行業協會與經濟政策：基于日本的政治經濟經驗

唐朗詩，李學楠

（1.復旦大學國際關系與公共事務學院，上海 200433；2.華東政法大學政治學與公共管理學院，上海 201620）

一、研究問題與文獻綜述

國家與經濟發展是政治經濟學研究的重要議題，許多學者都在討論國家應如何制定合理的經濟政策指引經濟發展，促進國富民強。鑒于國家能力的不同，不同的國家會制定不同的經濟政策來規制經濟的發展，經濟政策的產出是基于不同的利益主體在政策制定過程中博弈的結果。學者們在考察國家與經濟發展之間的關系時，往往會將關注的焦點轉移到利益集團與經濟政策的制定過程上。這方面的研究范式主要分為兩大類：多元主義（pluralism）和合作主義（或稱法團主義，corporatism）范式。部分學者認為美國是典型的多元主義政治國家，美國利益集團是相互競爭地向政府、議會、政黨、司法系統等各種政治系統來施加壓力，對經濟決策產生重要性影響。[1](p19-44)而德國、日本則具有明顯的合作主義的特征。[2](p1012-1019)在這種安排下，公民團體被吸納到國家的體制里，它們通過合法的、非競爭的、壟斷的渠道和國家保持聯系，他們的代表性地位和聯系渠道受到國家的承認和保護，同時，在制定有關的政策時它們有義務向國家提供意見。[3](p16-17)

有學者已指出，正是這種“合作主義”關系，使得二戰之后的日本經濟出現了奇跡增長，政府在經濟發展中發揮主導作用，并與行業協會（Business Associations）、企業維持良好的合作關系。[4](p7-20)早在20世紀30年代，日本政府通過制定《重要產業控制法》（Important Industry Control Law），建立了強制性卡特爾（Mandatory Cartel）為基礎的行業協會，二戰之后以行業協會為主導的經濟秩序更進一步發展成為日本經濟的主要治理結構。[5](p48-67)相比較于其他歐美國家，由于受民族主義意識形態的影響，日本的行業協會與政府的關系更加密切。[6](p232)因此，作為企業界利益代表的行業協會在政府制定經濟政策和產業政策過程中發揮了非常重要的中介作用。

受新制度主義經濟學的影響，日本行業協會與經濟政策的研究多從正式制度方面來進行考察，認為日本行業協會在國家憲政結構和產權制度環境中發揮了重要的經濟作用，[7]尤其是通過審議會制度對經濟政策制定產生的重要影響。[8](p40-68)不過，青木昌彥指出，除了正式制度對于國家經濟發展的重要意義外，還應該關注非正式制度的影響，如非正式的習俗文化、規范或組織等。[9]日本是同屬于儒家文化圈的東亞國家，依然非常重視人際關系網絡。因此依賴于人際關系網絡形成的非正式制度在日本經濟體制運作中比比皆是，甚至比正式制度還有更大的影響力。[10]正式制度背后存在的關系網絡、互惠庇護的非正式體系反而保護了日本的工業經濟和金融體系，并為日本政黨政治提供了妥協一致的資源，降低了無效率的民主政治給經濟發展帶來的交易成本。[11]從新制度經濟學的視角看，非正式制度和正式制度都逐漸成為研究關注的焦點，在研究行業協會時也應該考慮行業協會是如何通過非正式制度來對政府或其他公權力機構施加影響，從而對經濟政策產生重要作用。

因此，本文將試圖從日本政治經濟經驗出發來考察行業協會與經濟政策的關系，即作為政府與企業之間的中介團體——行業協會是通過哪些正式和非正式制度渠道來影響政府的經濟決策，最后指出這種獨特的關系結構所可能產生的政治和社會影響。

二、日本的行業協會與經濟政策：正式與非正式制度渠道

從日本的經濟發展史來看，日本經濟高速增長的過程中，商會和行業協會不僅通過正式制度渠道來協助國家進行經濟戰略管理和制定、實施產業政策，從而形成“有組織的市場”對資源進行合理、有效的配置，在彌補市場經濟的缺陷和不足等方面，發揮了政府或企業所不可替代的作用；[12](p6-10)而且也通過多種非正式制度渠道來溝通政府與企業，從而影響經濟政策的制定。

1.行業協會影響經濟政策的制度性渠道。

在制度層面上，日本行業協會影響經濟政策的渠道主要是通過審議會。一戰前審議會制度就已經是協調政府與企業的重要制度結構，最早的審議會是1896年成立的“農工商高等會議”。但是，當時的審議會并沒有行業協會參與，主要是一些財閥和經濟團體的代表參與其中。戰前的這種政府與企業間的關系在一戰時發生了很大的轉變。為了實現戰時計劃經濟運行的合理化，政府按各產業設置了管制會，將民間分散的信息反映到經濟計劃中來的機制得以制度化。[13](p77-80)一戰結束后，為了順應日本經濟規模和結構的巨大變化，幾乎涉及所有產業的各種審議會相繼成立，其中最具代表性的是1926年成立的“金融制度調查會”、1927年成立的“商工審議會”，以及1930年成立的“臨時產業審議會”。這三個審議會的成員包括帝國議會議員、政府官僚、企業頭腦、公會領導、經濟團體頭目、大眾傳媒業主等，具有作為政府和民間企業紐帶的作用和廣泛的社會聯系及影響。[14](p155-166)“審議會”名為政府機構為聽取吸收民間意見的臨時性組織，其提出的咨詢報告對政府部門不具有法律上的約束力，但實際上其在政策制定過程中影響力巨大。基本上中央各省廳及附屬機關都有“審議會”，2004年一共有107個審議會。

日本的審議會主要有兩大類，一類是按照有關法律設置在各省廳，分別由有關的課掌管日常工作。這種審議會在各省廳政策或法案起草的過程中，發揮著重要的作用。第二類審議會是高級政治、行政首腦人物的私人咨詢機構，根據需要隨時設立。[15](p88-89)日本財界、產業界主要借助于參加政府或政府部門的各種政策咨詢會、政策審議會以及提出書面建議等方式來表達政策需求。已經有學者指出，日本的審議會制度在經濟決策中起到重要的作用：第一，廣泛聽取民間專家意見；第二，調整各方面的利害關系，維護政策的廣泛性和可行性；第三，通過民間人士參與政府的決策，加強官民一體的行政體制，以維護行政的“公正性”和“中立性”；第四，促進政府與民間情報資料的交流。現實中學者和政府官員與審議會的關系相當緊密，學者在審議會中占據大多數，而審議會的辦事機構一般都是由政府有關部門的某一個課或室來代理，因此政府官員掌握著審議會委員的任免權、政策方案的起草權、調整委員之間的意見以及修改原方案的權限。[16](p9-11)

由此，日本審議會制度已經成為日本政府政策制定過程中的重要利益協調平臺，是合作主義在日本政府政策制定中的重要體現之一。從這一審議會制度的運行機制可以看出，日本這個政府干預很強的國度，正是通過合作主義框架下的社會利益協調來實現國家與社會間的穩定、協作的關系格局。[17](p612-617)

除了“審議會”之外，財界人士還直接參加首相的“私人懇談會”，如1994年細川首相的“防衛問題懇談會”以及2003年小泉首相的“安全保障與防衛能力的懇談會”的會長都是財界人士。他們可以利用這些平臺表達需求，施加影響力。除此之外，日本的咨詢機構也是連接財界與政府的重要渠道，主要包括政府直屬的咨詢機構和半官方的“思想庫”。日本的“思想庫”有的靠政府資助，有的是財界所有，有的屬于某個企業集團，由學者和各類專家組成，是專門從事政策調查研究的高級咨詢機構。[15](p88-89)

表1 2005年“企業人政治論壇”舉辦的政經懇談會的內容

冷戰結束后，財界通過常設的企業界與政治家之間的直接溝通平臺，提高了政策需求表達的效能。“企業人政治論壇”便是其中的代表性舉措。“企業人政治論壇”由經團聯于1996年7月成立，現有來自153家企業和316個團體的法人會員，以及429名個人會員和124名特別會員，總計會員數為3743人。該論壇主要通過演講會、懇談會、政策研討會、刊物、專門研究會等途徑來影響政策，論壇設立的目的主要是拓寬企業界與政治家直接交往的渠道，由此增強財界對政治家和政治的影響力（見表1）。

可見，日本的企業界會通過各種正式的制度渠道來表達自身的利益。其中審議會制度是日本常設的重要的利益表達渠道，而各種咨詢機構以及私人懇談會、論壇也成為行業協會/業界團體利益表達的重要政治渠道。通過這些常規性的制度渠道來實現政府與企業之間有效的溝通和利益表達。

2.行業協會與政黨選舉——政治獻金。

日本是兩大黨輪流執政的政治體系，政黨通過競爭選舉上臺執政勢必需要獲得民眾和各財界團體的大力支持，而政治獻金是財界團體影響政治決策的重要渠道。日本學者古賀純一郎將戰后日本企業和財界政治捐款的歷史劃分為四個階段：第一個階段是戰后初期，從戰敗到1955年經濟再建懇談會（國民協會、國民政治協會的前身）成立為止的十年。其特點是企業主個人對于政治家進行選擇，然后提供獻金。這一階段，法律制度還沒有建立起來，是政治獻金的動亂時期。企業家在提供政治獻金時常常是直接附帶回報的條件，各種腐敗案件頻發。第二階段，從經濟高速增長時期開始到非自民黨的細川內閣建立、舊經團聯宣布停止承擔企業捐款中介職能為止。這一時期，財界反省了分散提供資金的弊端，開始有組織地向自民黨提供政治資金，當時的舊經團聯承擔了組織職能。在這階段的前20年，自民黨的活動資金大部分由經團聯提供。第三階段，從1990年初期開始，大約10年左右。這一時期經團聯停止組織企業進行政治捐助，企業根據自主判斷向政黨等政治團體提供政治捐助。第四階段，從新的日本經團聯聯合會成立及其在2004年宣布在對政黨政策進行評價的基礎上，重新引導企業及其他有關經濟組織提供政治捐助。[18](p30)如下表2和表3所示：

表2 2002年提供大額政治捐款（2000萬日元以上）的行業協會一覽（單位：萬日元）

表3 2008年提供大額獻金（2000萬日元以上）的行業協會（單位：萬日元）

業界團體通過不斷調整對政黨政治資金的捐贈方案來影響日本的經濟政策。經團聯2003年發表題為《建設充滿活力和魅力的日本》的政策宣言，提出要建立“政策本位的政黨政治”，為此，日本經團聯將和政治之間建立起“新的合作關系”，更加積極地提出符合經濟界利益的建議；積極和智庫、大學等合作，培養熟悉公共政策問題的人才，使那些“政策企業家”能夠作為內閣成員和政府高官等政治任命的官員進入到政治決策過程中；并對朝野政黨政策和業績進行評價，在此基礎上制定指針作為企業和團體提供資金支持時的參考。21世紀的經濟和政治改革，使得業界捐贈的資金越來越傾向于政黨的政策導向。

3.人事交流與政策影響：非正式制度渠道。

在日本社會文化中，社會約束力一向大于法律約束力。正式制度是指正式法令所明確規定的制度運作，而非正式制度則是在法令當中沒有規定，而是依賴人與人或是機構與機構之間長久以來所形成默契的制度運作方式，因此在日本的社會經濟發展中，非正式制度的運作同樣非常重要，甚至大于正式制度的運作。

“官員空降”是日本政治經濟體制當中最重要的、也是最有特色的一項非正式制度。“官員空降”又稱為“高官下凡”，意思是指高層官員退休后轉降到民間企業工作。按照蔡增家的分類，官員空降主要有四種形式：第一種就是官員退休之后，到與其過去所服務的政府部門業務相關的私人機構及企業服務，這在日本是具有一定年限的法律限制，被稱之為官員空降；第二種是官員退休之后，到各種由政府設立的半官方半民間的法人私人機構，這在日本法律上并沒有特別的限制，我們稱之為橫向移調；第三種是官員退休之后，在法律嚴格限制之下，先到法人機構服務之后，再到與自己相關的私人企業服務，這在日本被稱之為迂回轉調；第四種，官員退休之后，便在政黨栽培下，參與選舉進入國會成為族議員，這被稱之為仙界天神。[19](p107-135)日本通過這種人才交流方式，來實現企業與政府之間的互通，從而影響經濟政策的制定。

表4 日本前100名公司的董事會成員中現任日本退休官員的人員比例

表5 通產省次官與他們退休后的職務

從表4中可以看出，1979年大公司董事會成員中退休官僚占據了2.13%，到1983年占據到4.2%，1987年達到最高5.3%。可知，政府退休官僚到大公司擔任董事會成員的比例越來越大，企業通過這些退休官員一方面了解政府內部運轉情況，通過非正式制度來發揮作用；另一方面，通過這些退休官員的政治資源接觸政府官員，影響經濟政策的制定。

從表5中也可以看出，作為日本重要的經濟決策機構之一的通產省的官員退休之后，進入大企業中擔任重要職務的情況。日本出現這種官員“下降”的現象，一方面是由于日本傳統文化的影響，最主要是日本民間傳統對官僚體系的尊重，從19世紀中期明治維新以來官僚在日本人心中一直具有相當高的社會地位。另一方面，日本特別強調一致性的共識，希望將政府與企業之間的爭端降到最低。因此，日本政府透過廣泛的資訊系統來獲取民間信息和企業意圖，以強化及營造日本社會對政府政策一致的共識性。

4.輿論與政策影響。

21世紀以來，輿論和媒體越來越成為各種政治經濟主體施加影響的重要渠道。在日本除了通過審議會等比較正式的制度向政黨、政府施加壓力。財界還通過塑造輿論來達到其政治目的。特定政策需求者首先通過媒體，將自身的政策需求擴展到公眾輿論中，使其成為公眾輿論關注的政策議程，由此形成來自輿論的壓力，使其在下一階段進入政府議程后，能夠更加順暢地通過各種程序轉換為國家的政策。美國政治學家杜魯門在分析“舊式游說集團”和“新式游說集團”的區別時，指出是否關注、引導和控制輿論是兩者之間的重要區別。[20]在現代社會中，由于公民參與意識的覺醒，政策制定過程必須關注“公眾輿論”的塑造。經團聯、經濟同友會等財界組織一直關注面向日本普通國民的公關宣傳活動（見表6）。經團聯早在1978年就設立了主要從事輿論公關和宣傳策略制定的“廣報委員會”以及具體實施輿論公關和宣傳的“財團法人經濟廣報中心”。

表6 經濟同友會所屬的部分政策宣傳機制（2010）

冷戰結束之后，日本社會政治文化發生很大變化，國民對于過去的“密室交易”越來越不能容忍，要求公開、透明和參與呼聲越來越高。日本財界顯然意識到了社會政治文化的這一變化，加之其就在為密室交易所帶來的政策交易成本過大的問題而煩惱。于是，財界開始改變做法，越來越注意自己政策主張和政策活動的公開、透明。其實，財界的“公開”、“透明”也是在新的社會政治文化環境下，用來對社會進行政策動員和對公共輿論進行塑造的漂亮工具。

表6中列出了經濟同友會所屬的部分機制，這些公開討論會和記者溝通會的功能名為溝通，實際上也包括政策動員和輿論塑造。經濟團體往往會通過這些媒體和研討會等渠道來宣傳其政策傾向，以便在以后的正式政策研討時能夠迅速地為政府和公眾所接納，成為經濟政策出臺和正式制度制定的前奏。

三、結論

在日本，政府對經濟進行宏觀指導，而行業協會則對企業進行微觀調控。行業協會是連接政府與企業之間的紐帶，將政府的政策意見傳遞給企業，企業通過行業協會將行業的發展規劃傳遞給政府從而影響政府的經濟決策。從上面的資料分析我們可以得出以下幾點結論：

第一，企業可以通過正式制度性渠道和非正式制度渠道來影響政府經濟決策，其中正式制度性渠道，如審議會制度是由政府設置的機構或者制度結構允許企業和行業代表進行由下而上的利益表達。而非正式制度渠道，如人事交流、官員空降、輿論塑造與游說等是根據每個國家的傳統文化和習慣形成的利益表達形式，這些因素因國家差別而異。利益表達必須要有傳遞的渠道上升到國家意志才能影響國家經濟政策，而政府出臺的經濟政策必須要和企業界、經濟界達成共識才能夠得到很好的執行。

第二，形成有制衡的權力機制來影響經濟政策的制定。在日本政黨選舉中，業界團體的政治獻金構成了政黨選舉的重要資金來源，而業界團體形成了以政策為導向的捐贈體系從而構成了新的制衡機制，這種制衡機制要求政黨必須要以考慮行業的政策為導向。這構成了自下而上的權力制衡機制，從而使得業界團體的利益表達成為可能。

第三，輿論成為影響經濟政策的新生渠道。傳統政治注重制度層面的建設，而新時期隨著媒體和大眾網絡的到來，公眾接觸媒體和輿論的機會越來越多，也越來越便捷，公眾輿論也逐漸成為企業影響經濟政策的重要方式之一。政府越來越注重民意建設和民意的利益表達，輿論將成為新時期利益表達的重要渠道。

總而言之，日本企業界和行業協會影響政府經濟政策的渠道建設和機制建設成為日本經濟飛速發展的重要因素。如何吸收日本經驗，建構合理的社會利益表達渠道，從而形成良好的經濟政策，也將成為我國經濟建設的重要內容之一。

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