中介超市：行政審批改革的模式創新

張志剛郝慧慧（大連理工大學，遼寧大連116024）

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中介超市：行政審批改革的模式創新

張志剛郝慧慧
（大連理工大學，遼寧大連116024）

摘要：近年來我國行政審批制度弊端凸顯，中央和地方政府均加大了行政審批改革力度。中介超市作為行政審批改革的一種模式創新，在打破壟斷、提高審批效率的同時，存在相當大的問題和漏洞。運用結構功能主義理論，通過分析中介超市的運行現狀，建立中介超市“AGIL”分析模型，闡釋中介超市存在的動力基礎、體制價值、技術條件以及存在問題，并針對問題提出對策建議，以期為提高我國行政審批效率，促進行政審批制度改革提供參考。

關鍵詞：行政審批；中介超市；結構功能主義

一、行政審批中介超市的由來和運行現狀

伴隨著社會主義市場經濟體制的逐漸完善和發展，現有行政審批制度的缺陷逐漸凸顯，傳統行政審批模式很難適應改革與發展的需要。經過一系列改革，我國行政審批制度得到一定程度改善。但是，行政審批中介服務機構作為行政審批改革的“腸梗阻”和提高審批效率的“死角”，審批程序復雜、過程冗長、成本過高的現狀依舊存在。近年來浙江省少數縣市創新性地設立行政審批中介超市，把中介機構集中到行政服務中心，成立統一的“辦事大廳”，建立“中介超市”，引起社會各界廣泛關注和熱議。

截至2014年6月，行政審批中介超市運行良好。全國共有17家中介超市，分布于浙江、廣東、山東等六省①數據來源于互聯網，搜索統計得出。。由圖1、圖2可見中介超市的發展和地域分布特點。

中介超市的行政審批效率有大幅度提高，審批時間縮短、審批費用降低。表1是在浙江省紹興市柯橋區中介超市中兩項審批項目的時間對比。

圖1　中介超市發展數量

圖2　中介超市地域分布

同時，中介超市的建立促進了行政審批項目的全面清理和改革發展，例如浙江省政府對三級審批服務事項的全面清理，與紹興市柯橋區的行政審批改革和中介超市建立同步進行。對比數據如表2所示。

表1　柯橋區中介超市審批效率與費用對比

表2　浙江省行政審批事項清理改革數據

中介超市的入駐方式及具體審批流程見圖3。

圖3　中介超市入駐及審批流程

然而，中介超市作為當下行政審批改革的新嘗試，仍存在諸多不足和缺陷。本文從中介超市的功能結構研究入手，運用帕森斯的功能結構主義理論，研究中介超市創新的結構功能，發現問題并提出建議，為轉變政府職能，進一步深化和改革行政審批制度提供參考[1]。

二、行政審批中介超市的改革意蘊和管理價值分析

（一）中介超市的“AGIL”模型分析

運用帕森斯的結構功能主義理論分析中介超市，可以將其視為一個有機系統。這個系統由四個功能子體支撐，即獲取資源以發展自身的能力（A）、構建并達到目標的能力（G）、整合資源從而獲取最大效益的能力（I）、協調系統內部一致從而維持模式的能力（L）。圖4是中介超市“AGIL”模型對應圖。

不同的社會組織為滿足不同社會需求而存在，組織之間的功能互補是社會穩定的重要條件。行政審批中介超市的結構決定了其功能。根據中介超市的結構功能，可以認為其實質是市場代理政府實行的行政審批服務，屬于特殊的代理機制。個體和個體選擇與環境之間的相互作用，使“代理”處于一種可以處理行動者之間和行動者與不斷變換的環境之間關系的有利地位[2]。即政府把一部分或大部分行政審批項目委托給中介機構進行代理服務，中介機構不再是壟斷無序、盲目管理的狀態，而是交由市場管理，即行政審批中介服務機構市場化。市場化管理與優勝劣汰的進出模式，使得中介機構規范化，不僅便利行政相對人，而且節省政府管理成本，優化資源配置。中介服務機構實現從“背靠背”分散辦公到“超市式”集中服務。地方政府為中介機構搭設平臺，引導其在企業項目審批中比服務、比時間、比價格，從而實現適應、目標實現、整合、潛護四個功能，改善服務水平。

圖4　中介超市創新的“AGIL”分析模型

（二）中介超市的動力基礎、體制價值和技術條件

1.中介超市的動力基礎

（1）行政審批中介服務的缺陷促生了中介超市。中介服務機構與政府不分家。由政府轉制而來的協會，大部分帶有濃厚的行政色彩，缺少為企業服務的精神，中介機構也往往有濃厚的官方色彩，掛靠在行政機關下面，壟斷相關業務，維護固有權力和利益[3]。同時，原有中介審批涉及面廣、行業紛雜、法規滯后并存在監管空白，辦事效率低下、收費標準不統一、服務質量水平不高等問題時常出現。

（2）政府自身制度創新是中介超市存在的內在動力。第一，隨著市場的基礎性作用愈加顯著，市場主體對政府的行為提出多樣化和具體化要求，市場主體的主張更富有本位意識，強調政府的行為效率與配合意識，行政審批制度的改革是政府改革的重中之重。第二，政府自身管理制度的創新是中介超市產生的內在推動力量。從有限政府理論視角分析，政府自身能力、資源等方面的有限性，導致政府的行為方式無法滿足所有行政相對人的需求，中介超市是政府在行政合法范圍內，完善市場經濟體制、促進經濟增長和社會穩定、重新塑造及定位政府形象和職能的重要體現，是政府自身轉型的需要。

2.行政審批中介超市的體制價值

（1）打破壟斷，促進中介服務市場化運作。中介機構本身的服務特點即行業混亂無序、法規滯后且不完善、服務范圍涉及面廣以及監督管理失于漏洞，使得中介服務機構在相當長的一段時間內處于壟斷地位。中介超市的出現，使得一批有實力的中介服務機構能夠更好地為社會公眾服務，使社會公眾享受到收費低、信譽好、水平高的服務，充分發揮了市場的基礎性作用。

（2）提高審批效率，給予企業和社會公眾充分的自主選擇權，體現公平、公正。中介機構的名稱、服務內容、承諾期限、收費標準等“明碼標價”，行政相對人可根據自身需要自主選擇中介機構服務。中介超市中統一服務時間、費用和行為規范，有利于打造高效便民的中介市場和行政審批服務，建立健全備案、考核和清退淘汰機制，有利于營造公開、公平、公正的市場競爭環境[4]。

（3）治理中介服務亂象，重塑政府形象。當下行政審批改革的關注點在于，中介超市改變了此前行政審批中介機構管理收費混亂的現狀，重視政府讓位后中介評審機構管理混亂的問題，謹防前置評審環節越改越多。中介超市是政府打造的公共服務平臺，進駐中介超市意味著提高中介機構的公信度，同時有利于改善政府形象，增強社會公眾的滿意度。

（4）改善政府與公民之間的關系。中介超市一方面能夠得到政府部門的認可，代理本應由公務員完成的各種審批前置條件的準備工作，另一方面也能夠得到行政相對人的委托，在時間和空間上為行政相對人降低辦事成本、交易成本以及機會成本，屬于多贏的帕累托改進的優化選擇。從整個社會來看，也會帶來資源配置優化、社會福利增加、制度成本降低、社會運行效率提高的邊際改善結果。

3.行政審批中介超市的技術條件

信息技術的發展給政府管理帶來壓力的同時，也提供了新的機會，即政府信息化。政府信息化是建立中介超市的技術支持，可有效整合中介超市的自然資源和社會資源。

中介超市的運作建立在電子政務的基礎上，中介機構的入駐、管理、選擇和監督等環節應得到信息化技術的全面支持。第一，電子政務為中介超市在經濟上降低管理成本，在組織結構上精簡機構，在管理上提高行政審批效率。政府組織模式的網絡化，打破部門限制、地域限制和層級限制，促進結構與功能的整合，推動政府的行政審批程序更加簡明、公開、暢通[5]。第二，網絡辦公的突破，使得地方政府行政信息傳遞更為迅捷，行政相對人對于行政信息的掌握更為全面深入，信息的反饋更為便利，為中介超市的信息積聚與集中創造條件，使中介超市成為集中處理行政審批事務的重要平臺。

三、行政審批中介超市的現存問題及成因

中介超市作為新生事物尚不完善，主要表現在以下方面：

第一，適應功能尚未完善，政府角色定位不明確。“中介超市”在本質上是政府與市場職能的交替，在某些公共服務領域內政府逐漸淡出，實現市場化，這就為滋生腐敗、暗箱操作、缺乏有效監督而“亂作為”等提供了條件，成為新的隱患，與政府提供“一站式”服務的理念背道而馳，尤其在市場經濟條件下，界定范圍的不明確致使中介組織在行使公權方面替代或超越政府，導致政府核心權力的喪失，將不利于政府和社會的長期發展。

第二，目標實現功能不統一，中介超市各個結構主體目標尚未統一。政府在建立中介超市初期的本意在于審批放權，節約行政成本，因而在管理方面重視不足；各中介機構是為了“招攬”更多的業務，實現高收益；辦理業務的企業和個人，是為了高效辦理業務。在這樣的利益矛盾下，如何更好地統一目標，成為中介超市發展的重要問題。

第三，整合功能的缺失，部分中介超市的中介機構資質、技術水平有限。中介超市行業市場不健全，在以經濟利益為根本驅動力的市場主體下，往往會忽視執業規則，忽視服務質量。例如不按規定收費，同行間競相壓價、詆毀他人等。中介超市中作為第三方從事公共服務的中介組織，自律意識淡薄加上政府監管缺失，給不規范執業帶來可乘之機，加之黑市代理影響代理行業的信譽和形象，也給政府部門管理和監督帶來困難。

第四，維護功能有待提高，缺乏統一的績效評估體系。中介超市的發展離不開科學完善的管理系統，績效管理在整個管理系統中至關重要。然而，在如今的中介超市中，除了有關中介機構入駐和業務辦理的規定，尚無完善的績效評估標準，更沒有統一的績效體系。此外，還存在管理制度不健全、辦理時間缺少剛性約束、有效監督機制不健全等潛在問題。

四、行政審批中介超市的引導和規范

第一，確定政府在中介超市結構中的地位、角色，由“管理者”向“監督者”的角色轉變，加強適應功能。政府一直是公共服務領域的傳統主體，但是在中介超市中，政府扮演的是委托人角色，代理人是中介機構經營者，委托人在管理上要做好責任分工，權責明確，工作重心應該轉移到監督、監管中介超市中代理人的審批時限、費用、態度、績效等方面。

第二，確定統一目標，尋找政府、代理人和社會公眾三方利益共同點。通過法律層面劃分中介超市與相關政府行政部門的權責關系，促進行業自律管理機制的形成，確保中介超市獨立、客觀、公正執業。加緊制定行政審批標準化、體系化相關法律政策，以法律和制度形式固化行政審批流程，促進行政審批從“人治”走向“法治”[6]。對行政審批申請、受理、審核、決定、變更、撤回、撤銷、注銷、監督等各個環節明確標準化、體系化的操作規范，尤其是中介超市的標準化規范。

第三，加大整合力度，維護中介超市運行機制。首先，引入競爭機制淘汰不良中介，在審批范圍上嚴格界定，以防止政府核心權力喪失和鉆空子現象的出現。其次，加強中介超市與電子政務的結合，整合現有的網上受理平臺，建立網上政務大廳，與中介超市有機結合，實現功能互補。將各類行政審批項目整合在同一平臺下，相對人登錄同一平臺，使用同一賬號即可辦理全部相應的項目，使信息結構由縱橫結構向交互化、扁平化、網絡化方向發展。

第四，確定統一的績效指標體系，以民為本，深化潛護功能。構建新型組織結構，使中介超市能夠提供便捷服務，靈活回應顧客需求，具有動態適應性。把企業或個人視為消費者，樹立市場服務理念，提供一站式服務。完善管理和監督制度，防止亂收費和不正當競爭。

參考文獻:

［1］章文光.深化我國行政審批制度改革的思路[J].學術界, 2004, 109(6).

［2］Natalini A, Stolfi F. Mechanisms and Public Administration Reform: Italian Cases of Better Regulation and Digitalization[J]. Public Administration, 2012, 90(2).

［3］董建新,劉勉.發展非技術類中介組織——提高行政審批效率的新視角[J].中國城市經濟, 2010(6).

［4］紹興網.審批事項少了,辦事效率高了[EB/OL]. [2013-11-18]. http://www.shaoxing.com.cn/news/content/2013-11/18/content_ 2293494.htm?jdfwkey=drdqe1.

［5］徐暉.政府、公民與公共治理視角下的政務超市探析——兼以武漢市江漢區政務超市為個案[D].武漢:華中師范大學, 2006.

［6］曾志柏,呂達.我國行政審批制度的現狀及發展走勢分析[J].行政與法, 2004(10).

作者簡介：張志剛（1957-），男，大連理工大學文法學院教授，研究方向為公共管理、行政文化。

基金項目：國家社會科學基金資助項目“事業單位分類改革推進中的文化協同效應研究”（13BGL129）

收稿日期：2015-02-04

文章編號：1672-3805(2015)02-0019-05

文獻標識碼：A

中圖分類號：D630