魏加寧：金融監管必須改變體制錯位

賀斌

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》 提出，“十三五”期間要加強金融宏觀審慎管理制度建設，改革并完善適應現代金融市場發展的金融監管框架，實現金融風險監管全覆蓋。

這似乎預示著一場以防范金融風險為核心的金融監管體制改革即將啟動，而對現行的分業監管模式進行調整，或將成為改革的方向。

早在2004年，國務院發展研究中心宏觀部巡視員、研究員魏加寧就已經提出過這方面的改革建議。

“那時我們就提出，要么分業經營、分業監管，要么混業經營、混業監管。最差的制度安排就是體制錯位，搞混業經營，卻堅持分業監管，這種制度安排必然存在監管漏洞。”即使是10年后，魏加寧在接受《中國新聞周刊》專訪時仍然如此強調。

在他看來，對決策機制進行統籌、規范，應當是金融監管體制改革的重中之重：“即使‘三會暫時合并不了，也一定要先把決策機制合在一起，實現決策、執行、監督三權分立。”

誰拍板決策，誰承擔責任

中國新聞周刊：你認為，當前中國金融監管存在怎樣的問題？

魏加寧：就目前的金融監管體制而言，橫向上存在著監管體制和經營體制的錯位。早在2004年，受中財辦委托，我曾經就金融監管協調機制問題進行過調研，花了幾個月的時間，東中西部一共跑了6個省。在提交中財辦的報告中我們就提出，當前金融監管領域最大的結構性風險就是：一方面力推混業經營，另一方面又堅持分業監管體制不變，必然存在監管漏洞。

魏加寧。圖/CFP 圖片編輯/董潔旭

我們一直很擔心，當時我就說過，這樣下去會出大問題的。后來的2008年美國次貸危機和今年上半年中國股市振蕩都印證了這一判斷。

2008年美國次貸危機的一個重要原因就是，次貸產品已將銀行、證券、保險三個市場都打通了，但美國依然實行的是分業監管，監管機構各自為政。從每個監管者自身的角度看，好像都沒有問題，但事實上卻潛伏著巨大的系統性風險。

今年上半年中國的股市振蕩也暴露出了分業監管的弊端，銀行資金大量流向股市，盡管我多次提醒有關部門“貸款去哪兒了”？但是相關部門都沒有引起足夠的重視。

我始終認為，要么實行分業經營-分業監管，要么實行混業經營-混業監管，絕不能搞混業經營，卻堅持分業監管不變。

中國新聞周刊：你的意思是，要將“三會”合并？

魏加寧：能合并當然最好，但肯定會遇到阻力。記得2004年調研時，我們做了大量的背靠背的訪談，結果絕大多數專家學者都支持“三會”合并，但是一問官員們的意見，都持反對態度——“合并”的難度可想而知。因此，我認為，即使“三會”一時合并不了，也必須先把決策機制合在一起，比如成立類似于貨幣政策委員會那樣的“金融監管決策委員會”，作為金融監管政策的決策機構，而將“三會”作為執行機構，而這個決策委員會只是決策性質的“委員會”，不是什么實體部門，因此根本談不上什么“疊床架屋”，只是把金融監管決策統和起來。

中國新聞周刊：你說的這個“金融監管決策委員會”，具體職能是什么？

魏加寧：決策委員會最主要的職能就是，金融領域重大監管問題都由它來做出決策，當然也包括對金融監管政策執行情況的監督以及“三會”的人事任免等。

現在金融監管領域最大的問題是，一個決策出來后，大家根本不知道是誰做的決策，出了問題自然也就沒有辦法追究責任。

如果有這樣一個決策委員會，通過定期不定期地開會，會上每個人的發言都被記錄在案，通過規范程序制定出方針政策和實施細則，然后交由“三會”去執行，最后，決策的過程，誰表了什么態？是投票贊成還是投票反對，都要定期向社會披露，以供全國人大和社會輿論監督，供專家學者事后研究、總結經驗，從而實現中共十七大提出的決策、執行和監督三權相互分離又相互協調。

中國新聞周刊：這和目前的金融監管協調部際聯席會議制度的區別在哪兒？

魏加寧：區別在于，現在的聯席會議是一個非正式的協調機制，不是正規的決策機制，它能不能拍板，在決策過程中各自扮演什么樣的角色，對于這些，社會公眾全然不知，做錯了自然也就無法問責。

我提出建立“決策委員會”的目的就在于，將決策機制加以規范，讓大家明白這個機構是做決策的，通過規范化、透明化，把決策機制做好、做實。就像國外的貨幣政策委員會，全社會都知道其成員名單，定期開會、成員名單定期換，定期發布公報。所以說，決策機構要規范化、透明化，它要為自己的決策負責，出了問題也能夠進行追責。

我認為，金融監管制度改革最重要的就是規范決策機制，如果連決策都不透明，都不知道有誰參與決策，沒有人承擔責任的話，后面的執行和監督就無從談起。

中國新聞周刊：那么，你認為應該由誰來牽頭這個決策委員會？

魏加寧：2004年，調研后，我們曾經提出過多種方案供領導選擇，有“三會”領導輪流坐莊的方案，也有國務院分管秘書長，甚至是國務院分管副總理牽頭的方案等等。

從金融安全網的角度講，金融監管決策委員會應由人民銀行領導和存款保險機構領導交叉任職，還應當有行業協會代表和專家學者代表參與。這里的專家學者與貨幣政策委員會的專家學者不同，主要是監管領域的專家學者，要有一定的獨立性。

其實，誰來牽頭并不重要，關鍵是規范決策機制，誰拍板決策、誰承擔責任，誰贊成或誰反對，都要記錄在案，5年、10年以后統統予以公布，以便讓參加決策的人能夠對國家負責，對人民負責，對歷史負責。

中國新聞周刊：現在有一種觀點認為，應該由中國人民銀行來統籌協調金融監管對此，你怎么看？

魏加寧：即使是“三會”合并，也不能“一行三會”都合并。一方面，“一行三會”要是合并在一起，機構將會多么龐大！機構龐大，效率必然降低。另一方面，金融監管如果與貨幣政策職能合并在一起，就很容易出現“同步震蕩”，導致金融監管力度跟著貨幣政策松緊一起波動。

本世紀初，之所以提出將貨幣政策與銀行監管相分離，其中一個重要原因就是為了防止“同步震蕩”。如果這兩個職能放在一個機構之中，一個領導之下，就很容易出現同步震蕩：當需要刺激經濟、放松銀根的時候，金融監管也隨之放松;而當經濟過熱、需要緊縮銀根的時候，金融監管也隨之緊縮。而金融監管的力度會直接影響到貨幣乘數，如果基礎貨幣也動，貨幣乘數也動，宏觀調控就很容易出現調控過度。另一方面，作為被監管者也會感到無所適從，當放松銀根的時候什么都可以干，當緊縮銀根的時候就全都錯了。

此外，從領導者個人性格來看，對于貨幣政策制定者和對于金融監管者的性格要求其實是大相徑庭的。貨幣政策制定者一定要非常靈活，要能夠隨著經濟的波動而隨時變化; 金融監管者則必須是意志堅定的人，無論經濟怎么波動，都得嚴格按照法律法規進行監管。但具備這樣兩種截然不同性格的人，恐怕很難找到。

應實行分級監管

中國新聞周刊：很多人擔心，如果僅僅將“三會”合并，只是實現了形式上的統一，監管的協調和效率，以及信息不暢等問題依然難以解決。

魏加寧： 實際上，這個決策的過程其實就是一個協調的過程，而且具有約束性質，一旦大家達成一致做出決策就要堅決執行，如果“三會”不執行就要徹查。

這就需要賦予決策委員會一定的人事任免權。比如說，決策委員會要求銀監會把信息給證監會，如果銀監會不給就可以對其進行問責，具體到誰沒執行就可以換人了，如果沒有這些職能，就算合并在一起，還是各自為政。

中國新聞周刊：如果“三會”合并，成立一個超級監管機構，那么誰來監管這個機構？其權力如何得到制衡？

魏加寧：金融市場是分層次的，如果所有事項不分層次都由中央政府統一監管，在信息傳遞過程中，就很容易出現傳遞時滯，信息失真，以及隱藏信息等現象，因此，在中國這樣一個大國，理應實行分級監管。

從另外一個角度，當橫向集權的時候，縱向一定要分權，兩者必須平衡，否則“三會”統在一起，這個機構將會變得多龐大？機構龐大了以后，效率就會降低。

從中國國情來看，金融監管將來應當分為三個層級，全國性金融機構、全國性金融交易所理應由中央政府統一監管;城市商業銀行等地方性金融機構、地方性金融交易所，應由省級政府負責監管;而那些小貸公司、典當行等準金融機構的準金融活動，則應當交給市級政府負責監管。從而與財稅改革、政府層級改革的大方向相一致。

至于目前金融監管中信息不暢的問題，可以通過規范決策機制，加強人大監督、社會監督、輿論監督來解決。特別是有些部門利益、封鎖信息的問題，拿到全國人大上，拿到社會輿論中就會無所遁形。哪個部門敢把部門利益拿到人大上去講？拿到社會上去講？

中國新聞周刊：一旦形成統一的監管機構，如何加強和市場的契合？

魏加寧：決策委員會的組成成員應當包括業界代表，比如銀行業協會代表，能反映銀行業的聲音，證券業協會代表能反映證券業的聲音，保險業協會代表能夠反映保險業的聲音，他們是最了解市場的。因此，在人員構成上就能實現 與市場的溝通。

中國新聞周刊：現在，金融監管體制的改革剛剛提上議事日程，你認為，在金融監管制度的設置上，應該遵循怎樣的邏輯？

魏加寧：有人說金融有金融的邏輯，但我覺得，作為政府機構、監管機構最重要的邏輯，就是決策、執行、監督三權分立，不光是金融體制改革，其他領域的政府機構改革也是一樣，三者必須在相互分離的基礎上相互協調。

從金融自身的邏輯來看，最重要的就是一條：獨立性。金融監管要排除政治上的干擾，不能因為政治行為和政治目標，而左右了金融監管的原則。也就是說，不能因為政府提倡創新，就什么都可以創新，政府要追求高速增長，就什么都可以干。