成就。近日，本刊記者就此采訪了該市教育局局長鄧云峰。

記者：在今年的全國“兩會”后，李克強總理在回答記者提問時指出，簡政放權(quán)是割腕，忍痛也得下刀。去年上半年，青島市面向社會公布了一份學(xué)校管理自主權(quán)清單，這份清單在全國教育系統(tǒng)引起了較大反響，據(jù)了解，放權(quán)的力度在全國同類城市中前所未有。請問鄧局長，青島之所以下決心啃硬骨頭，向自身挑戰(zhàn)，主要基于什么考慮？

鄧云鋒：黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標(biāo)為“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。對教育而言，就是要實現(xiàn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這是當(dāng)前全面深化教育領(lǐng)域綜合改革的總?cè)蝿?wù)。從教育管理走向教育治理，要求轉(zhuǎn)變管理理念、管理職能和管理方式，簡政放權(quán)是關(guān)鍵，也是難點。2013年以來，我市教育局啟動簡政放權(quán)、創(chuàng)新治理為核心的綜合改革主要基于以下兩方面的考慮。

一是校長職級制改革的全面深入推進，迫切要求深入推進配套改革，加快構(gòu)建有利于教育家辦學(xué)的機制。根據(jù)黨的十八屆三中全會要求，2013年我市以校長職級制改革為突破口，取消中小學(xué)校行政級別，在事業(yè)單位去行政化改革方面取得初步成效。但取消學(xué)校行政職級僅僅是邁出了第一步，去行政化的關(guān)鍵在于建立有利于教育家辦學(xué)的機制，理清政校職責(zé)是基礎(chǔ)和前提，要求教育行政部門既要從越位點上退出，又要把缺位點補上。這就促使我們教育行政部門進一步系統(tǒng)設(shè)計改革，全面深化改革，促使我們要從自身改起，從簡政放權(quán)入手，加快建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建起現(xiàn)代教育治理體系建設(shè)。

二是滿足廣大市民對優(yōu)質(zhì)、多元教育的需求，迫切要求以簡政放權(quán)為突破口，加快構(gòu)建現(xiàn)代教育治理體系。經(jīng)過改革開放以來30多年的發(fā)展，教育所面臨的形勢發(fā)生了深刻變化。從外部環(huán)境看，社會對優(yōu)質(zhì)、多元教育的需求和對教育的關(guān)注度與日俱增，參與教育改革和教育管理的熱情日益高漲，呼喚對傳統(tǒng)學(xué)校的管理體系進行變革，使學(xué)校逐步發(fā)展成一個開放的、充滿活力的組織。從教育自身看，在“有學(xué)上”的問題得到解決后，教育就進入內(nèi)涵發(fā)展、提升教育品質(zhì)的新階段。如何在資源配置和制度建設(shè)等宏觀管理上提供保障，更好地滿足促進公平、提高質(zhì)量的需要，更好地推動學(xué)生個性化培養(yǎng)和學(xué)校自主辦學(xué)、特色發(fā)展，成為教育改革發(fā)展的一項重要任務(wù)。面臨新形勢，我們的教育也存在比較突出的問題，即政府部門管得過多過細(xì)，不利于學(xué)校主體作用的發(fā)揮，學(xué)校特色化、個性化發(fā)展不夠，難以適應(yīng)多樣化發(fā)展需要。正是在這樣的背景下，市教育局將全面推進管、辦、評分離改革作為新一輪教育綜合改革的重要切入點和核心，加快教育行政部門職能轉(zhuǎn)變，大力推進簡政放權(quán)，優(yōu)化學(xué)校內(nèi)部治理，邀請社會多方參與教育，著力構(gòu)建政府宏觀管教育、學(xué)校自主辦教育、社會參與評教育的良好格局，以期為青島教育率先實現(xiàn)現(xiàn)代化提供有力支持。

記者：青島市在向?qū)W校開出的自主管理權(quán)清單時，主要依據(jù)什么原則，具體向?qū)W校下放了哪些權(quán)限？

鄧云鋒：我市在梳理學(xué)校自主管理權(quán)清單時，把依法行政放在第一位，在理順政校權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，實時推出兩份清單。

一份是教育行政部門權(quán)力清單。對我市教育局行政權(quán)力事項及辦理流程進行了全面規(guī)范，確保教育部門首先能依法依規(guī)辦事。同時，我們還啟動了教育行政執(zhí)法體制改革，優(yōu)化內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，設(shè)立行政審批與執(zhí)法處，探索教育集中審批、綜合執(zhí)法模式，建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有力、高效運轉(zhuǎn)的教育管理機制，推動政府管理職能和管理方式的轉(zhuǎn)變。

另一份就是學(xué)校自主管理權(quán)清單。這份清單的確定，把握了問題的導(dǎo)向，以保障學(xué)校依法自主、特色辦學(xué)為方向，在廣泛征求校長意見的基礎(chǔ)上確定。清單涉及人、財、物和教育教學(xué)管理四大方面，主要包括副校長聘任，內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和中層干部聘任、財政性經(jīng)費預(yù)算管理、內(nèi)部分配、一定資金額度內(nèi)的設(shè)備采購、基建項目招標(biāo)和管理、圖書采購、招生和校企合作等14項管理權(quán)限。目前，內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和緊缺、特色人才選聘等權(quán)限已在市管學(xué)校全面實施，將逐步在全市推開；教師面試前期工作已完成試點，并在市管學(xué)校推開；自主招生和設(shè)備、基建項目自主招標(biāo)的管理權(quán)限，正在試點的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗，逐步推開。

記者：說到簡政放權(quán)，大家普遍擔(dān)心一放就亂，青島是如何解決這一問題的？

鄧云鋒：如何確保權(quán)力放得下、接得住，是我們在設(shè)計和推進改革時重點考慮的問題。我們將加快現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)作為學(xué)校承接辦學(xué)自主權(quán)、全面激發(fā)辦學(xué)活力的前提條件，爭取以市政府名義出臺《關(guān)于進一步推進現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），同步推進兩方面的改革措施。

一是全面推進新一輪學(xué)校章程修訂工作。我市早在1999-2001年即在全市中小學(xué)、幼兒園全面推行章程制訂工作。但第一輪章程建設(shè)主要解決了建章程的問題，受當(dāng)時大的社會環(huán)境、校長治校理念等多方面因素的影響，沒有在實踐中很好地落實。基于此，根據(jù)時代特征及我市教育發(fā)展的實際需要，在試點的基礎(chǔ)上，2014年我市全面推進了章程的修訂工作，把工作重點放在增強章程的科學(xué)性和有效性上。為此，一方面，我們在市政府出臺《關(guān)于進一步推進現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的意見》后，配套出臺《青島市中小學(xué)校章程制訂規(guī)程》，規(guī)范章程的制訂程序和內(nèi)容。其中，在章程制訂程序上，要求從起草、征求意見到審議，都要做到師生全員參與，并要通過座談會、論證會、網(wǎng)絡(luò)征求意見等多種形式，廣泛征求家長、社區(qū)、專家等各方面意見，凝聚共同愿景；在章程的內(nèi)容上，要求對涉及學(xué)校發(fā)展、日常管理、辦學(xué)特色、師生利益、民主參與、信息公開、監(jiān)督保障等重大事項做出明確具體規(guī)定，做到科學(xué)有效，為章程的順利實施奠定基礎(chǔ)。同時，為了能確保章程的權(quán)威性，我們將學(xué)校履行章程情況納入到對學(xué)校的督導(dǎo)評估、學(xué)年度績效考核和對學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)任用考察等上面來，并要求校長應(yīng)當(dāng)每年向教代會、校務(wù)委員會等組織提交依據(jù)學(xué)校章程履職的報告，推動學(xué)校依法按章程自主管理機制的建立，讓章程真正成為學(xué)校依法自主辦學(xué)的總綱，在學(xué)校辦學(xué)中發(fā)揮有效作用。

二是創(chuàng)新學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，最終是要建立依法、自主、民主的學(xué)校治理機制。學(xué)校自主權(quán)限歸于學(xué)校，但不是集權(quán)于校長。因此，不僅教育行政部門要向?qū)W校放權(quán)，校長也要有讓渡權(quán)力的智慧和自覺，要按照共同治理的原則和要求，主動地向教師、學(xué)生和社會讓渡權(quán)力。在這方面，治理結(jié)構(gòu)的完善是一項基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性工作。我市配套出臺四個文件，即校長、黨組織、教代會三個工作規(guī)定和校務(wù)委員會規(guī)程，這四個文件與前面提到的《關(guān)于進一步推進現(xiàn)代學(xué)校制度的意見》和《青島市中小學(xué)校章程制訂規(guī)程》一起，初步構(gòu)建起我市現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的“1+5”體系，主旨在于通過健全校長負(fù)責(zé)制和教代會制度，建立完善家長委員會、校委委員會運行機制，規(guī)范校長權(quán)力行使，讓教師、家長、學(xué)生、社區(qū)等方面的代表廣泛參與學(xué)校管理和監(jiān)督，真正做到各項權(quán)力放得下、接得住。同時，基于當(dāng)前教育進入內(nèi)涵發(fā)展階段的實際，我們特別強調(diào)在校務(wù)委員會建設(shè)中，基礎(chǔ)教育學(xué)校要吸引專家參與，職業(yè)學(xué)校要吸引行業(yè)企業(yè)代表參與，強調(diào)在學(xué)校發(fā)展規(guī)劃制訂、課程和專業(yè)建設(shè)等方面要發(fā)揮好專家作用。不僅通過現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)，讓校長能根據(jù)依法、自主、特色辦學(xué)的需要，更好地配置校內(nèi)教育資源，而且能實現(xiàn)校內(nèi)外資源的有效整合利用，提升學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量與水平。

記者：構(gòu)建現(xiàn)代教育治理體系，管、辦、評分離是基本要求，請問青島在評價方面推出了哪些改革措施？

鄧云鋒：在構(gòu)建現(xiàn)代教育治理體系方面，管、辦、評三個環(huán)節(jié)既相互聯(lián)系、相互支持，又互相制約，三者不可或缺。在減少對學(xué)校直接干預(yù)的同時，我們堅持監(jiān)督評估同步跟進。

一是大力加強政府的督導(dǎo)。根據(jù)新形勢要求，我們完善了督政、督學(xué)機制。在督政方面，成立市政府主要負(fù)責(zé)人任委員會主任，區(qū)（市）政府和市政府相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人任委員的青島市教育督導(dǎo)委員會，出臺政府有關(guān)部門履行教育工作職責(zé)考核辦法，明確部門教育工作職責(zé)，建立考評制度。同時，實行區(qū)市教育重點工作定期公示，保障教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展、科學(xué)發(fā)展。在督學(xué)方面，建立掛牌督學(xué)和督學(xué)責(zé)任區(qū)制度，選派經(jīng)驗豐富的在職教研員和退休校長等專家進入學(xué)校，對教育教學(xué)和管理開展全面指導(dǎo)和服務(wù)。

二是積極探索社會和第三方參與評價教育機制。建成教育系統(tǒng)群眾滿意度網(wǎng)絡(luò)測評平臺，充分聽取市民意見建議，改進教育教學(xué)和管理。同時，依托中國海洋大學(xué)成立青島市教育評估與質(zhì)量監(jiān)測中心，對學(xué)生的體質(zhì)健康、讀寫能力等綜合素質(zhì)進行監(jiān)測，依托市社情民意調(diào)查中心，對中小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)情況進行監(jiān)測，確保評價結(jié)果真實、客觀，改變了教育行政部門既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員，管不了又管不好的局面。

記者：青島的率先改革在全國產(chǎn)生了積極的影響，于實際工作中有哪些成效呢？

鄧云鋒：這主要表現(xiàn)在以下四個方面。

一是有效提升了行政效能。改革將教育行政部門從瑣碎的行政事務(wù)管理中解脫出來，可投入更多精力謀長遠(yuǎn)、促發(fā)展。2014年，我們編制完成了我市首個教育設(shè)施布局專項規(guī)劃，圍繞新建小區(qū)配套幼兒園建設(shè)管理、民辦教育發(fā)展、現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)等教育改革的重點難點問題，修訂或新制訂規(guī)范性文件8個，承擔(dān)了8項國家級改革任務(wù)，全市教育工作呈現(xiàn)出蓬勃生機和活力。

二是有效激發(fā)了學(xué)校辦學(xué)活力。辦學(xué)自主權(quán)的下放為學(xué)校根據(jù)特色化、個性化發(fā)展需求統(tǒng)籌配置經(jīng)費、設(shè)施、教師等資源、制訂招生等教育教學(xué)改革政策提供了保障。以下放的自主招生權(quán)限為例，青島39中立足海洋教育特色，通過實施海洋教育創(chuàng)新人才培養(yǎng)班自主招生，由原先名不見經(jīng)傳的普通中學(xué)發(fā)展為炙手可熱的品牌學(xué)校。

三是有效推動了一批教育家型校長的成長。去年以來，我們還同步推進了名師名校長工作室建設(shè)等措施，并啟動校長任職資格制度和后備人才庫建設(shè)，健全“教育家辦學(xué)”的評價體系，進一步推動校長的職業(yè)化、專業(yè)化建設(shè)，讓真正熱愛教育、懂教育、愿意終生從事教育的人來辦教育、管理學(xué)校，在辦學(xué)育人的創(chuàng)新實踐中加快教育家辦學(xué)的步伐。目前，30個名師工作室、19名校長工作室已經(jīng)全面運行，在名師、名校長的引領(lǐng)帶動下，一批中青年骨干教師和校長正在逐步成長。

四是有效提高了教育工作的社會滿意度。通過多種渠道聽民意、解民憂，邀請社會各界參與教育評價與管理，最大限度地爭取人民群眾對教育工作的理解、支持與認(rèn)同。2014年，我局行風(fēng)在線群眾滿意率達99.3%，創(chuàng)歷年來最高。

（責(zé)任編輯 羅登廉）