辯證審視土地城鎮化與人口城鎮化之間的關系

石憶邵

（同濟大學測繪與地理信息學院，上海 200092）

辯證審視土地城鎮化與人口城鎮化之間的關系

石憶邵

（同濟大學測繪與地理信息學院，上海 200092）

評述了土地城鎮化與人口城鎮化的內涵及其度量方法的進展；討論了兩者的互動演進關系；分析了我國土地過度城鎮化與人口“半城鎮化”現象產生的根本原因。指出將小城鎮發展視為助推我國土地過度城鎮化的主要模式是欠公允的，中國大城市建成區的擴張才是助推土地過度城鎮化的主要模式；應當認真吸取美國等發達國家城市過度向郊外擴張的教訓，運用集約型城市規劃和建設的理念，著力打造資源和能源消耗少、土地空間占用低、環境負荷小、產出效率高的集約型郊區新城及其城鎮網絡體系。

土地城鎮化；人口城鎮化；互動演進關系；小城鎮發展；郊區化；集約型城市規劃

土地城鎮化與人口城鎮化是城鎮化過程的兩個重要表征，兩者在城鎮化的規模、速度、結構、質量和效益等方面又具有密切的聯系和相互作用。改革開放30多年以來，過快的土地城鎮化與人口的“半城鎮化”成為我國低成本的城鎮化發展的鮮明特點。這種不協調的土地城鎮化與人口城鎮化發展模式能否持續？究竟應當如何協調好土地城鎮化與人口城鎮化之間的矛盾？這些問題成為學術界和政府部門評判城鎮化發展質量和水平的核心。然而，有關土地城鎮化與人口城鎮化的內涵、兩者的互動演進關系、兩者失調發展的根本原因等學術問題尚未完全厘清，究竟是小城鎮發展模式還是大城市的郊區化發展模式助推了我國的土地過度城鎮化？這些問題仍然需要深研細究。本文將就此展開分析與論述。

1 土地城鎮化與人口城鎮化的內涵辨析

1.1 土地城鎮化的內涵及其測度方法

土地城鎮化有多種定義和測度方法，大體可分為單一指標測度法與復合指標測度法兩大類。

（1）單一指標測度法

學術界通常使用城市用地規模彈性系數（城市土地增長速度與城市人口增長速度之比）來測定人口城市化與土地城市化的關系[1]。

土地城鎮化有兩種主要的定義。一種是指城鎮建成區面積增加的過程。根據該定義，即可用城鎮建成區面積的增量或增長率來反映土地城鎮化的發展狀況。另一種是指從農村土地轉變為城鎮用途土地的過程，亦即農民的土地在城鎮化進程中被征用和占用的過程。根據該定義，可用城鎮征地面積的增量或增長率來度量。但下列問題需要引起注意：

① 由于城鎮建成區的擴張沒有包括農村地區的農地非農化，故僅用城鎮建成區的擴張來表征土地城鎮化水平的上升尚不夠全面。為此，李明月等提出了一個新的土地城市化水平的測度模型：土地城市化水平=(建設用地總面積—農村居民點面積)/(土地總面積—未利用地面積)，并對廣東進行了實證分析[2]。但在城鄉一體化發展的時代背景下，是否應將農村居民點用地面積扣除？值得進一步斟酌。因為，建設用地總面積既包括城鎮建設用地面積，又包括村鎮居住用地面積。以上海市為例，2011年全市總建設用地面積為2996.83km2，其中：城鎮建設用地面積2444.89km2，約占81.58%；村鎮居住用地面積551.94km2，約占18.42%。

② 不同的度量結果會對土地城鎮化與人口城鎮化的比較分析產生明顯的影響。譬如，1996～2012年間，我國建成區面積年均增長率只有5.24%，而征地面積年均增長率卻高達22.8%，后者約為前者的4.35倍（表1、圖1）。

表1 1996～2012年我國建成區面積與土地征用面積的變化情況Table 1 Change in urban built-up area and area of land requisition in China during 1996-2012

(續表1)

圖1 1996～2012年我國建成區面積與土地征用面積的增長率Fig.1 Growth rate of urban built-up area and area of land requisition in China during 1996-2012

③ 還有人用城鎮建設用地面積及其增長率來度量土地城鎮化水平。但由于某一時期建成區面積的年均增長率與同一時期建設用地面積的年均增長率也存在較大差異，同樣會對土地城鎮化與人口城鎮化的比較分析產生明顯的影響。從表2和圖2可知，2000～2012年間，上海市建成區面積年均增長率達10.02%，而建設用地面積年均增長率只有5.41%，前者為后者的1.85倍。

表2 上海市建成區面積與建設用地面積之比較Table 2 Contrast of urban built-up area and construction land area in Shanghai

（2）復合指標測度法

城市化發展包括城市化速度、質量和效益等多個方面的內容，而傳統的單一指標僅能測算人口城鎮化和土地城鎮化的速度而無法真實反映城市化發展的質量和效益，因此，一些學者開始了對土地城鎮化的綜合指標度量的探索。

圖2 上海市建成區面積與建設用地面積的增長率Fig.2 Growth rate of urban built-up area and construction land area in Shanghai

呂萍等認為：土地城鎮化是一個復雜的系統變化過程，受多重因素的影響和制約；度量土地城鎮化的指標體系應包括土地利用結構變化、土地利用效益水平變化、土地利用程度變化、土地利用景觀變化和土地資本投入變化等方面的因素，具體測度指標包括：建設用地比重、建設用地平均斑塊面積、農田景觀破碎度、土地利用程度綜合指數、人均公共基礎設施（道路）面積和地均收入等[3]。該方法度量較為全面，但數據采集所耗的時間較長，計算過程也比較繁瑣。薛歐等也采用多因素綜合分析方法來測度土地城鎮化水平，其測度指標體系包括建設用地比重、土地利用程度綜合指數、人均道路交通面積、單位面積生產總值4個具體指標[4]。

張占斌等認為，土地城鎮化的內涵至少包括三層含義：從空間上看，土地城鎮化是城市邊界不斷向外擴張的過程；從用途上看，土地城鎮化是農村土地不斷向城鎮土地轉變的過程；從形態上看，土地城鎮化是主要表現為城鎮建成區面積的不斷增加[5]。該定義綜合考慮了土地空間、用途和形態的變化，但并未進行實證分析和測度。

1.2 人口城鎮化的內涵及其測度方法

人口城鎮化是指人口向城鎮集中或鄉村地區轉變為城鎮地區，從而變鄉村人口為城鎮人口，使城鎮人口比重不斷上升的過程。由于在我國城鎮化進程中，逐漸形成了一個半城鎮化的人口群體，即那些已經在城鎮工作和居住但卻沒有城鎮戶籍也不能享受到平等的基本公共服務和相應的政治權利的所謂農民工群體，從而產生常住人口的城鎮化率顯著高于戶籍人口的城鎮化率的奇特現象。因此，推進農業轉移人口的市民化已成為我國新型城鎮化的核心任務之一。

度量人口城鎮化水平通常使用的有城鎮非農業戶籍人口數量占戶籍總人口數量的比重、城鎮非農業人口數量占總

人口數量的比重、城鎮人口數量占總人口數量的比重三類指標，這三類指標計算所得的結果同樣存在顯著的差異。值得慶幸的是，目前該指標的統計口徑已經得到了統一。

2 土地城鎮化與人口城鎮化的互動演進關系

關于土地城鎮化與人口城鎮化之間的關系，已有不少學者作過探討。李培祥認為，人口城鎮化與農地非農化之間存在著前因后果的邏輯關系、政策關聯性及質量上的相互促進關系[6]。胡偉艷等以湖北省為例，運用協整檢驗、Granger 因果檢驗、誤差修正模型等方法，分析人口城鎮化與農地非農化之間的關系，得出土地城鎮化是人口城鎮化的引擎等結論[7]。

土地城鎮化與人口城鎮化的互動演進既具有明顯的階段性規律，又具有鮮明的區域差異性特征。筆者曾做過的研究認為，工業化和人口城鎮化是影響建設用地規模變動的基礎因素，因此，建設用地總規模的變化過程與工業化和城鎮化進程基本一致，在工業化和城鎮化發展的初期，人口城鎮化的速率快于土地非農化的速率；進入工業化和城鎮化的中期，土地非農化的速率將超過人口城鎮化的速率；到了工業化和城鎮化的后期，土地非農化的速率又將低于人口城鎮化的速率；進入后工業化和信息化時期，兩者將逐漸穩定在一個較為合理的水平上。當然，在不同的城市或區域，由于自然條件、歷史基礎和社會人文背景的差異，工業化和城鎮化的路徑和方式也會有所差異，故其人口城鎮化和土地城鎮化的關系也會存在差異[8]。在筆者的另一項研究中，還對1996～2005年間我國各省、市、自治區的土地城鎮化與人口城鎮化之間的關系進行了實證分析，并劃分了土地城鎮化過度擴張型、土地城鎮化超前擴張型、土地城鎮化與人口城鎮化相對協調型、土地城鎮化滯后擴張型、土地城鎮化嚴重滯后擴張型等5種類型[9]。

田莉剖析了我國土地過度城鎮化的負面效應，提出了土地城鎮化的轉型方向和對策[10]。張萌萌等以南京市為例，通過構建評價指標體系，實證分析和測算土地城鎮化與人口城鎮化的協調發展關系[11]。譚術魁等分析了2000～2011 年我國31個省、市、自治區的土地城鎮化和人口城鎮化的整體狀況及兩者匹配類型的空間特征，得出我國大部分省份普遍處于人口城鎮化滯后于土地城鎮化階段的結論[12]。郭施宏等采用均方差權值法和耦合協調模型，從時空兩個維度分析了山東半島城市群人口城鎮化與土地城鎮化質量的耦合關系及協調發展情況，得出人口城鎮化質量和土地城鎮化質量的總體協調度與耦合度均較低、土地城鎮化較快的城市其城鎮化質量也較低的結論[13]。

3 土地城鎮化與人口城鎮化失調發展的根本原因

從國際范圍內來看，城市用地增長率與城市人口增長率多在1.2:1左右；中國城鎮化過程土地利用效率較低，突出的表現就是土地城鎮化速度快于人口城鎮化速度[5]。但需要補充說明的是，一方面，衡量土地利用效率高低的指標有很多，土地城鎮化速度與人口城鎮化速度之比并不是衡量土地利用效率的唯一指標；另一方面，將城鎮化過程中土地利用效率較低的主要成因歸結為土地城鎮化速度快于人口城鎮化速度，也是欠公允的。

3.1 土地城鎮化過快發展的根本原因

中國土地城鎮化過快發展的根本原因在于城市管理農村的體制模式，在于地方政府對政績的畸形追求，在于地方政府對土地財政的過度依賴。

（1）在中國城鄉獨特的、不平等的二元體制結構模式下，城市作為農村的統治者和管理者，最為有效的辦法就是可以迅速地通過行政管轄權來低價征用農村的土地資源，憑借這種不平等的交易方式來獲取城市的發展資金[14]，從而導致了土地城鎮化速度快于人口城鎮化速度的現象。

（2）地方政府通過提高土地城鎮化速度可以獲得更多的預算外資金，有助于彰顯其政績進而獲得晉升的機會，成為推動土地城鎮化的主要動力。

（3）1994年中國實施分稅制改革以來，地方政府的土地收入（土地出讓金、房地產開發稅費等）逐步成為其重要的、快捷的收入來源，極大地催生了地方政府的“征地和賣地生財”、“以地抵押”、“以地融資”行為，形成了地方政府對財政收入和支出的獨特的土地路徑依賴模式，即：“征地→賣地→收稅收費→抵押→再征地”模式[15]。這種過度依賴土地財政的動機進一步加快了土地資本化、空間的資本化以及土地城鎮化進程。

3.2 人口城鎮化滯后發展的根本原因

傳統小學語文教學由于更多地受到應試教育的影響，導致學生缺乏課外閱讀充分涉獵。學生閱讀量不足，對文章的理解能力提升緩慢，師生與家長在此方面的忽略，導致情況不斷惡化。培養良好的課外閱讀習慣，是學生積累課外知識的有效途徑，同時也可以提升自身的語言表達、溝通、理解思維能力，對學生綜合素養的提升有較好的輔助作用。

（1）福利支出責任的地方政府主導性導致其對人口城鎮化的抵觸情緒。地方政府通過壓低人口城鎮化速度，可以減少其在保障性住房、社會保障服務等城鎮公共福利和公共服務方面的財政支出，進而減輕其相應的財政支出壓力。由于加快土地城鎮化速度有助于增加地方政府的收益，控制外來人口的城鎮化速度既有助于減輕地方政府的公共財政支出壓力，又有利于減輕對原有城鎮居民公共服務供給能力和水平的負面影響，理所當然地受到地方政府的普遍歡迎。換言之，地方政府助推土地城鎮化的“增收動力”遠大于其助推人口城鎮化的“增支動力”。

（2）大城市對新落戶人口的精英化、“知本化”的

需求導向與農民工自身素質供給的不協調，制約著農民工市民化的進程。

（3）局限于當地市域行政區域范圍內的城鄉戶籍一元化改革設想難以適應規模龐大的跨市域流動的農民工的市民化意愿和需求，也影響到人口城鎮化的進展。

4 小城鎮發展是助推土地過度城鎮化的主要模式嗎？

改革開放至20世紀90年代末，我國一直堅持“嚴格控制大城市發展，合理發展中小城市，積極發展小城鎮”的方針。在此宏觀背景下，小城鎮得到了較快發展，小城鎮建設、鄉鎮企業發展、農民建房成為耕地減少的三個主要原因。統計分析表明：1981～1990年間，我國城市建成區平均人口密度總體上呈上升趨勢。但1990年以后則出現了逆轉，城市建成區平均人口密度呈現出逐年下降的態勢。

進入21世紀以來，小城鎮的增長勢頭仍未停止。據分析，1999～2011年我國建制鎮數量由17341個增加到19410個。建制鎮數量的不斷增加，導致建制鎮用地的迅速增長，土地城鎮化呈現快速提升趨勢[5]。由于我國小城鎮數量多且分布廣，因而有些學者將小城鎮發展視為助推我國土地過度城鎮化的主要模式。筆者認為，這種觀點值得商榷。

據《中國小城鎮和村莊建設發展報告2012》[16]中的數據計算，1990年全國1.01萬個建制鎮共承載人口0.61億人，建成區面積為82.5萬hm2，單位面積建成區人口密度平均為73.94人/hm2；4.02萬個鄉集鎮共承載人口0.72億人，建成區面積為110.1萬hm2，建成區人口密度平均為65.40人/hm2。到2000年，1.79萬個建制鎮共承載人口1.23億人，建成區面積增至182萬hm2，建成區人口密度下降至67.58人/hm2；2.76萬個鄉集鎮共承載人口0.58億人，建成區面積縮減至90.7萬hm2，建成區人口密度略降為63.95人/hm2。至2011年，1.71萬個建制鎮共承載人口1.44億人，建成區面積增至338.6萬hm2，建成區人口密度再降至42.53人/hm2；1.29萬個鄉集鎮共承載人口0.31億人，建成區面積縮減至74.19萬hm2，建成區人口密度再降至41.78人/hm2（表3）。

另據《中國城鄉建設統計年鑒2011》中的數據計算，1990年全國467個城市共承載城市人口32530.2萬人，建成區面積為128.557萬hm2，建成區人口密度平均為253.04人/ hm2。到2000年，全國663個城市共承載城市人口38823.7萬人，建成區面積增加至224.393萬hm2，建成區人口密度下降至173.02人/hm2。到2011年，全國657個城市共承載城市人口40902.33萬人，建成區面積擴張至436.03萬hm2，建成區人口密度再次下降至93.81人/hm2（表3）。

再根據《中國發展報告2010》所提供的數據[17]，對全國207個地級及以上城市進行分析，結果表明：1981～2008年間，城市建成區人口密度下降的共有134個城市，約占64.73%。其中：百萬人口以上的城市有42個，若加上55個50萬人口以上的城市，則共有97個，兩者合占建成區人口密度下降城市的72.39%；再從區域分布上來看，東部地區47個，中部地區41個，西部地區29個，東北地區17個。由此可見，建成區人口密度下降的城市主要為50萬人口以上的大城市，且主要分布在東部和中部地區，約占65.67%。

表3 我國城鎮建成區人口密度的變化情況Table 3 Change in population density of urban built-up area in China

比較分析可知：（1）1990～2011年間，建制鎮和鄉集鎮的建成區人口密度分別下降了42.48%和36.12%，而城市建成區的人口密度則下降了62.93%。因此，雖然中國小城鎮發展導致了人口密度及土地利用效率的下降，但其建成區人口密度的下降幅度遠小于城市建成區人口密度的下降幅度；（2）1990年城市建成區的人口密度是建制鎮的3.42倍，2000年降為2.56倍，2011年再次下降為2.21倍。況且，城市建成區總面積也大于建制鎮的建成區總面積。因此，筆者認為：過去20多年來，中國城市建成區的擴張對城鎮土地利用效率下降的負面效應要大于小城鎮的擴張。此外，由于中國城鎮獨特的行政等級差異，小城鎮在公共資源（包括建設用地指標）分配方面也大多處于劣勢地位。所以，籠統地將小城鎮發展視為助推我國土地過度城鎮化的主要模式是欠公允的，相比而言，中國大城市建成區的擴張才是助推土地過度城鎮化的主要模式。

5 需要警惕郊區化引發的土地過度城鎮化趨勢

需要引起注意的是，發達國家在郊區化時期，其土地城鎮化速度也大多遠超人口城鎮化速度。譬如：1968～1999年間，法國的城市空間增長了5倍，城市通勤距離增長了4倍，而同期人口只增長了50%，快速的城市空間擴張伴隨著城市區域人口居住密度的降低，城市化呈現出分散化的特點；1960～1985年間，紐約大都市區的人口僅增加了8%，而城市化的區域面積增長了65%；1970～1990年間，芝加哥都市區的人口僅增長了4%，而城市化區域擴大了45%；更為典型的是克利夫蘭市，該市同期人口減少了12%，而城市化區域卻擴大了33%[18]。

在美國，雖然郊區化拓展了大都市區的發展空間，既滿足了城市轉型發展的需要，又滿足了中產階級追求理想居住環境的市場需求，還縮小了城市與郊區、鄉村之間的差距，但以低密度化和分散化為主要特征的過度郊區化，也付出了巨大的資源和環境代價：土地資源浪費嚴重、經濟成本居高不下、生態環境破壞嚴重、資源能源消耗過度[19]。

近年來，為了緩解日趨嚴重的“大城市病”，我國的大城市多在積極助推其郊區化進程，上海、北京等大城市已明確提出將未來發展的重點轉向郊區。然而，下列問題同樣需要引起重視：（1）制造業郊區化與郊區軌道交通建設在時序安排上嚴重脫節，未能很好地形成沿交通軸帶的集約型土地和產業聯動開發格局。（2）郊區工業化與郊區新城建設在時間和空間上脫鉤發展，未能有效形成產業和城鎮的時空協同和融合發展格局。（3）住宅郊區化與就業中心化逆向錯位發展，導致通勤現象加劇，既浪費了時間和空間資源，又增加了能源的消耗和二氧化碳的排放量。凡此種種，均表明目前的郊區化仍不能適應以集約、綠色、智能、低碳為主要特征的新型城鎮化的發展要求。

為了盡量減少城市向郊外無序蔓延擴張帶來的城市開發、維護和管理成本的上升，日本政府于2009年將集約型城市的理念引入到城市政策之中，企望通過城市結構的轉換、空間的管理和集約，集中居住、集中配置城市功能設施和公共服務，為居民提供良好的居住環境和交流空間，從而提高城市整體的能源利用效率，降低以基礎設施配備為中心的行政成本[20]。

在目前資源約束和環境約束日益趨緊的背景下，推進集約型城市規劃和建設已是勢所必然。集約型城市主要著眼于有效的空間利用和整體的時間管理的統一、最少的資源消耗和最低的環境負荷的統一。樹立并堅持集約型城市規劃和建設的理念，也是西方發達國家對步入汽車社會和住宅郊區化之后所導致的城市資源高消耗和建設低效率反思的結果。在中國大城市的郊區化進程中，亟需實施集約型城市規劃和建設，著力打造資源和能源消耗少、土地空間占用低、環境負荷小、產出效率高的集約型郊區新城及其城鎮網絡體系。

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Dialectical examination of the relationship between land urbanization and population urbanization

SHI Yi-Shao
(College of Surveying and Geo-Informatics, Tongji University, Shanghai 200092, China)

This article reviews progress in our understanding and measurement of the difference between land urbanization and population urbanization, discusses interactions between the two evolving trends, and analyzes the fundamental cause of the distinction between excessive land urbanization and incomplete population urbanization in China. The author points out that regarding small town development as a boost to excessive land urbanization in our country is unfair, and the expansion of built-up areas in China's big cities is the main cause of excessive land urbanization. We should also learn the lessons of excessive urban expansion in the United States and other developed countries, apply the notion of intensive urban planning and construction, and aim to develop new and efficient city centers and suburbs. This network of new cities and towns should reduce the consumption of resources, energy, and land, and so have a reduced environmental impact and increased output efficiency.

land urbanization; population urbanization; relationship of interactive evolution; small town development; suburbanization; intensive urban planning

F291.1

A

2095-1329(2015)02-0009-05

2015-05-12

2015-05-28

石憶邵(1963-),男,博士,教授,博導.主要從事城市與區域經濟,土地資源管理,城市地理信息系統等研究.

電子郵箱: shiyishao@tongji.edu.cn

聯系電話: 021-65981085

上海市規劃和國土資源管理局科研項目

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.02.002