協同治理變革的動力轉化：基于“能量”耗散聚合的分析維度

劉 濤，范明英

（華東理工大學馬克思主義學院，上海 200237）

十八屆三中全會將國家治理體系與治理能力現代化作為全面深化改革的總目標，明確了政府體制改革的方向——傳統政府必然向現代政府轉變。傳統政府管理是在“權力”掌控下對公共事務與社會事業進行安排與調控，這一模式日益呈現出權力集中強制弊端，即政府管理失效以及政府公信力下降。現代政府治理需要在“能量”共擔下發揮耗散聚合優勢以對公共事務與社會事業進行安排與協控，進而創造條件提升治理效能與政府公信力。筆者認為，推進政府治理創新就是要建構協同治理模式，以釋放最大治理能量來實現善治目標。

一、“能量”耗散聚合與“權力”集中強制

（一）“能量”具有耗散聚合性。

從一般角度理解，能量是一個物理學、熱力學或者化學概念，指的是物體內部具有的一種向外發散的力量，這種力量對外在客體產生作用而外在客體又會以相向的作用力予以反饋，以使能量在相互作用中循環反復運行。這種循環反復體現了能量的守衡性，即能量的“增”與“減”是相對而言，在整體上能量仍要達到一種平衡。因此，能量又是一個系統范疇，具有系統狀態的特性。這主要體現在整體系統中各子系統或者系統主體要素之間通過能量上的相互轉化、優化組合，實現一種非平衡到一種平衡或者近平衡狀態。

在物質能量交換、轉化的基礎上，以20世紀比利時物理學家伊里亞·普里戈金為首的布魯塞爾學派建立了一種新的關于非平衡系統自組織的理論——耗散結構理論。該理論提出一個遠離平衡態的非線性的開放系統（不管是物理的、化學的、生物的乃至社會的、經濟的系統）通過不斷地與外界交換物質和能量，在系統內部某個參量的變化達到一定的閾值時，通過漲落、增減、轉化等，系統可能發生突變（非平衡相變），即從原先的混沌無序狀態轉變為一種在時間上、空間上或功能上、結構上的有序平衡狀態。這種耗散結構現象是一種自組織現象（自發形成的宏觀有序現象），在這一現象探討基礎上形成了一種自組織理論。從理論與現象中可以看出，能量具有一種耗散聚合的特性。一方面，它從總體著眼，將事物看成不斷發展的有機整體（整體性平臺），但機體各個部分之間并非是簡單疊加組合，或者并非是獨立的分散性的要素，而是基于整體性把握從中分析各要素部分之間的動態聚合、發展與平衡。另一方面，它注重各部分要素優勢功效，減少對要素能量的控制與約束，充分發揮它們各自的功能作用。再一方面，它強調優化組合與良性互動，推進各要素部分能量相互轉化與優勢互補，通過能力、活力與動力的注入、轉化與釋放，達到整個系統自發有序平衡或者近平衡態勢。

近些年來，國內一些學者試圖將耗散結構論等自組織理論運用于社會科學研究領域，用來解釋或揭示政治學、經濟學、社會學問題與現象，尋求社會良性運轉的答案所在。在推進治理體系與治理能力現代化進程中，這些理論對國家治理、社會治理等關鍵問題的研究具有非常重要的啟發意義，突出了從整體性、系統性角度解決治理問題的重要性。國家治理或者社會治理需要實現各系統主體能量之間的相互轉化、協調、融合，以達到一種有序和諧狀態。從這一角度探索政府治理變革打開了一個新的視角，具有重大理論實踐價值與意義。

（二）“權力”具有集中強制性。

與能量范疇或者能量維度的互向性、轉化性、平衡性不同，權力更體現為一種控制力、強制力，具有單向性、非轉化性、非平衡性。這主要表現在權力是一種向外的強控制力，具有不加約束的無限集中性與擴張性，在這一力量支配下市場社會主體成為受控制的對象。“權力的行使，常常以無情的不可忍受的約束為標志；在它自由統治的地方，它易于造成緊張、摩擦和突變”。[1](p344)在這一權力維度下，為了實現一種運行狀態的平衡或者近似平衡，政府的通常做法是加大權力對整個社會運行的控制與壓抑。這種向外發散的控制力量與壓抑力量具有集中性、強控性，市場社會主體力量難以與其相抗衡,它們的活力、動力及能力更不能充分釋放。因此，整體之間是一種斷裂的或者割裂的運行狀態，即相互間缺乏交流、轉化與協調。

當前，權力導向的管理日益陷入“管理危機”與“維穩困境”。政府增加成本對社會全面統攝，導致權力主體與市場社會主體之間的利益矛盾、糾葛進一步升級，反而加劇了管理的難度。在日益需要現代化治理思維與方式的情勢下，企圖通過權力集中強制的管理模式實現社會和諧與安定，逐漸被理論者與實踐者所拋棄或邊緣化。

二、權力集中強制下的管理與能量耗散聚合下的治理

十一屆三中全會以來，我國開展了多次政治與行政體制改革，中國政府也經歷了“統治型”向“管理型”再向“治理型”轉變。這一轉變的動力來源于對理論的反思與實踐經驗的總結，更是基于黨和國家對權力集中強制的批判以及對能量耗散聚合的探索。幾次政府轉型的動力在于“權力掌控”向“能量共擔”轉化，即權力掌握下的管理日益陷入管理危機，能量共擔下的治理是危機化解的重要選擇，前者必然向后者轉變。

（一）權力集中強制下的管理陷入危機。

政府管理是一種與權力集中強制相對應的管理模式。在這一模式下政府是管理的主導者，甚至是全能主體，而市場、社會主體是受管控的對象。它們在權力控制下發育畸形、發展不成熟，難以發揮管理國家與社會公共事務的優勢。在推進現代化建設事業進程中，政府之手伸向市場社會各個領域，建立了“直通車”式的職能機構以對社會進行全面控制。

隨著管理的復雜性與艱巨性日益增強，政府單純依靠自身力量對社會進行管理逐漸陷入管理危機。一方面，權本位、官本位意識有增無減，政府逐漸喪失人民性質。在權力集中強制下，政府管理仍然以權力與官職為中心，人本位與民本位被嚴重忽視。“社會管理說到底是對人的管理和服務，必須按照以人為本、執政為民的要求，堅持人民主體地位，把人民滿意作為加強和創新社會管理的出發點和落腳點，把加強和創新社會管理同人民群眾意愿和需要緊密結合起來，寓管理于服務之中，努力實現管理與服務的有機統一”。[2](p34-37)政府脫離人民，公信力就會下降，也必然消解政府賴以存在的社會基礎。與民眾關系惡化，直接增加政府管理的難度，導致政府失靈。另一方面，主體力量薄弱，加之職能上的錯位、越位與缺位導致管理成本日益增加、效率下降。在管理模式下，政府是全能主體，市場社會主體被排斥在外。政府管了很多不該管、沒能力管、也管不好的事情，反而導致成就縮小效應。政府責任超載、供給能力缺失容易導致政府行為陷入失靈狀態。“其經常的表現形式是政府政策的低效率、政府工作機構的低效率和政府的‘尋租’活動等”。[3](p55-58)再一方面，管理行為的人治性與強制性增加了目標實現的難度，不利于社會和諧與安定。在權本位、官本位理念與主體單一性、排他性的影響下，政府作為管理的唯一主體習慣性的做法就是運用權力強制、堵塞的方式實現單一化、甚至自利化管理目標。政府與民爭利、對公民權利的忽視、甚至損害，致使自身與民眾之間的關系日益緊張，并引發各種沖突與對抗。

（二）能量耗散聚合下的治理化解“管理危機”。

與政府管理不同，政府治理是一種與能量耗散聚合相對應的治理模式。在這一模式下，治理被看成一個有機整體，是一個開放的系統。系統中各主體要素能量形成一個互動的交換的運作過程，通過優化機制、釋放機制、調節機制以及協作機制達到一種有序的平衡或者近乎平衡的狀態。治理在理念上、主體上、職能上、行為方式上以及目標上，與權力集中強制下的管理都不同。它強調人本位、社會本位的理念，多元化、協作化的主體，有限的而非全能的職能，法治性、服務性的行為方式以及多向性、公共性的目標。

在日益需要共同治理的形勢下，這些治理精神對于化解權力集中強制下的“管理危機”具有重要意義：一是治理理念的轉化提升了政府及市場社會主體對治理本身的認識，將自身置于社會發展的開放系統中，并消解彼此間的對立與對抗，真正回歸到人本位。一切發展最終落腳點只能是最廣泛人民群眾的根本利益，只有這樣才能增強政府的人民性與合法性。二是在治理中，政府、市場、社會各主體既是治理者，也是被治理者，彼此相互合作，良性互動，充分發揮各自優勢。三者各司其職，各盡其能，實現優勢互補，從而降低治理成本，提高治理效能。三是治理強調行為的法治性與服務性，通過建立制度化而非體制化的參與機制，將利益相關者納入利益沖突解決過程中，以“疏散”、“暢通”而非“堵塞”、“壓抑”的方式化解社會矛盾與沖突，實現社會安定、和諧與穩定。

（三）“權力掌控”的管理模式必然向“能量共擔”的治理模式轉變。

從對“能量”與“權力”的比較分析中，可以看出在解決當前中國社會面臨的治理問題上能量分析維度要優于權力分析維度。這也是對“權力掌控”（權力集中強制）的管理模式與“能量共擔”（能量耗散聚合）的治理模式的比較。管理是一種“權力掌控”的體制化模式，這一模式的核心是人治，需要將權力置于法律之上并要求權力進一步集中；強調依靠政府力量，通過架設更多的政府部門和強行政化措施解決社會矛盾與糾紛。與其相反，治理是一種“能量共擔”的制度化模式，這一模式的核心是法治，將法律置于權力之上并要求權力適當分散與制衡；強調全社會力量的參與，通過加強司法建設和社會建設化解社會矛盾與沖突。

治理模式是管理模式的進一步發展與完善，是政府改革的范式選擇。十八屆三中全會明確指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系與治理能力現代化。”[4](p3)推進政府治理改革必須打破傳統管理理念與模式，尤其是要用系統思維與模式實現整體中各要素良性互動與合作，即要實現“權力掌控”向“能量共擔”的轉化。這一轉化是將治理放在一個能量耗散聚合的開放系統中，并通過建構協同治理模式來達到善政與善治的目標。

三、協同治理：能量耗散聚合下未來治理的范式選擇

協同治理作為一個開放的系統或范疇是與國家治理體系與治理能力現代化辯證統一的，體現了治理的精神內核（能量共擔、能量耗散聚合）。它所要達到的治理狀態并不是傳統的僵化的靜態穩定格局。在靜態格局中，整個系統中各要素能量處于定格化運行狀態，并會因某個運行鏈條斷裂，如權力失控、信任缺失，引起社會動蕩或者潰敗。著名學者孫立平教授指出：“社會動蕩是指嚴重的社會沖突威脅政權和制度的基本框架，而社會潰敗則是社會肌體的細胞壞死，機能失效。說得形象一點，動蕩好比是健康的身體被別人打傷了，而潰敗則是自身的組織或細胞出了嚴重的毛病。”[5]協同治理要達到的是一種動態的耗散聚合格局，它并不是用強權（權力掌控、權力集中強制）消除矛盾與沖突，而是通過機體活力、動力、能力的煥發與轉化實現自組織平衡或近似平衡狀態。這樣一種治理形態將整個社會交到了每一個人手中，與自己命運息息相關，因此，未來治理必然選擇協同治理，它是善治思考的終點。

（一）協同治理的內涵。

把握協同治理的內涵，首先要厘清治理的內涵。“治理”最早由1989年世界銀行描述當時非洲情形時所使用的“治理危機”一詞轉化而來。根據聯合國全球治理委員會下的定義，“治理是個人和公共或私人機構管理其公共事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程，它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括人民和機構同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排。”[6](p2-3)“治理”這一概念被提出以后，被學界廣泛運用于政治學與行政學等研究領域，掀起了治理理論與實踐研究熱潮。

在探索與爭論中，一些學者將“協同”與“治理”結合起來，進一步分析行政管理體制革新的治理形態選擇。著名學者燕繼榮教授指出，“政府治理”是善治理論的1.0版本，“社會治理”是善治理論的2.0版本，而“協同治理”或者“公共治理”是善治理論的3.0版本，并強調“協同治理”是善治思考的終點、未來治理選擇的目標。[7](p58-61)“所謂協同治理，是指在公共管理活動中，政府、非政府組織、企業、公民個人等社會多元要素在網絡技術與信息技術的支持下，相互協調，合作治理公共事務，以追求最大化的管理效能，最終達到最大限度地維護和增進公共利益之目的”。[8](p102-106)或者說，“為了實現與增進公共利益，政府部門和非政府部門（私營部門、第三部門或公民個人）等多元合法治理主體在一個既定的范圍內，運用公威、協同規則、治理機制和治理方式，共同合作，共同管理公共事務的諸多方式的總和”。[9](p17)

協同治理作為一種治理范式選擇是一個復雜的能量運作系統，是主體與客體的互動，是行為與過程的統合。它“強調治理過程的有序性和治理結果的有效性，是對治理理論的補充和發展；而與善治相比，協同治理又同時具有觀念引導、方法論指導和可操作性技術手段的功能和優勢，是實現從治理到善治的必經途徑”。[10](p55-58)可見，協同治理是推進治理體系與治理能力現代化的重要組成部分，作為一個開放系統它具有能量耗散聚合的內在特質，體現了現代治理的精神品質，是治理改革的最佳范式選擇。

（二）推進協同治理建構。

由能量耗散聚合的系統特質出發，統治、管理向治理轉化，尤其是向協同治理轉化是全面深化政府體制改革的重要突破口。關鍵點是正確處理好政府、市場、社會的關系問題，即如何發揮各主體在協同治理開放體系中各自的優勢（能量共擔與轉化），通過能量耗散聚合實現一種“自平衡”或者“自穩定”。

1.推進權本位向人本位轉變，塑造協同理念。

理念或者觀念是行動的先導。任何行為在它能發生之前，一定存在著一個先于它的精神上的思維意識。推進一種不同于統治、管理的協同治理體系的建構，同樣需要解除傳統管理理念的束縛，從精神思想領域變革一種協同理念。這種理念必須要由一種自在的狀態升格為一種自為的內化狀態，即打破一切虛假的形式主義邏輯與行為，讓這樣一種被認同與被接納的共識真正落地生根。然而，受高度集權體制的影響，路徑依賴與慣性思維成為政府管理的定勢選擇。傳統的權本位、官本位思想理念進一步升級與強化，甚至固化，這表現在管理領域就是權力行為的集中強制性。這種理念嚴重與行使于公共領域的公權力所需要的人本位與民本位相背離，其結果必然是公權力的集權、私利化與部門化，與民眾之間的聯系日益疏遠。整個社會在一個權力籠罩的陰影下并依靠集中強制的權力滲透社會生活的每一部分來維持社會“非自主”的平衡狀態，一旦權力失控（內部失控與外部失控）就會導致社會動蕩。因此，推進協同治理建構，首先必須實現權本位、官本位向人本位、民本位轉變，塑造協同理念。關鍵是要“還權于民、還政于民”，即對社會進行治理需要從“權力”向度向“能量”向度轉變，充分發揮各治理主體的主動性、積極性，尤其是確保治理成果的共享性，進而實現一種自平衡的動態有序狀態。

2.轉變政府職能，推進全能政府向有限政府轉變。

協同治理是一個系統的復雜工程，是在社會日益多樣化、復雜化、多元化形勢下探索的一種新型社會治理模式。其核心要義在于發揮整個社會力量在不斷變幻的情勢下應對治理危機的功能與作用。當前，政府依然是社會管理的主要力量，承擔了大量社會管理的繁雜事務，面對復雜的社會矛盾與多樣化的社會需求，其自身陷入失靈狀態。“要應對復雜的社會問題和多樣化的社會需要，政府必須不斷轉變職能，向社會放權，改變原來‘大政府、小社會’關系格局，把一些自己不想做、不能做或做不好的事情，交給社會去做”。[11]

推進協同治理建構首要的是實現政府職能轉變，這是整個治理改革的前提。因為在主動性與能動性上政府處于先導地位，而市場、社會處于被導地位。政府職能轉變是政府體制改革的重要內容，更是當前建立服務型政府的關鍵所在。轉變政府職能就是要推進“全能政府”向“有限政府”轉變，釋放職能空間，實現職能優化配置，即社會各力量主體各司其職、各盡其能、良性互動。一是合理配置政府職能，尤其是解決好當前政府存在的“錯位”、“越位”、“占位”、“缺位”等問題。這些問題的共同性體現為對政府有利的管得越多、無利的管得越少，對政府有風險的管得越少、無風險的管得越多，這必然與社會治理所需要的合理化的職能設置相違背。二是簡政放權，這要與職能轉變同步進行而且是最為關鍵的環節，否則職能轉變必然流于形式。我國行政管理體制改革一再陷入“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的怪圈，其實質在于與職能相對應的權力難以實現轉變。2013年3月26日李克強總理強調：“建設廉潔政府要進一步簡政放權,核心是轉變政府職能，這是新一屆政府的第一件大事。”三是確保職-權-責對等，尤其是健全內部與外部監督機制以及責任追究機制。對違法違紀行為必須依法嚴厲懲處，絕不姑息，堅持老虎蒼蠅“一起拍、都要打”的反腐原則。

3.健全現代市場體系，發揮市場決定性作用。

市場力量是社會治理的重要力量、關鍵力量，市場經濟或者資本經濟更是進一步深化改革的動力來源。我國經濟體制改革經歷了計劃經濟、有計劃的商品經濟、市場經濟幾個發展階段，當前仍處于計劃經濟向市場經濟轉軌的關鍵時期。推進協同治理建構，必須充分發揮市場這一主體力量的優勢作用。“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。[4](p3)

如何發揮市場決定性作用，關鍵是“建設統一開放、競爭有序的市場體系”。[4](p11)這包括建立公平開放透明的市場規則、由市場決定價格的機制、完善的金融體系以及技術創新激勵機制等。一方面，政府要減少對市場的控制與干預，尤其是杜絕在微觀經濟領域直接采取行政干預手段，如直接從事生產經營活動。關鍵是制定負面清單，允許市場主體在負面清單之外依法平等進入各領域。2014年3月13日，李克強總理在中外記者見面會上更是強調：“讓市場法無禁止即可為，讓政府法無授權不可為。”另一方面，要不斷完善相應的法律法規制度。市場經濟不僅是自由經濟，而且更是法治經濟。保障市場經濟規則與機制的充分運轉，保護市場主體的合法權益，必須完善政策法律法規。尤其要嚴禁和懲處各類違法優惠政策行為，反對地方保護、壟斷和不正當競爭行為，從而更好發揮市場力量在經濟社會建設中的重要作用。

4.培育公民社會，建構協同治理新格局。

隨著西方公民社會理論的興起與傳播以及治理理論的提出與廣泛應用，公民社會逐漸成為我國政治學與社會學領域研究的熱門課題。尤其是近些年來，國家從戰略高度多次提出創新社會治理體制，推進社會組織健康發展。公民社會理論與“主權在民”理論是內在統一的。國家一切權力來源于社會，最終又要回歸社會，即要還權于民、還政于民。因此，推進協同治理建構必須積極培育公民社會，發揮社會力量自我管理、自我服務的作用。“治理和善治的本質特征就是公民社會組織對社會公共事務的獨立管理或與政府的合作管理,善治需要公民社會的發展,沒有健全的公民社會,不可能有善治；反之，公民社會的發展必然直接地或間接地要影響治理的變遷”。[12]

但是，“社會如果沒有自我管理的能力，……管理也必然無效。要社會形成自我管理，必須賦予社會足夠的空間”。[13]一是在法律上與政策上為公民社會組織正名。公民社會組織主要包括基金會組織、社會團體組織、民辦非企業單位等三大類。它們在法律上需要掛靠相應的主管部門，即所謂的“娘家”或“婆家”，這樣才能具有合法的身份。尤其對不少具有準政府性質的非政府組織來說，它們成了政府部門的隸屬機構，難以獲得獨立的法人資格。因此，必須推進非政府組織成立與登記管理體制改革，通過試點逐步實現直接登記管理。二是加大扶持力度，創造優化的發展環境。在相應政策上，如稅收、人才晉升、融資貸款等方面給予一定優惠，尤其是加大政府購買力度，實現社會資源共享，為社會組織發展創造條件。三是健全監管體制機制，加強事中、事后監督。在市場經濟體制下確保社會組織按照法律法規開展各項活動，以及提供公共產品與公共服務。

此外，在政府、市場、社會三者共同發展的基礎上，要不斷推進協同治理格局的建構。三者并不是孤立發展，而要在良性互動與合作過程中實現“能量耗散聚合”的動態平衡與和諧。“一個體現并促進公平、效率和合作的良好社會治理格局，應包括三種激勵機制，即政府機制（體現公平與正義）、市場機制（體現競爭與效率）和社會機制（體現信任與合作）”。[14]如下圖所示：

實現三者良性互動，關鍵是要增加社會資本的存量。美國社會學教授羅伯特·帕特南認為：“與物質資本和人力資本相比，社會資本指的是社會組織的特征，諸如信任、規范以及網絡，它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率。”[15]通過健全參與機制、利益機制、市場機制增加公平與正義、競爭與效率、信任與合作的存量，推進各主體能量耗散聚合與共擔轉化，從而實現機體組織自平衡或者近似平衡態勢。

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