國內外突發事件驅動的應急決策情報研究現狀及展望

柯丹倩

〔摘要〕應急決策是突發事件應急管理的核心，離不開情報的支持。文章從3個方面對國內外文獻作回顧與梳理：突發事件應急管理研究、突發事件應急決策研究、突發事件應急決策情報研究，以揭示現有研究現狀。最后總結現有研究的不足并展望未來研究方向。

〔關鍵詞〕突發事件；應急管理；應急決策；決策情報

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2015.08.003

〔中圖分類號〕G203〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1008-0821（2015）08-0012-05

1研究背景

近年來，從“9·11恐怖襲擊事件”、亞航客機失事到中東呼吸綜合癥暴發，從禽流感、汶川地震到最近的“東方之星”長江沉船事故，各類突發事件的頻繁發生對社會穩定造成重大影響，對經濟造成重大損失，甚至嚴重威脅人類生存和生活。

我國于2005年1月26日通過了《國家突發公共事件總體應急預案》，將突發事件定義為突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件，主要分為自然災害，事故災難，公共衛生和社會安全事件4類，按照其性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素分為4級：Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）和Ⅳ級（一般）。由于突發事件兼具突然性、嚴重性、破壞性、復雜性、社會性等特征，使得突發事件的應急管理成為各級管理者一項不容忽視的使命，也使得突發事件的應急管理研究具有明顯的跨學科特征。2007年8月30日頒布的《中華人民共和國突發事件應對法》，明確規定國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制，并提出突發事件應對工作實行預防為主、預防與應急相結合的原則。相關法律法規的出臺，使得突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等應對活動有了具體的法律依據和指導。快速響應突發事件，不斷提高應急管理和應急決策工作能力，將突發事件造成的損害盡力降低，事關公眾安危及國家安全。不少中外學者對此展開了研究。

2數據來源

國內方面，使用“突發事件”、“應急管理”、“應急決策”與“決策情報”等檢索詞組合構造檢索式，分別從題名、主題、關鍵詞等字段進行檢索，共檢索了“中國知網（CNKI）”、“萬方數據庫”、“維普期刊資源整合服務平臺”、“中國人民大學復印報刊資料”、“中國社會科學引文索引”、“讀秀知識庫”6個中文數據庫。

國外方面，另用“Emergent Events”、“Emergency Management”、“Emergency Decision”、“Decision Intelligence”等詞進行組合構造檢索式，共檢索了“Web of Science”、“EBSCO”、“ScienceDirect電子期刊庫”、“Springer Link現刊庫”、“Emerald管理學期刊庫”、“ProQuest博碩士論文庫”6個外文數據庫。

通過以上檢索，剔除部分相關度不高的文獻，按相關度排序后最終對前40篇相關文獻進行梳理總結發現，鮮有專門論述“突發事件驅動的應急決策情報研究”的文章或專著，為數不多的6篇高度相關的文獻都是最近兩年發表，而檢索所得大部分典型論述相關內容的文獻主要集中在應急管理與應急決策等領域，研究范圍較分散，其中研究焦點主要包括應急管理與應急決策的模型、方法及系統。本文重點對突發事件應急管理、突發事件應急決策、突發事件應急決策情報3個方面展開論述。

2015年8月第35卷第8期現？代？情？報Journal of Modern InformationAug，2015Vol35No82015年8月第35卷第8期國內外突發事件驅動的應急決策情報研究現狀及展望Aug，2015Vol35No83突發事件應急管理研究

應急管理是政府及其他公共機構在突發事件的事前預防、事發應對、事中處置和善后恢復過程中，通過建立必要的應對機制，采取一系列必要措施，應用科學、技術、規劃與管理等手段，保障公眾生命、健康和財產安全，促進社會和諧健康發展的有關活動。應急管理專家Wallace和Tufekci認為應急管理本質上是一個復雜的多目標優化問題[3]。更廣泛意義來說，各種社會組織如企事業單位、基層社會自治組織甚至每一位公民也應在應急管理中發揮一定作用。

美國在應急管理方面的研究起步較早，特別是“9·11”事件后，美國對危機管理和應對突發事件的組織機構建設更加重視，形成了比較健全的應急管理體制。日本是一個地震多發的國家，臺風等自然災害時有發生，因此日本具有非常強烈的危機意識，建立了比較完善的防災救災體制[4]。通過對檢索所得文獻分析可知，應急管理工作在我國只是近幾年才興起，我國在突發事件應急管理方面的研究起步相對較晚，而突發事件應急管理方法與模型研究、突發事件應急管理系統研究、突發事件應急管理實踐是其中主要的研究熱點。

31突發事件應急管理方法與模型研究

目前，突發事件應急管理的研究熱點之一即應急管理方法與模型。司強[5]在建立應急管理流程體系，識別、確定流程關鍵活動的基礎上構建了基于流程的應急知識管理方法。肖花[6]等認為應急信息資源建設是突發事件應急管理工作的重要組成部分，體現快速響應的應急管理工作能力，為此對應急資源信息框架和應急邏輯信息模型展開研究，以滿足突發事件應急管理工作信息化的發展需求。高楊[7]根據突發事件應急管理的協同處置過程，構建了基于規范的應急處置過程云計算服務框架、基于組織規范的多核心任務規劃和協同邏輯推理模型以及基于情景和語義的邏輯推理模式匹配方法。目前對突發事件應急管理方法與模型的研究已經比較成熟，但對模型和方法的有效性缺乏評估和實證研究。

32突發事件應急管理系統研究

此外，另有不少學者研究應急管理系統的搭建問題。Jintae Lee[8]等提出了一個基于模板的災害管理信息系統方法用于災害救援運作。Armanda SRodrigues[9]則針對洪水潰壩這項突發事件研究如何構建應急管理系統。王肅[10]對突發事件的信息采集、處理、跟蹤、分析等關鍵技術進行研究，并將這些技術在擴展的JADE平臺上進行了基于Agent的實現，使突發事件的信息監測系統具有自動化、分布化和智能化的特點。但這些應急管理系統主要針對某種突發事件或某一特定地區進行，不具普遍意義。endprint

各種突發事件的頻發嚴重考驗著政府的快速響應能力，需要多個部門緊密聯系綜合協調。國內外學者針對突發事件應急管理的廣泛研究為應急管理實踐提供了理論指導，有利于管理者不斷提高應對突發事件的能力，控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重危害。

33突發事件應急管理實踐

國際上自1980年以來，逐步建立了多個以災害應急事務處理為目標的災害信息系統，如加拿大應急管理署主持的全球危機和應急管理網絡，美國聯邦應急管理署主持的全球應急管理系統，聯合國國際減災十年辦公室主持的國際災害信息資源網絡，美國聯邦應急管理署主持的緊急響應系統，日本的災害應變系統、信息傳達系統和快速評估系統[11]。國內部分城市也已經繼建立了城市應急管理信息系統，例如上海城市綜合減災體系、南寧市社會應急聯動系統、深圳緊急事務管理體系、廣州110社會聯動系統[12]等。這些應急管理信息系統的建設有利于突發事件應急管理中的信息交流與共享，有利于跨部門的溝通協調及合作，但這些系統主要面向內部業務部門提供服務，服務面窄，而且常以執行型應急指揮系統代替決策型應急指揮系統，在輔助決策方面作用有限。

4突發事件應急決策研究

應急決策是應急管理的核心，是涉及多領域的動態綜合決策過程，不同決策行為往往導致截然不同的應急管理結果。應急決策指在時間緊迫、資源有限且信息不充分的形勢下，決策行為主體為了減少和抑制事件造成的損失和負面影響，制定系列應急活動行為規程并選擇應急行動方案的過程[13]。突發事件的突然性、嚴重性、破壞性、緊急性等特征，決定了應急決策行為的復雜性、動態性。梳理現有相關研究文獻得知，國內外學者對應急決策的研究重點集中在突發事件應急決策方法、突發事件應急決策模型、突發事件應急決策系統等領域。

41突發事件應急決策方法研究

美國管理學者貝恩（Robert DBehn）和沃普爾（James wVaupel）[14]于1982年提出了快速決策分析法，它從決策問題的整體出發，充分運用決策者的主觀認識能力和經驗直覺等指導決策過程，是在時間和信息資源有限的情況下迅速做出決策的有效方法。Pauwels[15]將效用分析和敏感性分析方法應用于突發事件發生后人員撤退的決策過程。張英菊[16]等在分析了應急案例特征的基礎上設計了一種基于“概念樹——突發事件本體模型——事件元模型”三層架構的應急案例通用的案例描述與組織方法，以及基于結構相似度和屬性相似度雙層結構的案例全局相似度計算算法。翟丹妮、黃衛東[17]認為應允許決策者利用對以往類似事件的決策經驗來應對突發事件，在應急管理過程中可參照以往的應急案例，并對應急案例進行分析、描述、整理、檢索，以輔助生成應急決策方案。此外，應急案例和案例推理也是應急決策研究中的一個熱點問題。Liu Jingfang[18]對基于本體理論的案例推理中的面向任務的能力需求分析問題展開研究。Wang Dong[19]研究了案例推理中的案例標引問題。FRicci[20]等利用案例推理方法制定了森林火災救援計劃。真實突發事件的發生發展每次都有其獨特性，以往的案例雖可借鑒，但突發事件的復雜性決定了以往案例的推理和借鑒作用十分有限。

群體決策方法是應急決策的另一種有效方法，不少學者對此展開了研究。張云龍[21]等則針對應急決策中許多信息無法定量描述的問題，運用模糊集合理論，建立了在事故災難復雜環境下對應急決策進行動態調整的模糊群體決策方法。Graber[22]等據此研究毒氣泄露的問題并提出即時模擬模型；YIkeda[23]等研究核工廠在緊急狀態下進行應急決策的問題，探討利用多媒體技術在多部門專家組之間進行信息交流；Nils Rosmuller[24]等運用群體決策方法研究地鐵等地下建筑的安全性能和安全評價方法。盡管每種方法都提出了自己的理論及相應的模型，但因各方法本身存在的問題及突發事件的復雜性，會導致各種方法考慮的因素不夠全面，需要對突發事件的發生發展進行深入研究提供方法的實用性。此外，實際工作中突發事件的演化受很多因素的影響，任何一種決策方法的使用都有其局限性，需要聯合采用相對合適的方法來研究突發事件應急決策。

42突發事件應急決策模型研究

舒其林[25]認為“情景——應對”決策模式比“預測——應對”的決策模式更適應應急決策需要。靖可[26]等針對突發事件應急決策的復雜性特征，提出專家基于領域知識對應急方案集合進行局部評價的群決策模型。此外還有應急設施的多目標選址規劃模型[27]、非常規突發事件應急決策系統的因果關系圖模型[28]等。針對突發事件應急決策模型的研究有利于真實突發事件中應急決策的執行，為實際決策過程提供理論指導。但目前對于突發事件應急決策模型研究的成果并不是很多，應急決策由于受到多方面不確定因素的影響，對其進行準確地模擬比較困難，且需視具體情況的不同對決策模型進行不斷修正。總體上講，上述突發事件應急決策模型還不夠精確，參數的確定帶有主觀偏向性，這也是在今后研究中要深入探索的問題。

43突發事件應急決策系統研究

突發事件應急決策系統的建設要求能夠跟蹤和處理突發事件的全過程，實現相關數據的采集、危機判斷、命令部署、方案選擇、聯動指揮等功能，以便對危機事件作出最迅速、最有效的應對。Giovanna Adorni[29]研究實現了洪水危險評估和危機管理的決策支持系統，用以分析和預測洪水災害。Suleyman Tufekci[30]利用模擬仿真技術、網絡優化模型開發了臺風災害管理決策系統，并集成了基于PC的臺風快速減退規劃系統和臺風城市撤退模型系統以應對臺風災害。Kuwata[31]和Mendonca[32]等分別利用過程模擬方法和博弈模擬方法來衡量突發事件應急決策系統的有效性。國內方面，韓傳峰、王興廣、孔靜[33]依據系統科學原理和決策執行過程，將非常規突發事件應急決策系統分為決策目標、約束、中樞和實施等4個子系統，但沒有對這4個子系統的詳細設計和實現方法進行闡述。康仲遠[34]等運用計算機技術、信息科學和系統科學方法，建立了一個有助于災害管理決策的咨詢信息系統，它包括“災害文獻數據庫管理系統”、“災害事實數據庫管理系統”和“中外減災法規超文本檢索系統”3個主要子系統，但該作者并未介紹該系統的具體設計過程和方法。現有的應急決策系統研究多為針對某種突發事件或某一特定地區進行，普適性和推廣型比較差；對應急決策系統的有效性缺乏評估和實證研究。總之，目前對應急決策的理論模型、方法及應急決策系統的探討還比較有限，應急決策的普遍原理和一般理論尚未形成。endprint

5突發事件應急決策情報研究

51應急決策與情報關系

情報是為一定目的而搜集的有實用價值的知識或信息。約維茨（M·C·Yovits）以定量的方式嚴格定義情報，認為情報是對于決策有價值的資料，并提出情報取決于決策，決策者依靠可獲取的情報來進行決策的觀點，將情報與其使用和價值聯系起來。情報與決策關系密切，情報是決策的前提與重要依據，為決策者提供指導與參考；決策活動則使情報產品實現自身價值[35]。現代突發事件的復雜性對應急決策的科學性要求越來越高，而科學決策離不開有效的情報支持。情報是決策所需要的知識和智慧，情報收集、整理、分析、檢索、傳播是決策活動的關鍵環節，人才是決策情報服務體系構建的關鍵性因素，是重要的智慧資源。

52應急決策情報研究

決策活動有著多樣性特征，根據決策的影響范圍和重要程度不同，可分為戰略性決策和戰術性決策，其中戰略決策是為領導服務的，要考慮政治、經濟、文化等很多因素[36]，應急決策主要為領導即情報決策者服務，屬于戰略性決策的一種。目前，專門針對應急決策情報的研究并不多，但學者們從應急決策的情報來源、情報分析、情報服務、情報融合等方面進行了探討。

情報來源是應急決策情報研究的重要內容，黃小燕[37]提出情報機構應把網絡輿情分析作為決策情報服務工作的重要新方向，基于此認為網絡輿情分析的決策服務流程應包括輿情需求分析、輿情信息抓取、重要輿情分析與發布等環節。要充分發揮情報的價值為決策服務，需要先對情報展開整理與分析，情報需求分析是情報工作的重要環節。鐘宏偉，韓雪[38]認為要加強對決策情報來源和需求分析，認真研究加工處理過的情報，提供可行性分析報告，才能真正做到服務應急決策。宮宏光和許儒紅[39]對決策情報服務理論的定位、研究對象和研究內容進行了初步的界定，為決策情報服務理論的發展奠定重要基礎。情報融合應急決策方面，袁莉、姚樂野[40]認為突發事件應急決策需要情報體系的支撐，跨部門的應急管理情報交換和共享建立在有效的情報融合模式基礎之上，因此分析了基于Web的3種應急管理情報融合模式框架，并提出我國應急決策情報融合的建議。

現階段國內外學者對突發事件應急決策情報的研究還十分匱乏，國內的相關研究主要源于近兩年國家社會科學基金項目的扶助與支持，研究成果十分有限，還沒有形成系統的理論體系。另一方面，我國的專業情報機構如圖書館、文獻情報中心等很少參與突發事件的應急管理決策，在這種突發事件頻發，信息短缺與信息爆炸同時存在的情況下，這些專業情報機構極少被納入應急管理和應急決策體系中，既是對專業情報資源的浪費，也不利于應急管理和應急決策活動的科學開展。

6結論與展望

綜上，目前學術界對面向突發事件的應急決策情報研究還比較少，而針對突發事件的應急管理研究由來已久，對突發事件的應急決策也已展開了廣泛研究，其中相關研究主要集中在應急管理與應急決策的模型、方法及系統等領域，但在以下幾個方面存在不足：（1）突發事件應急管理系統主要用于信息共享和多部門聯動，在輔助決策方面仍存在欠缺；（2）現有研究對應急決策系統的有效性缺乏評估和實證研究，不能有效支撐現實突發事件的應急決策；（3）對突發事件應急管理與決策的研究及實踐主要針對某種突發事件或某一特定地區進行，不具普遍意義。

隨著交叉科學的興起，結合其它學科來研究突發事件應急決策是該領域的研究熱點，例如應用計算機科學、運籌學、心理學等學科的理念與方法來研究決策理論。相比之下從情報學角度展開的研究相對較為薄弱，也是該領域的一個新興研究方向。目前從情報學視角開展的面向突發事件應急決策的研究主要圍繞如何利用情報學的相關理論與技術，例如情報甄別、情報獲取、情報加工、情報挖掘等來處理某類具體突發事件，但對突發事件驅動的應急決策的情報模式、情報系統、情報人才、情報咨詢等方面的研究較為欠缺。本文通過對相關研究文獻的回顧與梳理，旨在總結前人經驗，為加強面向突發事件應急決策的情報研究作鋪墊，為提高我國應急決策能力提供參考。

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（本文責任編輯：孫國雷）endprint