以頂層設計引領國有資產管理體制改革
——文宗瑜訪談

◎盧淼

以頂層設計引領國有資產管理體制改革
——文宗瑜訪談

◎盧淼

編者按：在全面深化改革的推進中，包括國企改制、國有經濟結構調整、國資管理職能轉變等在內的國有資產管理體制改革，不僅涉及面廣，而且難度大，屬于攻堅克難的重中之重。與其他各項改革如何推進相類似，中共十八屆三中全會《決議》中已經對國資改革及國企改革提出了綱領性要求。那么應該如何正確理解《決議》中提到的要求，本刊記者訪談了財政部財科所國有經濟研究室主任文宗瑜博士，請他就相關問題作出分析和解讀。

文宗瑜

文宗瑜，民革黨員，民革中央經濟委員會委員，博士生導師，清華大學客座教授；主要從事政策研究與管理咨詢工作，現任財政部財科所國有經濟研究室主任。

記者：國有資產管理體制改革的核心是產權制度，中共十八屆三中全會《決議》明確了將國有資本運營權授權給國有資本運營公司和國有資本投資公司。您是如何解讀這一授權的呢？

文宗瑜：首先，我們要明確，國家是國有資產的所有者，而各級政府分別代表國家行使國有資本所有權，所以，各級政府是國有資本的所有權代表，政資分離、政企分離，決定了政府不得直接從事國有資本的運營、國有企業的經營，你

不能又是監管者，又是經營者！因此，要通過國有資本的授權經營體制改革，實行國有資本的專業化運營與國有企業的市場化競爭。所謂國有資本授權經營體制改革，就是通過制度性變革，把國有資本運營權授給市場化經營主體，保證其國有資本運營權，通過國有資本的專業化運營與國有企業或國有控參股公司有償占用使用國有資產，實現國有資本保值增值。但是，受各種因素影響，國有資本授權經營體制改革長期陷于停滯狀態。

由于政策沒有明確授權給誰，一些學者、相關職能部門等就開始爭論，爭論主要有兩種觀點：第一種觀點認為應將國有資本運營權授給國資管理機構；第二種觀點認為應將國有資本運營權授給國有企業尤其是做大的國有集團。但是，無論是“雙重身份”的國資管理機構，還是習慣與擅長盲目擴張規模的國有集團，都難以承擔國有資本專業化與市場化運營的職責。大家在爭吵的同時，學術界也一直進行認真探索、一些地方也在進行局部的嘗試性試點，力求搞明白國有資本運營權授給誰的問題。

經過多年不斷探索并總結相關實踐經驗，國資授權經營體制改革方向逐漸明晰。中共十八屆三中全會《決議》明確了將國有資本運營權授權給國有資本運營公司和國有資本投資公司（簡稱“國有資本運營公司和投資公司”），這就意味著，按照“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司”的改革思路，國有資本運營公司和投資公司應成為國有資本運營的市場化主體。至此，關于“誰有資格成為國有資本出資者代表授權的運營主體”的爭論正式結束！在明確了國有資本授權運營主體的基礎上，國有資產管理體制深化改革的頂層設計還需要解決國有資本授權的程序、步驟及配套的制度等一系列問題。

但需要強調的是，在國有資本授權的程序上，應實行直接授權，由政府直接把國有資本運營權授給國有資本運營公司和投資公司，從而打造“小行政管理機構、大資本運營市場”的以管資本為核心的新國資監管模式。如果實行委托授權而委托國資管理機構授權的“間接授權”，不僅與轉變政府職能改革相沖突，而且與使市場在資源配置中起決定性作用大改革方向相矛盾。

記者：您剛才談到國有資本授權經營體制改革推進，打開了國資管理體制改革的突破口，按政資分離、政企分離、資企分離的改革邏輯，實現了以產權紐帶連接國資管理、國有資本運營、國有企業經營三個主體。那這三個主體的產權紐帶是如何連接的呢？

文宗瑜：政府把國有資本運營權授權給國有資本運營公司和投資公司的同時，“小行政管理機構”的國資管理機構代表政府對國有資本運營公司和投資公司進行“事中”的監督，國資管理機構不再更多的介入到國有企業的具體事務中，把精力從管人與管事中擺脫出來，實現真正的政資分離、政企分離，可以說，如果沒有政府把國有資本運營權直接授給國有資本運營公司和投資公司這一產權紐帶關系，就無法改變國資管理機構的“雙重身份”，就無法擺脫管人管事管資產的模式。通過授權經營體制改革，國有資本運營公司和投資公司的國有資本運營與國有企業經營之間也以產權紐帶進行連接，國有企業要有償占用使用國有資產，國有企業經營的低效甚至虧損，會導致國有資本運營公司和投資公司所持國有股的減持甚至全部退出；當然，也相應要求國有企業加大混合所有制改革的力度。國有資本運營與國有企業經營之間以產權紐帶連接，實現了資企分離。

中共十八屆三中全會決定明確了國資管理要從管人管事管資產向以管資本為主轉變，意味著要正確處理國資管理與國有資本運營及國有企業經營之間的關系，從而構建全新的國有資本管理及國有資本運營體系。全新的國有資本管理及國有資本運營

體系由三個層次構成：第一個層次為國資管理的行政層次，該層次的主體為國資管理機構，主要履行行政管理職能；第二個層次為國有資本的產權層次，該層次的主體為國有資本運營公司和投資公司，主要是被授權從事國有資本的專業運營；第三個層次為國有企業或國有公司的經營層次，該層次的主體是要進行混合所有制改革的國有企業或國有公司，主要是通過改革改制而更有效的增加利潤與創造價值。三個層次的國資管理及國有資本運營體系，既能更有效的實行政資分離、政企分離，剝離了國資管理機構的產權代表職能；又能打造市場化與專業化的國有資本運營平臺，由國有資本運營公司和投資公司履行國有資本保值增值職能；還能推動國有企業或國有公司加快混合所有制改革的進程，以產權紐帶連接國有資本運營與國有企業經營這兩個層次，更好的實現資企分離。

記者：在推動授權經營體制改革所構建的三層次國有資產管理及國有資本運營體系中，國有資產管理機構的“瘦身”及職能轉變，是改革的難點之一。那國有資產管理機構如何“瘦身”及實現職能轉變呢？

文宗瑜：“減肥”、“瘦身”的確是比較困難的事情。國有資產管理機構的“瘦身”及職能轉變，是改革的難點之一。在某種意義上，與三個層次的國有資產管理及國有資本運營體系相對應的國資管理機構，不可能再是當下的模式與現在的形態，要適時進行國資管理部門的機構改革，打造新的國資管理機構。過去十幾年的國資管理是管人管事管資產，國資管理機構不僅介入國有企業或國有公司很多的具體事務中，并且養成了行政性管理的習慣和本能。但是“瘦”身不是單純的“瘦”下去。“瘦”了，還要健康。這就要求我們深化國有資產管理體制改革，要解決國資管理機構兩方面的自身問題：一是國資管理機構如何從管人管事管資產中擺脫出來；二是國資管理機構的產權代表職能如何剝離。在某種意義上，國資管理機構自身問題的根本性解決，不能單純依賴國資管理機構自身，要從機構調整著手，通過國資管理機構的機構改革及職能轉變解決問題。就是“瘦”下來后，還要有一個系統的調整，才能保證肌體的“健康”。

國資管理機構職能轉變是指國資管理機構不再履行行政管理與產權代表的雙重職能，而只履行行政管理職能。專門履行行政管理職能的國資管理機構，主要負責國資管理的政策制定、條例出臺、法律完善、監督檢查及對國有資本運營進行方向性指導等。順應使市場在資源配置中起決定性作用的要求，各級政府中行使行政管理職能的國資管理機構不可能再是大機構，而應通過機構調整“瘦身”由大機構轉變為小機構，按照“小行政管理機構，大資本運營市場”的模式構建國有資本管理及國有資本運營體系的第一個層次。在改革推進的設計上，可以考慮分兩步走：第一步是過渡階段，在此階段國資管理機構不進行調整或不進行大調整；第二步是調整階段，在2017年中共十九大后新一輪大力度的政府機構改革中進行國資管理機構的調整，設立新的國資管理機構。

與“小行政管理機構，大資本運營市場”的模式相對應，國資管理機構的管理方式也應發生轉變，按照“法無授權不可為”的原則行使行政管理職能。“法無授權不可為”，是指國資管理機構應在法律框架內依法行使權力，在法律沒有授權的情況下，不得設置行政審批事項，依法保留的“審批事項”，也應由“前置”審批轉為“后置”審批，不介入國有經濟運行的具體環節與具體事務中。隨著三層次的國資管理及國有資本運營體系的構建，國資管理機構不再履行產權代表職能，國資管理機構與國有資本運營公司和投資公司、國有企業或國有公司之間，不再是“上下級”關系，國資管理機構既不能直接對國有資本運營公司和投資公司、國有企業或國有公司發號施令，也不得對國有資本運營公司和投資公司運營、國有企業或國有公司經營的所謂“重大事項”進行審批；國資管理機構更多地是依法履行“事中”監督的行政職能。

記者：那國有資本運營公司和投資公司如何設立或組建，以及它們應該擔負什么樣的職能，才能更好適應改革的需要呢？

文宗瑜：國有資本運營公司和投資公司作為專業化與市場化的國有資本運營平臺，可以通過新設或重組的方式組建。具體而言，可以用新設方式組建國有資本運營公司、用重組方式組建國有資本投資公司。所謂新設是指各級政府通過國有資本經營預算支出的出資設立國有資本運營公司，比如在中央政府層面，未來3～5年可以通過國有資本經營預算支出300億～1000億，設立2～3家國有資本運營公司，在國有資本運營公司設立后，中央政府還可以分次把一些產業屬性不強、國有相對控股與參股公司的國有股權直接劃轉給國有資本運營公司。所謂重組是指依托現有條件成熟的國有企業集團，通過資產重組和少量國有資本增量注入而組建國有資本投資公司，國有資本投資公司在設立上要重視產業屬性及產業升級導向，尤其中央政府層面的央企不僅分布在國民經濟的若干大產業，而且往往都處于各產業的上端或上游，因此，哪些央企集團可以重組為國有資本投資公司、在中央政府層面重組設立多少家國有資本投資公司，要反復論證，傾聽多方面意見與建議。當然，通過新設方式組建國有資本運營公司、重組方式組建國有資本投資公司，是相對而言的，不具有絕對性。

國有資本運營公司與投資公司雖然都是被授權從事國有資本運營的市場化主體，但二者在職能上會有所不同，各有側重。國有資本運營公司在職能上可定位于純資本運營，是專業化的國有資本運營公司，可以跨所有制、跨區域甚至跨國界從事國有資本運營，不僅追求國有資本保值增值，而且追求國有資本收益最大化；在遵循市場公平競爭的大原則下，國有資本運營公司可以依托國內國際資本市場、專業化資本運營人才、科學化的股權投資組合等，不斷提升競爭力與盈利能力。在具體運營上，國有資本運營公司可以通過國有資本的持股、國有股權的減持變現及各種資本運營技巧的運用而追求收益；國有資本運營公司既可以對國有企業持股、增持、減持甚至變現退出，也可以對民營企業及外資企業持股、增持、減持或在獲取收益后全部變現退出；待其發展到一定階段還可以從事跨國投資和跨國資本運營。國有資本投資公司在職能上定位于產業投資的國有股權經營，其依托產業發展與產業競爭力提升；不同的國有資本投資公司在產業布局上會各有側重，就某一家國有資本投資公司而言，要在其國有股權分布的領域通過國有股權經營支持產業結構調整與產業升級；大型或特大型國有資本投資公司可以跨1個以上或2個以上有關聯的產業領域，并在這些產業領域中發揮國有資本控制力、影響力及帶動力的作用。

在國有資本運營公司和投資公司設立及運營過程中，應取消行政級別，并實現其財務信息的公開透明，實行徹底的去行政化，使其成為專業化的市場主體。

記者：國有資產管理體制深化改革要求在經濟運行宏觀層面推進所有制改革，改革的重點是如何打破壟斷及國資絕對控制領域的單一所有制。那么，在單一所有制領域如何加大發展混合所有制經濟力度呢？

文宗瑜：在新一輪的全面深化改革中，與國資改革相關聯的是混合所有制改革，其重點為單一所有制領域的混合所有制改革。在混合所有制改革上，要區分混合所有制經濟、混合所有制企業兩種表述。發展混合所有制經濟的重點是所有制改革，難點是對非公有資本加大開放力度。在純粹的國有經濟占絕對控制的領域，通過這些單一所有制領域向非公有資本的部分或全部開放，加大這些領域混合所有制經濟發展的力度。

單一所有制領域的混合所有制經濟發展有兩種路徑，一是這些領域向非公有資本的開放，二是這些領域的國企引入非公有資本進行產權多元化股份制改革。這兩種路徑應該同步推進。對于壟斷及國資絕對控制領域的發展混合所有制經濟，要防止改革被這些領域的國有企業所操縱。從目前壟斷及國資絕對控制領域的國企向媒體和社會釋放的信號來看，是把這些領域的單一所有制改革簡單化為由國有企業有選擇的引入非公有資本，如果默許并支持這種簡單改革行為，仍是

在保護這些領域國有企業的既得利益。因此，在政策導向上應盡快允許壟斷及國資絕對控制領域向非公有資本開放，唯有如此，才能倒逼這些領域國有企業實行更大力度的產權多元化改革。與這些領域的國有企業有選擇的引入非公有資本相比，這些領域向非公有資本開放并允許非公有資本進入設立公司，更有利于混合所有制經濟的發展。

非公有資本進入單一所有制領域如石油石化、電信、電網電力、煙草、鐵路等壟斷領域，既可以是入股參股甚至控股這些領域的國有企業，也可以是單獨設立公司進行經營。當然，可以允許少數壟斷及國資絕對控制領域不向非公有資本開放，對于少數不向非公有資本開放的壟斷及國資絕對控制領域或行業，應以“負面清單”的方式進行公示。沒有列入“負面清單”的行業或領域，原則上都應該允許非公有資本自由進入。在混合所有制改革及加快混合所有制經濟發展中，壟斷及國資絕對控制領域向非公有資本開放，要堅決摒棄行政準入與行政批準的思維及做法，引入“法無禁止即可入”的規則。壟斷及國資絕對控制的任何領域，只要沒有“負面清單”公示，非公有資本都可以按“法無禁止即可入”的規則進入到這些領域進行投資。

記者：謝謝您！

（責編 張棟）