推進退耕還林工作的對策與建議

李曉蕾，安星鋒

（1.陜西省鳳翔縣林業技術推廣站，陜西 鳳翔721400；2.陜西省鳳翔縣國有澗渠林場，陜西 鳳翔721400）

1 引言

退耕還林工程始于1999年，是黨中央、國務院著眼于中華民族的生存和發展而提出的一項重要工程，是我國乃至世界上投入資金最多，參與人數最多，涉及方面最廣，要求最高，政策最強的生態工程，是實現經濟和社會可持續發展的有效辦法，是加快貧困地區農民脫貧致富，優化農村產業結構，促進農村經濟發展的重要途徑。近些年的實踐也充分證明，退耕還林工程的實施，對改善生態環境，增加林草植被，重建清澈河流、秀美山川，恢復生態活力，保證我國生態安全，實現人類與自然的和諧共處起到了不可替代的重要作用。

陜西省在1999年率先實施了退耕還林工程試點，至今已累計完成退耕還林任務3655萬畝，生態環境改善明顯，生態恢復效果顯著，但是距離期望值還有很長的一段路要走。在這個過程中遇到了許多亟待解決的問題，如造林幼苗成活率低，還林區枯干幼苗多，重栽率低，造成土地資源浪費現象嚴重，阻礙經濟發展；經濟林產品品質低下，銷售網絡不健全，銷路不通，資源浪費；造林樹木與糧食作物套種現象未消滅；毀林復耕現象時有發生；有些地區政策實施執行力不夠，效力遲緩；交通設施落后；這些問題都大大制約了我國退耕還林工程預期目標的實現，根據筆者的經驗，在此對類似的問題作出一些建議，用以堅持推進退耕還林政策的實施，為建設生態文明提供借鑒。

2 調查摸底

要想堅持推進退耕還林政策的實施，有效的改善生態環境，建設生態文明就必須摸清退耕還林區的實際情況，以陜西省為例，1999～2009年第一輪退耕還林期間，陜西省新造林458.47萬hm2，森林面積由636.80萬hm2增加到853.33萬hm2，森林覆蓋率從30.92%增加到41.42%，全省森林覆蓋率提升10.5%，全省綠色面積向北推進了400km，特別是陜北退耕還林區生態環境改善效果明顯。據遙感衛星數據監測，2007～2012年，陜北退耕還林區植被覆蓋度從40.25%提高到51.4%，高植被覆蓋度比例從6.41%增加到28.48%[1]，實現了生態環境由“整體惡化、局部好轉”向“總體好轉、局部良性循環”的歷史性轉變，為建設生態文明社會做出了巨大貢獻，為當前國家第二輪退耕還林政策在陜西省實施的有效性提供了有力保證。與此同時，又必須理性看待第二輪退耕還林政策，在實施時必須做好調查摸底工作，需要搞清楚在第一輪政策實施時有哪些區域是較成功的，哪些區域是做的不夠好，恢復不明顯的，需要繼續造林的，哪些區域是可以作為新一輪的退耕還林區，面積有多大，投入力度應該如何，適合種植哪些樹種，以哪一種方式管理，這些都是需要調查清楚，以保證在第二輪退耕還林政策實施時做到不浪費有限資源，取得更好恢復效果的目的。只有做到了這些，才可以預期第二輪退耕還林政策的實施能夠為陜西生態環境的進一步改善提供巨大動力，加快生態陜西的建設步伐。

3 分類管理

在當前的退耕還林政策下，主要形成了公益林和經濟林兩種功能類群，公益林的主要目的是改善生態環境，保持林區的生態平衡，維護林區的生物多樣性，保證人與自然的可持續發展。為人類生活提供公益性、社會性產品或服務。利用途徑可分為公益功能的利用，如科學研究中的考察、觀察，科學試驗研究、文化教育、標本記錄、休閑旅游、當前生物DNA遺傳信息的保存等；嚴格制度管理下的林下非木質資源利用，在有條件的利用林下資源時要保證林木的正常繁育更新，禁止采伐、撫育和改造等一系列以生產木材為主要目的商業活動。

經濟林是指以利用林木的器官原料，以生產油類、果類、化工材料類、藥物材料類及其它副產品（包括淀粉、油脂、橡膠、藥材、香料、飲料、涂料及果品）為主要目的的林木類型；在人類社會生活、經濟發展中具有非常重要的作用，利用方式可以分為很多種，但其主要的功能還是為人類的生產生活提供原材料。不同的功能類型以及利用途徑決定了對公益林和經濟林要進行分類管理，建立不同的管理體制，這樣才能做到人盡其才，物盡其用，以保證退耕還林資源的不浪費，有助于政策效果的展現。

3.1 建立公益林的管理體制

3.1.1 在經營管理體制方面

對林區原有的林業局進行改組，重新整合，改組后建立營林管理局，轉變原有林業局的單一職能，管理局的主要職能需要明確，即主要任務是管理經營林區林木，同時也要實行目標管理責任制，實現規劃、協調、監督和服務的綜合一體。發動一切可利用的社會力量、資源，讓跟多的人員參與到培育、管護以及擴大森林資源的活動中來。

3.1.2 林政資源管理方面

嚴格實施對公益林區林木的管護措施，嚴禁對公益林木的采伐利用，保證公益林區林木資源的正常發育、更新。形成一級保護區（大江大河源頭、主干流兩岸、大型水庫、湖泊周圍、自然保護核心區）優先管護，嚴禁一切采伐利用，一般保護區（生態條件相對脆弱，但恢復能力較強的地區）重點管護，有條件的利用等分層管護管理措施。

3.1.3 經費管理方面

公益林的性質決定了其管護經費應該出自政府的公益支出，所以各公益林區的管理政府應提前在每年的政府預算中，將公益林的經費作為一項社會公益事業費用支出列出來。確保公益林管護管理經費的正常支付。同時也可以發動社會有生力量，為公益林的經費支出進行募捐，補充政府預算中的不足。

3.1.4 建立生態效益補償基金

列入專戶收支進行管理，專門用于森林生態功能的恢復和再生產，形成生態循環的自我補償機制。

3.1.5 利用林下資源方面

林下資源豐富多樣，在充分管護的條件下可以開展諸如森林養殖，林業產品生產加工、森林旅游、林區醫療養生等多種經營活動。這樣既不會對公益林的繁育更新造成影響，還可以增加林業收入，保證林區發展。

3.2 建立經濟林的管理體制

3.2.1 經營管理體制方面

經濟林業在人類社會生產生活中發揮著重要作用，屬于基礎應用產業，在其經營管理方面應該實行市場化的管理模式，按照市場發展規律，采取企業化的管理，在相關法律的制約下，由企業自主經營，自負盈虧。

3.2.2 在經濟林業的組織形式方面

需要因地制宜，采取股份合作林場、聯營林場、企業辦基地、承包、租賃、私營、外資等多元化的市場經營模式。

3.2.3 經濟林業的經營發展

政府要盡可能地引導經濟林區管理者在林區的經濟上創造長久效益，引導林區形成規模化、集約化、林工商一體化的經營道路。創造形成融資源培育、生產、加工、銷售一條龍的林工商集團公司。

3.2.4 經濟林業應實行森林資源的資產化管理和林政管理

森林不僅是資源，也是資產，要進行價值化管理。要對森林進行調查統計，評估建帳，對森林資產的經營，林地、林木的流轉，林產品的交易，建立有效的經營管理機制。對林地林木的產權保護、林木的采運、交易要建立一套可行的林政管理辦法[2]。

4 因地制宜，做好規劃

在接下來的退耕還林過程中一定要做到在充分調查研究基礎上，遵循因地制宜，適地適樹、決不可盲目種植，在林區發展上遵循中心輻射，集中成片、穩步推進的原則，兼顧生態實效與經濟效益，大力發展經濟林，增加林區人民收入，維護林區人民利益，同時要做好規劃設計，并且嚴格按照設計執行，總結一期退耕還林的經驗教訓，在二期的過程中積極改進。

4.1 公益林建造

4.1.1 因地制宜，適地適樹

選擇適應林區氣候、土壤條件的樹種造林。在粘土上選擇樟樹、櫟類造林，在中性或偏堿性的土壤選擇刺槐、櫟類、柏樹等樹種造林。

4.1.2 以長生命周期樹種為優先

公益林注重的是長久的生態效益，需要造樹樹種在以后的長期內發揮改善生態環境，保持林區的生態平衡，維護林區的生物多樣性的作用，所以需要以長生命周期的樹種為優先造林種，如果選擇成熟期短的樹種（如楊樹、濕地松等）造林，其林分衰退早，不利于退耕還林長期發揮作用。

4.1.3 選擇苗木價格相對較低的樹種造林

選擇馬尾松、杉木、刺槐等苗木價格相對較低的樹種造林，有益于有限經費的最大利用。

4.2 經濟林建造

4.2.1 選擇適宜當地氣候、土壤條件的樹種造林

經濟樹種往往對種植區的各種生態條件如對光照、氣溫、降水、土壤酸堿度有嚴格的要求，所以需要在造林時選擇與當地氣候、土壤條件的適宜樹種。

4.2.2 選擇經濟效益好的樹種

經濟林的性質決定了其需要以考慮林木的經濟價值為優先條件，所種植的林木需要有較好的經濟產出，所以在造林植樹時要選擇有一定花、果產量，且產量相對穩定，有較長收效期的樹種造林，如柑橘、核桃等。

4.2.3 選擇能夠生產耐儲存、市場銷售行情好的產品的樹種造林

以保證經濟效果的實現，如柑橘、核桃、板栗等。林地選擇時要進一步明確實施區域、地類、權屬、坡度、面積等條件，嚴格退耕地實施條件，不符合的一律不得納入建設，重點考慮坡度25°以上的陡坡耕地、重點地區嚴重沙化耕地以及重要水源地坡耕地[3]，同時也需要考慮混交林的建設，多年的生產實踐和科學研究都充分表明，混交林較純林有著顯著的生長優勢和改善環境條件的能力 如在土壤改良、促進營養元素循環、提高光合效能、改善小氣候、涵養水源、減輕病蟲害、增強抗性[4]等方面都表現出極好的優越性。

4.3 混交林營造

首先，需要改變林區管理者的先決觀念，雖然純林具有很多生產優勢，但大面積純林也產生了越來越多的難以克服的弊病，所以就要求林業管理者在制定當前林業政策時考慮和借鑒其他地區的成功經驗，加速營造混交林；其次，林業科研人員要依據林區環境條件，進行相關試驗研究，為林區造林方式提供科學依據；再次，充分發揮造林地造林地原有的喬、灌木資源，在造林、撫育等過程中盡可能的利用原有的喬、灌木等種類，以減少對原有生態自然植被的破壞，更好地營造混交林[5]。

5 保障落實

5.1 機制保障

造林過程應實行專業人員造林，提高造林質量。完善管護機制，強化造林責任，簽訂造林管護責任書，實行集中統一管護模式，政策補助的發放依據造林的成效，管護質量的高低。

5.2 技術保障

建立科技惠農的推廣服務體系，保證林業科學技術的有效推廣，健全和完善基層林業科技推廣網絡，利用現有的科技產品對林業最新技術進行傳播，對農服中心人員進行定期技術培訓，定點示范，保證最新林業技術的實際應用。

5.3 經費保障

經濟問題是林區農戶最關心的問題，關系到農戶的長遠生計，必須堅決落，可以通過資金整合統籌其他工程項目資金。切實加大對退耕農戶的政策扶持力度，整體推進退耕工作，也可多渠道籌集資金。積極推行大戶承包股份造林、聯營開發的新機制，鼓勵民營資本、民間資金以及外資參與退耕還林工程，支持有能力者投身退耕還林產業開發。

5.4 責任保障

縣級人民政府對退耕還林建設負總責，成立退耕還林領導小組，實行專人專管，完善退耕管理機構。縣級人民政府與鎮街層層簽訂落實目標責任制，制定兌現獎懲措施，保障逐鎮街、逐村、逐戶落實到位[6]。機制、技術、經費和責任的全面保障落實將極大促進退耕還林政策預期目標的實現，加速生態文明建設。

[1]呼照征，張 燕，陳 喆.關于陜西省退耕還林后續產業發展的若干思考[J].陜西學前師范學院學報，2015（2）：43～44.

[2]何昌述.實施第二輪退耕還林的思考[J].山西農經，2015（1）：16～17.

[3]李國玉.對我國林業分類經營模式的研究[J].民營科技，2007（5）：76.

[4]艾廷彪.淺論退耕還林樹種選擇[J].綠色科技，2014（12）：33～34.

[5]許紹遠.混交林效益及關鍵營造技術研究[J].林業科技開發，2001（1）：15～17.

[6]王 軍.營造人工純林存在的問題及對策探討[J].綠色科技，2013（6）：68～69.