我國公務員考核創新的動因分析

黃艷茹，閻 波，鄭 燁

（西安交通大學，陜西 西安 710049）

一、引言

我國已經進入全面改革的攻堅區與深水區，需要有力的組織保證和人才支撐。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，進一步深化干部人事制度改革，構建有效管用、簡便易行的選人用人機制，改革干部考核評價制度至關重要。作為干部人事制度的重要組成部分，公務員考核是實施錄用、晉升、工資等其他各項制度的依據與基礎，是評價和激勵公務員的重要途徑，也是優化公務員隊伍、提高公務員整體素質和行政效率的必要手段。然而在對非領導職務公務員考核的過程中，存在著諸如考核指標不健全、考核程序形式化、考核方法不科學、考核監督機制不健全等問題，阻礙了推行公務員考核的科學化、民主化、制度化進程，不利于人民滿意政府的建設。國家公務員局副局長吳云華曾在公務員考核工作經驗交流會上明確提出，要“加強考核工作理論研究、實踐總結和工作創新，用正確管用的理論來做支撐，不斷探索和創新公務員考核工作”。創新的理念和方法是當前各級政府解決公務員考核過程中存在的問題和難點的關鍵。公務員考核創新是指對公務員考核過程中不同要素和資源重新整合以滿足特定管理需求的活動。

為了更好地了解公務員考核創新的實踐和學術研究現狀，以“公務員考核”和“創新”為主題，在中國知網中檢索到416條相關結果（截至2014年2月），包含期刊文獻、碩博論文、報紙以及會議等數據庫。從每年發表的關于公務員考核創新文獻的數量上可以清楚地看到（如下圖），2005年以前關于公務員考核創新的文獻較少，隨著2006年《公務員法》與2007年《公務員考核規定（試行）》這兩部法規的頒布，在一定程度上激發了各級地方政府對公務員考核改革創新的活力，相關研究在這段期間增長較快且保持相對較高的數量；而在2010年國家公務員局確定將陜西、河北、江蘇、福建、江西、湖南等六省作為全國公務員考核工作聯系點，并定期召開經驗交流會等促進公務員考核的實踐活動，各地涌現出諸多創新舉措，2010年和2011年相關文獻達到最高值；此后，公務員考核創新的文獻發表數量呈現明顯的下滑趨勢。

作為公務員管理工作的重要組成部分，創新公務員考核的實踐為何在近兩年越來越少了？究竟是考核工作不需要創新還是考核創新者缺少動力？本文在梳理政府創新動因的基礎上，分析公務員考核創新的驅動力，并為后續進一步推動公務員考核工作提供對策建議。

二、公務員考核創新的類型

公務員考核是一項復雜的系統工程，涉及眾多的行為主體與要素，對考核創新的分類并非易事。本文借助于政府創新的理論基礎，結合陜西、福建等省實地調研和新聞報道，對公務員考核創新類型進行分析。政府創新是指運用適應環境變化和現實挑戰的新方法、新模式解決用傳統方式難以有效解決的問題，以提高政府效能和增進公共利益為目標而進行的創造性改革，[1](p123)；[2](p136)；[3](p95)其本質是整合資源、解決問題以改進績效。作為公共權力部門，政府開展創新活動力求改革和完善政府公共部門結構和流程的同時，也在不斷改善公共服務和增進公共利益。

由于創新具有多維性的特點，學者對政府創新有著不同的分類方式，貝里[4]二分法從內部管理與外部政策角度分為管理創新與政策創新。摩爾[5]根據創新采納的時間和程度，認為應該劃分為采納型創新與漸進積累型創新，前者是可以被政府立即采用的創新，后者則需要經過一段時間才能被徹底采納。沃克[6]則認為政府創新包括服務創新、技術創新、組織創新以及輔助創新。國內學者楊雪冬[7](p22)根據政府對待創新的行為方式以及技術手段和工具的特點提出一個三分法的創新類型，即適應型、學習型以及應用型。吳建南等[3](p97)依照中國情景將政府創新類型劃分為五類：管理創新、技術創新、合作創新、服務創新和治理創新，強調治理創新在發展中國家應用較為普遍。

區別于政府創新，公務員考核創新主要表現在對公務員考核各個要素的變化之中，基于上述各種觀念，本文將考核創新歸為管理創新、技術創新和制度創新三個方面。管理創新強調在整個管理系統中采用新要素，即管理過程、組織結構的調整和改變等。在公務員考核中表現為考核主體由單一向多元化轉變，更多地聽取公眾對政府機關的意見，在考核內容上減輕GDP在考核中的比重，增加民生指標，并且注重考核指標的分類量化。技術創新不同于管理創新，更關注信息技術的更新和改造，在公務員考核實踐中主要表現在運用信息技術，建立績效考核系統，通過網絡考核改進考核方法，有效地開展對公務員工作績效的動態考核和量化評價，消除以往存在的不平等現象。制度創新是制度變遷的過程，是創新主體為實現新的價值目標而進行的制度安排。[8](p202-203)各級地方政府根據實際情況，制定的相關規定和意見以提高考核工作的可操作性等都是對已有制度的創新，實際上從《公務員法》到《公務員考核規定（試行）》本身也是一種制度創新，表現在對公務員考核中的分類制度、晉升制度、責任追究制度等方面的完善。

需要強調的是，近年來我國各地涌現出的公務員考核創新實踐，其中既有以改變體系局部要素為特征的單一型創新，也有以多項要素協同變化、建立考核要素“新組合”的組合型創新。其表現形式呈現多樣化趨勢，不僅有針對考核內容與主體、程序兩兩相結合的局部創新，還有將考核主體、內容、程序與結果使用三位一體的創新，更有諸如以江蘇省等為代表的全要素創新。創新歸根到底是人的“創造性”行為，出于經濟理性，創新者力圖在創新過程中實現成本收益的最優組合或適度均衡，即將創新產生的成本與風險控制在最低水平，而實現其收益最大化。作為創新決策者和執行者的政府官員是公務員考核體系創新的關鍵，其行為動機與方式直接決定著創新的效果。

三、公務員考核創新動因

《辭海》中將動因定義為：行動的原因。本文將公務員考核創新的動因理解為：促進公務員考核創新的直接原因，即驅動力。關于政府創新動因的研究較為豐富，博瑞斯教授認為創新的動因來源于五個方面：現有的政治體制、新的領導、危機、為了解決內部出現的一系列問題、由技術或其他因素所帶來的機遇。其中，為了解決內部出現的一系列問題是創新的最直接動力。[9]國內學者也從不同視角對政府創新的動因展開了闡述和論證。政府創新作為對新環境的變化和新現實的挑戰的一種應對，其動因主要來自國內外形勢的壓力、政治精英的努力，以及社會發展的需求。[2]而諸如響應上級政府的號召、某位領導率先提出、學習其他部門先進經驗、被上級單位選作試點等，這些都可能是推動創新的直接因素。[10]吳建南等認為環境所迫、內在和外在的種種壓力是地方政府不改革不行、不創新不行的首要原因。雖然每個創新項目的具體動因有所不同，但政府所面臨的發展壓力是決定其創新的最終根源。[11](p48)基于此，本文將公務員考核創新的關鍵驅動因素分為內生動力與外源動力，以期更好地理解為何有些地方政府愿意通過創新公務員考核辦法來健全組織內部的用人機制，提高公務員的績效水平。

（一）公務員考核創新的內生動力。

1.創新者的個體動機。動機是決定創造力和創新的至關重要的因素。個體的動機根據需求的側重點和受外界影響的程度分為內隱性動機（intrinsic motivation）與外顯性動機（extrinsic motivation），研究表明兩者都對員工創造力和創新行為至關重要。內隱性動機是個體對成就、滿足、自我實現等內在意義的需求，而外顯性動機是指個體對金錢、物質、聲望等外在價值的需求。一般認為，外顯性動機會對內隱性動機產生影響，并對個體的態度和行為發揮作用。對于公務員考核組織實施者而言，導致其進行創新的內在動機是公共服務動機與政治晉升動機。

政府部門雇員的工作動機有別于私營企業雇員，它們表現為同情心、自我犧牲、公民義務、公共利益承諾等，可以統稱為公共服務動機。[12]公共服務動機屬于一種內隱性動機，有可能促進政府部門領導者的創新行為。公共服務動機較高的政府部門領導者會更加關注公共服務的質量和公民的服務滿意度，并會想盡辦法改善公共管理和公共服務。對于公共服務動機較高的創新者而言，將考核工作貫徹落實到位、考核評價和激勵結果使用恰當、公務員隊伍優化是其自身對工作的追求，他們并不會特別在乎創新對個人的收益和風險，而是更加關注創新對公務員考核的促進作用。

政治晉升動機是一種外顯性動機，指政府部門領導者對政治晉升的需求程度，反映了領導者“向上走”的期望強度。[13](p66-77)如果政府部門領導者的政治晉升動機較強，而且績效與晉升的關聯性較強，他們冒險進行創新的可能性也會較大。在目前的官員評價和升遷體制下，這種政治晉升動機很容易帶上功利的色彩，即為了獲得上級的關注而過度強調創新的形式，忽視了組織內部以及公眾對創新的承受能力，使創新蛻變為“政績工程”。政治晉升動機較強的政府領導者會尋求通過組織創新而改善組織面貌，并提升其在上級部門中的印象。在地方政府部門中，領導重視通?？梢钥醋魇枪珓諉T考核創新工作的助推器，也是公務員考核創新工作啟動的先決條件。一旦考核創新獲得領導支持，即表明該創新舉措具有合法性，對于考核創新者而言更為欣喜的是為此可以獲得上級領導的青睞，為其實現政治抱負奠定良好的基礎。

2.創新者的能力。按照創新理論的基本理解，創新者就是具有“企業家精神”的人或群體，不管是政府組織創新還是針對公務員的考核創新，歸根結底是人的“創造性”行為。公務員考核的創新者既是考核辦法的制定者也是考核的具體實施者，又是連接創新考核各個利益相關者的核心。公務員考核的實施者對于事業和個人價值的追求直接影響著考核體系的創新，但在更多情況下，考核體系的創新既是解決現實管理問題的需要，也是政府制度結構演變過程導致的結果。作為一項系統性工作，公務員考核中某一環節的改變會影響到整個考核效果，這就要求考核組織實施者不僅要具備系統思考、科學設計、有效執行的技術能力，更要求創新者擁有應對創新障礙的政治技能，“擺平”抑制創新的因素、贏得各方認同和支持。

公務員考核創新者在整個考核過程中需要處理上級領導以及下級考核對象這兩種不同的關系。中國的家長式領導、權力距離、正式制度缺失等可能賦予組織領導者生死予奪的大權，作為我國政治模式的核心“唯上”，是創新者乃至眾多政府官員所遵循的原則之一。相關研究表明上級領導的支持、對執行過程的擁護以及持續的承諾將提高采納創新的成功率，[14]創新的關鍵因素是可操作性或實踐性，考核對象的積極響應和支持創新的程度也將影響創新的效果，他們既可以通過各種方式扭曲新的制度、政策，也可以根據實際情況用更可行的方式來幫助考核創新者達成目標。這種情況下，需要考察創新者是否具備平衡利益相關者不同需求的能力，他們會考慮選擇一方面迎合上級領導的意愿，積極獲取上級領導對考核的支持，為創新提供必備資源的同時，讓創新活動獲得政治合法性；另一方面依靠一定的激勵和懲罰手段來推動考核對象的參與，使得創新舉措能夠順利實施。

（二）公務員考核創新的外源動力。

1.組織的管理需求。中國的地方政府一方面執行上級的有關政策命令，另一方面則要履行其法定的管理職能，要處理的事情繁瑣多樣，危機也無處不在。當前主要有兩方面來自組織內部管理需求的壓力：解決面臨的實際問題以及外部學習和交流給組織帶來的創新壓力。首先，盡管公務員考核工作在不斷地完善和發展，但是諸如考核指標難以量化、考核結果使用不公平、考核工作難以展開等問題仍然沒有得到有效解決，這就要求考核組織實施者通過創新的方式進一步解決考核工作中面臨的這些實際問題?？己藙撔抡咴趧撔碌倪^程中，往往會遇到新的問題，從而又開始新的創新。這樣就形成了“問題——創新——新問題——再創新”的不斷循環的模式。其次，其他政府組織產生的值得本組織借鑒和學習的公務員考核體系創新舉措，一定程度上也使組織內部產生了競爭壓力。為了解決公務員考核中存在的各種問題，各地地方政府嘗試通過各種努力來獲得競爭優勢，這樣既可以得到上級乃至中央的重視，也可以獲得包括政策、資金等在內的資源投入。

2.組織外部的制度要求。制度理論強調“制度至關重要”，對于政府部門而言，來自外部制度的影響顯得尤為重要，但政府部門的外部制度環境大大有別于企業，外部對其進行監督和控制的程度較高。制度可以分為有形的成文規章、程序、規則等，以及無形的規范、認知等，二者在不同環境下的相對重要性也會對組織戰略和行為產生截然不同的影響，而這也恰恰是當前轉型中國社會的主要特征。組織的制度環境會有意無意影響個體感知的組織政治，并會對個體的態度和行為發生影響。我國是一個典型的中央集權型的政治單一制國家，我國集權化的政治體系以及官僚科層體制強化著下級對上級負責的責任意識，很多地方政府部門的公務員考核創新的動力源自于行政系統內部的壓力，為了保證上級政策的落實到位，就必須想方設法推進考核工作，以積極的創新精神來有效地貫徹執行上級分配的任務，從而進一步推動公務員考核工作。

除此以外，被上級政府選為聯系點以及聯系點工作的開展也在一定程度上促進了考核創新。2010年由國家公務員局確定的以陜西、河北、江蘇、福建、江西、湖南等六省為全國公務員考核工作聯系點。近年來，各省通過試點工作的開展，呈現出諸多創新舉措：建立健全平時考核制度，嚴格年度考核工作；制定符合科學發展的考核指標體系，側重定量指標的運用；擴大考核民主，注重社會評議；強化考核結果使用；建設電子化考核信息采集與評價系統等。可以看到，在《公務員法》和《公務員考核規定（試行）》等正式制度環境下，以制度規定和行政命令等手段可以進一步加強由上到下的指導力度，有助于試點單位積極探索建立符合科學發展觀要求的公務員績效考核機制，不斷創新考核辦法。

值得注意的是，公務員考核只是政府管理活動中的一個重要環節，并不意味著政府內部的一切行政活動都要圍著考核轉，所有資源都要為考核服務。實際上，創新公務員考核也并非一帆風順，考核工作者在創新過程中往往會遇到諸如人、財、物資源短缺等制約創新的障礙，因此必須考慮到資源障礙的制約作用，對創新障礙進行全面衡量，理清各障礙間的相互關系，積極促進障礙要素向動力要素的轉換將有助于創新的實施，只有如此才能達到官員自身以及組織利益的雙贏。

四、創新公務員考核工作的對策分析

（一）以引入公眾滿意度測量技術作為創新考核的抓手。

公務員考核應進一步將群眾意見科學地納入考核體系之中，凸顯人民對公務員履職情況的評判，體現“情為民所系、權為民所用、利為民所謀”的當代中國公務員制度導向。這種“倒逼”機制既能夠引起各級黨政領導對考核工作的高度重視，也給考核組織者和接受考核的公務員造成了無形的壓力，激發考核組織實施者的創新動因，促使公務員考核工作不斷引入新理念、新知識和新做法以回應各方不斷涌現的新要求。然而，公務員的部門特點和職位職責各不相同，在考核體系中進一步引入群眾意見的難易程度和必要性也不同，不宜“一刀切”地推進考核體系創新。具體地，可以以窗口單位為切入點，將窗口單位的公務員考核與“人民滿意的公務員”評價活動相結合，引入公眾滿意度測量技術，通過規范、科學的測量手段提高公務員考核的準確性與有效性。這項創新有助于宣傳公務員工作的亮點和業績，能夠引導窗口單位發現工作中的管理需求，具備較為充裕的資源條件，使公務員考核體系的創新更易于贏得體制內的支持。

（二）以各地政府間的學習交流作為創新考核的壓力源。

建立有效的學習交流機制是增強考核組織實施者創新意識的重要途徑，能夠使考核工作的領先者在總結經驗、展示成績的同時增加壓力，使相對的后進者了解差距、發現問題并汲取經驗，增強考核工作創新的緊迫感和驅動力。同一行政區域或者行政系統內的組織在創新過程中，存在著相互競爭、模仿和超越的關系，即使是在公務員考核方面擁有領先優勢的政府組織也必須不斷改進工作，才能避免落后于其他競爭對手。運用制度手段使各地領導干部學習其他地方公務員考核的先進經驗，恰恰能強化這種競爭性關系，讓各地公務員考核組織機構的差距得以集中和“放大”，從而觸動對政績敏感的各級領導干部，激發創新性觀念和行為的產生。對于考核工作創新方面的好經驗、好做法、好集體，可以以專題網站的形式予以大力宣傳和推廣，引導不同地區的公務員考核機構集體學習、與時俱進。在這項工作中，可以充分利用信息技術，開發利用信息資源，促進信息交流和知識共享，提高政府機構之間的學習和溝通效率。

（三）以推進考核工作者的能力建設作為創新考核的保障。

公務員考核組織實施者的創新能力是影響考核體系創新的關鍵因素，加強公務員考核工作者的能力建設是在現有條件下提升創新能力的必要手段。公務員考核是一項復雜的系統性工作，不僅要求創新者具備前瞻性眼光和系統思考、科學設計、有效執行的技術能力，更要求創新者擁有應對創新障礙的政治技能，“擺平”抑制創新的因素、贏得各方認同和支持。具備較高創新能力的領導干部一般具有較強的進取精神，能夠充分調動和協調組織內外部各種資源，敏銳地把握考核體系存在的問題和創新的方向。在現實中，各地公務員考核工作者的能力參差不齊，制約了考核體系的創新，而能力建設能夠在一定程度上緩解這種狀況。能力建設可以以《國家公務員法》和《國家公務員考核規定》為依據，制定出內容詳實、應用性強的能力提升計劃，強化對考核獎懲人員業務知識、職業精神等方面的綜合培訓，使之明確公務員考核的制度要求與定位，熟悉考核中應當注意的經驗問題與處理技巧，改進不良工作作風，從而提高崗位工作勝任力。

（四）以推行公務員職位職責規范來引導考核創新。

公務員職位職責規范是公務員工作內容與要求的集中體現，是人員的規劃與配置、招募與培訓、績效考評以及薪酬激勵等工作的基礎。按照《公務員考核規定（試行）》等國家制度要求，每個政府單位和部門應根據國家“三定”方案，對其內設機構的“責、權、利”進行明確界定，逐步梳理和規范各個崗位的具體工作流程，明確各個崗位的職位職責規范，確立公務員考核的“確責、履責、問責”體系，確保公務員考核扎實可靠，落到實處。在現實的公務員考核工作中，有些單位嚴格以職位職責規范為依據，落實考核的各項政策法規，而另一些單位盡管有職位職責規范，卻基本上流于形式，與考核工作相脫節，相應地考核缺乏科學有效的依據，考核的隨意性和難度增大。從制度上明確要求各單位制定科學、合理的公務員職位職責規范，促使其認真落實職位分析、建立起分類分級的考核制度，逐步消除混崗考核等制度缺陷，能夠對各地公務員考核內容的創新起到規范和引導作用，有助于提高考核工作的客觀性和公正性。

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