上海市公益林生態補償政策評估

趙廣琦

（1.上海植物園，上海200231；2.上海城市植物資源開發應用工程技術研究中心，上海200231）

1 引言

上海市已經筑構起包括沿海防護林、水源涵養林、防污染隔離林、通道防護林、生態片林以及風景林和國防林組成的生態公益林綠色屏障，對改善上海的生態環境質量，維護上海的生態安全、建設國家園林城市和世界“四大中心”以及提高上海的城市形象發揮了重大作用。為了保證生態公益林的穩定和可持續發展，2009年起上海市正式建立市級公益林生態補償制度，對全市69.4萬畝公益林實施生態補償，市財政兩年共安排一般性轉移支付資金7.4億元。本文針對上海公益林生態補償的政策實施后的資金使用情況和效果、公益林建設情況、農民、企業和各執行部門的積極性情況進行評估，以期了解公益林生態補償實行以來的政策效應，并對上海市公益林生態補償的資金持續投入和補償機制優化調整提出合理化建議。

2 上海市公益林生態補償政策的實施情況

2.1 建立了符合上海情況的生態補償機制

上海的生態公益林主要為處于幼齡階段的人工林，而大部分人工林是通過農業內部結構調整，流轉農民土地方式進行建設的，是上海市生態公益林建設和養護不同于其他省市的特點，即土地流轉造林的不穩定性和幼齡人工林管護投入的持續遞增。由于流轉造林多為農業比重較大區縣，造成了經濟相對薄弱區縣公益林建設和管護負擔加重的局面。在充分考慮上海市公益林特點和發展現狀的基礎上，補償政策制訂在補償范圍、補償標準、補償分配和考核等方面均作出了較大突破。

（1）公益林補償范圍。補償范圍界定主要根據生態區位的敏感程度和脆弱程度分析，沿江沿海防護林、通道防護林、水源涵養林、防污染隔離林等4種林定為上海市生態公益林補償優先范圍，確定總面積為69.4萬畝。

（2）公益林補償對象。補償對象確定為在《上海城市森林規劃》范圍內的生態公益林營造者、經營者、管護者，以及補償范圍內的失地農民。

（3）公益林補償內容。①對生態公益林的直接投入。按照市環保三年行動計劃的要求，由市、區縣兩級財政投入，并根據區縣財力實行差別化政策；②解決生態公益林的土地問題。解決部分失地農民“鎮保”。按土勞比1.3∶1，每人87 684元標準測算，49.4萬畝生態公益林涉及38萬農民，共需資金342億元。目前，水源涵養林、沿江沿海防護林等關鍵生態公益林已采用解決鎮保辦法，政策效果有良好延續性，比較受農民歡迎，提高了農民造林養林的積極性，且政府一次性投入也較征地低；承擔土地流轉費。目前解決生態公益林土地問題最普遍辦法是承擔土地流轉費，49.4萬畝生態公益林，按每畝1 000元測算，每年需要資金4.9億元；③承擔林地管護費。主要用于林地養護人員的工資及肥料、農藥、機械等生產資料。

2.2 生態補償機制對公益林質量的影響

2009年實施的公益林生態補償政策，使生態公益林管護有了可靠保障，區縣相關職能部門管護能力增強，公益林發展成效顯著，生態公益林實現了量和質的提升，全市森林覆蓋率穩步增加。

生態公益林重點分布區域公益林保存壓力減弱，公益林面積逐步提高，低效林撫育工作成效顯著，如崇明截至2009年完成公益林造林面積11.5萬畝，其中僅實施補償政策的2009年新增公益林1 500畝，同時完成幼林撫育8 000畝。全市生態公益林面積逐步增加，森林覆蓋率進一步提高，2009年全市新增生態公益林面積17 760畝，2010年全市新增生態公益林面積13 260 hm2。實施公益林補償政策，使公益林資源總量穩步增長，同時由于管護投入增加使公益林林分結構得到改善，林木蓄積量增大，混交林占喬木林面積比重顯著提高，病蟲害發生較常年減弱，公益林生態效應大幅提升，公益林總體質量逐步提高。據上海市林業病蟲防治檢疫站資料，2010年食葉性害蟲發生總面積高于2009年，但兩年蟲害發生面積均較常年略低；2010年刺吸性害蟲發生與2009年基本持平或稍輕，但均較往年略輕，新害蟲2010年的發生較2009年偏輕。地下害蟲的發生與2009年基本持平，較2008年輕。

2.3 生態補償機制基本解決了失地農民的訴求

由于上海公益林造林為租用農民土地造林，存在特殊性，因此，上海公益林生態補償主體也應是失地農民以及一部分造林企業。2009年公益林生態補償政策實施以來，為滿足農民出租土地利益訴求，各區縣土地流轉標準逐年提升，如崇明土地流轉費由564元/畝上升至800元/畝，青浦土地流轉費由800元/畝上升至1 000元/畝，浦東新區土地流轉費已上升至1 100元/畝，部分失地農民鎮保問題得到解決，如通過2009年、2010年兩年時間青浦區已基本解決重點區域水源涵養林農民鎮保問題，土地流轉費用投入逐步減少，浦東新區采用先期租用后逐步納入鎮保方式，至2010年已基本解決環城林帶400m的失地農民鎮保問題，松江區至2010年已部分解決重點片林失地農民鎮保問題，如泖港片林、葉榭水源涵養林等。同時公益林養護工作吸納大量失地農民再就業，目前全市養護社175個，吸納就業人數16 370人。

3 上海市公益林生態補償存在的不足

3.1 針對生態公益林補償主體的配套政策細化不足

上海市2008年所進行的《上海市生態公益林補償機制研究》確定了上海市生態公益林補償機制的主要內容，對生態公益林的界定、補償內容的界定、補償標準的確定、補償方案比較等諸多方面進行了闡述。截至2011年上海市實施生態補償轉移支付工作兩年來，從調研結果來看，由于各區縣的城市化建設推進速度較快，基礎工作有待夯實。根據生態公益林產生的外部性的生態補償基本原理，生態補償分為3個層次：第一，針對生產正外部性的微觀主體進行補償，也就是針對參與造林的企業、各級政府和農民的補償；第二，區域之間合理分擔生態公益林的供給責任，通過各種轉移支付方式，合理分配生態公益林的建設和管護成本；第三，整體上城市對農村進行補償，城市反哺農村、工業反哺農業和城鄉統籌考慮。目前的《生態補償轉移支付辦法》主要考慮的是第一、二層次，通過一般性轉移支付采取因素法將生態補償資金分配到相關區縣，就執行情況來看，農民和各級政府是目前獲得生態補償資金的主體，而造林企業的問題還大量存在。2009年、2010年兩年累計市財政安排公益林生態補償資金7.4億元，平均每畝市財政補償標準約528.57元/年，由于市財政用于公益林生態補償的資金與實際發生的土地流轉費和管護費存在較大的資金缺口，各區縣財政依然承擔著生態公益林的主要費用，存在公益林補償資金與林業建設資金通盤使用的情況。因此，在考慮加大補償資金力度的基礎上，須明確細化一般性轉移支付補償的使用對象和內容。

3.2 補償標準的地區差異不足

上海市的公益林主要集中在崇明、金山、原南匯、青浦和松江等農業比重大、經濟相對薄弱的區縣，這些區縣、鄉鎮為改善上海市生態環境、喪失經濟發展機會，還要承擔大量的土地流轉費和林地管護費用，在《生態補償轉移支付方法》中2009年市財政的公益林生態補償轉移支付在各區縣的分配主要是通過因素法確定，具體公式如下：

某區縣公益林生態補償=年度公益林轉移支付總額×（該區縣公益林面積占比×0.5＋該區縣公益林分級養護面積比重占比×0.2＋該區縣林業指出比重占比×0.2＋工作考核等級分值占比×0.1）×補貼系數。

2010年依據2009年該市森林資源調查結果和公益林考核等級而調整了不同區縣的補償金額，但是依然沒有充分考慮到各區縣的經濟發展情況，相應的削弱了有限的市財政資金在促進生態公益林發展的效率。

3.3 生態補償標準對生態價值的核定不足

當前實行的 《生態補償轉移支付》的補償機制僅考慮了土地流轉費和管護成本，忽視了生態公益林對上海特大型城市的生態價值。根據著名環境經濟學家David Pearce（2002）綜合大量關于森林生態服務價值評估研究的基礎上進行綜合性評價，即使不考慮當前無法量化的生物多樣性、環境怡值和其它相關價值，上海的生態公益林所提供的生態服務價值依然達到340美元/畝，按1∶7匯率計算，約2 380元/畝；而根據2011年上海市政府公布全市森林面積為119.6萬畝，森林覆蓋率達12.58%，上海市現有森林生態系統每年涵養水源近3億 m3，固土297.1萬t，固碳45.6萬t，釋氧110.5萬m3，吸收污染物1 231.2萬t，全市森林生態系統服務總價值達到74.4億元，換算70萬畝生態公益林的生態系統服務總價值約43.5億/年。

4 完善生態公益林補償政策的建議

4.1 進一步明確生態補償對象和標準

生態產品作為公共物品，具有非競爭性和非商品性，應由政府公共財政作補償主體，可建立市級財政為主、區縣財政為輔、社會參與為輔，完善補償對象，明確森林生態補償對象包括區縣地方財政和生態森林權所有者，對兩種類型3個方面補償對象同步實施補償。生態公益林界定和補償主體確立是實施公益林生態補償對象的基礎性工作，各區縣應明確上海69.4萬畝公益林的地塊范圍，明確公益林生態補償轉移支付資金，主要用于公益林管理和養護、土地流轉費等內容。在充分依據生態公益林的客觀情況和“誰保護，誰受益”原則基礎上，制定出兼顧補償“接受方”和補償“支付方”的補償標準，同時還要借鑒國內外的理論研究和實踐經驗，綜合運用機會成本法、資源環境核算體系及綠色GDP等，開展科學的生態補償標準研究。

4.2 出臺生態補償轉移支付的資金管理細則

對現行的《生態補償轉移支付辦法》關于生態補償轉移支付資金管理的規定中，增強“建立協商機制”，具體內容為“在生態補償轉移支付資金的安排和使用過程中，區縣相關部門之間建立協商機制，區縣財政局與相關主管部門之間加強橫向溝通。區縣主管部門根據市級主管部門的指導性意見，在充分調查論證的基礎上，提出具體生態項目和資金需求；區縣財政局根據主管部門提出的生態項目資金需求，在統籌平衡的基礎上，提出年度資金安排總量（包括自身財力安排和市級轉移支付資金）及具體分配方案，報經區縣政府批準后施行。”盡快出臺生態補償轉移支付的資金管理辦法細則，規范使用資金使用。

4.3 加大行業主管部門對生態補償工作的考核力度

公益林生態補償政策配套實施的考核辦法僅涉及森林防火、有害生物防控、林地管護、林地征占用管理和林業養護隊伍建設，主要指標雖已涉及公益林質量方面，但仍以間接性指標為主，未涉及代表公益林首要服務功能的生態價值方面考核，也較少涉及直接性的公益林自身健康方面的指標，且考核主體和考核數據來源過于繁復，可能影響最終考核效果。因而建議針對考核內容和分值進行適當調整，增加反映公益林服務功能方面的指標，如蓄積量、生態服務價值等，同時增加公益林養護方面的直接性指標，如公益林養護等級變化等，并進一步確定較單一的考核主體以保證考核數據來源的準確性。

4.4 完善生態補償資金的增長機制和融資渠道

在建立生態補償機制中，政府和市場都可以發揮作用。就目前環境保護階段和市場經濟而言，政府在建立生態補償中的作用絕對是主要的，政府不僅要建立生態補償機制的法規，而且在很多情況下依然是生態保護與建設的主要“買單”人，如建立生態補償專項資金。現階段正確核定生態補償標準，堅持市財政與區縣各級財政共同負擔的責任體系，包括中心城區各區縣財政也應納入統籌考慮，逐年大幅提高生態補償的專項資金財政撥款力度。探索實施生態補償稅收制度，對于公益林的生態功能以及社會效益等正的外部性通過稅收予以平衡，通過對受益者征收生態稅進行宏觀調控。基于目前現實的考慮，市場途徑只是作為森林生態系統補償輔助途徑，借鑒國際上應用的森林生態補償的市場化手段，來拓展森林生態補償的融資渠道。在市場經濟條件下應當通過市場交換實現其價值，就是要建立一整套完善的法律制度以規范公益林生態效益市場交易行為。量化公益林生態效益，試行建立市場碳交換機制和國際“碳交換”機制。

［1］祝 浩 .我國生態公益林效益補償問題研究進展［J］.林業經濟，2007（5）：37～39.

［2］費世民，彭鎮華，周金星，等 .關于森林生態補償問題的探討［J］.林業科學，2004，40（4）：171～179.

［3］陳 欽，陳春蟬，陳貴松，等 .試論公益林生態效益的補償措施［J］.林業經濟問題，2001，21（2）：83～86.

［4］陳雪蓮 .周潤巧 .廣東省森林生態效益補償制度建立與實踐淺析［J］.中南林業調查規劃，2000（1）：34～37.