國(guó)際河流跨境洪災(zāi)防治的合作特征及演進(jìn)趨勢(shì)

劉宗瑞　周海煒　趙又霖

摘要 國(guó)際河流跨境洪災(zāi)防治復(fù)雜，須要求流域各國(guó)進(jìn)行有效合作。但合作特征因流域而有所差異。國(guó)際河流防洪合作協(xié)議能反映出國(guó)際河流跨境洪災(zāi)防治合作特征及發(fā)展趨勢(shì)，因此，以跨界淡水資源爭(zhēng)端數(shù)據(jù)庫(kù)（TFDD）中國(guó)際河流防洪合作協(xié)議作為樣本，對(duì)協(xié)議文本進(jìn)行內(nèi)容分析，從合作主體數(shù)量、合作目標(biāo)專業(yè)性與合作模式層次等方面來(lái)揭示國(guó)際河流跨境洪災(zāi)防治合作廣度、深度及緊密度的特征與演進(jìn)趨勢(shì)。研究表明，國(guó)際河流跨境防洪合作在廣度、深度與緊密度等方面有值得關(guān)注的特征和發(fā)展趨勢(shì)：①就合作廣度而言，不同于國(guó)際河流水資源一般性合作的主要趨勢(shì)，跨境洪災(zāi)防治以雙邊合作為主；②就合作深度而言，跨境洪災(zāi)防治合作的目標(biāo)逐步明晰，專業(yè)性不斷提升；③就合作緊密度而言，高度合作模式是跨境防洪合作的主流；界河流域國(guó)更傾向于高合作模式，跨界河流流域國(guó)則更多選擇低合作模式。目前，我國(guó)國(guó)際河流跨境防洪合作特征與國(guó)際整體發(fā)展趨勢(shì)相符，但應(yīng)關(guān)注在東北、西北和西南等地區(qū)國(guó)際河流防洪合作策略的差異。在東北地區(qū)，國(guó)際河流洪災(zāi)防治合作已成熟，應(yīng)著眼于合作深度的強(qiáng)化。在西北地區(qū)，應(yīng)重點(diǎn)防治融雪型、融雪疊加暴雨型洪水，同時(shí)，啟動(dòng)汛期流域聯(lián)席會(huì)議或臨時(shí)防洪小組，提高防洪合作的靈活性、應(yīng)急性與協(xié)同性。在西南地區(qū)，應(yīng)將合作目標(biāo)定位于扶持下游國(guó)涉洪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，逐步探索多邊高層次合作。尤其是在湄公河流域，明確不同合作機(jī)制的層次與功能，規(guī)范不同合作機(jī)制的范圍與領(lǐng)域，合理控制合作廣度，減少“機(jī)制擁堵”。

關(guān)鍵詞 國(guó)際河流；防洪協(xié)議；內(nèi)容分析；跨境洪災(zāi)

中圖分類號(hào) X321 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2015）12-0078-07

洪水是目前最常見(jiàn)且頻發(fā)的水災(zāi)害，已為各國(guó)普遍關(guān)注[1]。近年來(lái)，隨著全球氣候變暖，陸地降水驟增，河川徑流量上升，洪水危害日趨嚴(yán)重[2]。水道的連通性、水體的流動(dòng)性、流域的系統(tǒng)性以及利害的相關(guān)性增加了國(guó)際河流跨境洪災(zāi)防治的協(xié)作難度，加之各流域國(guó)開(kāi)發(fā)利用訴求的差異[3]，使流域國(guó)對(duì)跨境洪災(zāi)防治的態(tài)度難于趨同，削弱了防治合作的整體成效。

我國(guó)擁有110 多條國(guó)際河流，主要國(guó)際河流41條[4]。我國(guó)是多條重要國(guó)際河流的發(fā)源地，擁有對(duì)河流利用的天然控制權(quán)[5]。隨著流域國(guó)對(duì)水安全更趨敏感，使跨界水資源問(wèn)題具有政治、安全和戰(zhàn)略意義[6]，易使國(guó)際河流洪災(zāi)跨境影響泛政治化。因此，各國(guó)對(duì)跨境防洪合作既積極推動(dòng)，也謹(jǐn)慎實(shí)踐。

流域國(guó)間所簽署的國(guó)際河流防洪合作協(xié)議能集中反映利益相關(guān)國(guó)的合作意圖、行為和努力方向[7]，因此，通過(guò)對(duì)國(guó)際河流防洪合作協(xié)議的內(nèi)容分析可以發(fā)現(xiàn)國(guó)際河流跨境洪災(zāi)防治的一般性合作特征與演進(jìn)趨勢(shì)，對(duì)于比較我國(guó)國(guó)際河流跨境洪災(zāi)防治合作特征并制定相應(yīng)策略具有重要意義。

1 研究現(xiàn)狀分析

流域國(guó)為維護(hù)流域各國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益，通過(guò)簽訂涉洪協(xié)議開(kāi)展跨境洪災(zāi)防治的雙邊或多邊國(guó)際合作，規(guī)定合作形式與內(nèi)容，明確權(quán)利與責(zé)任。國(guó)際河流跨境洪災(zāi)防治合作內(nèi)容主要有：構(gòu)建洪水災(zāi)害聯(lián)合機(jī)制或?qū)ｉT(mén)委員會(huì)；通知、磋商和協(xié)商洪水危險(xiǎn)；汛期應(yīng)急合作；交流涉洪信息、情報(bào)等[8]。

跨境合作已成為防控國(guó)際河流水災(zāi)害的主要趨勢(shì)[9]。目前，國(guó)外學(xué)者已開(kāi)始深入研究國(guó)際河流防洪合作。如Becker等認(rèn)為，適當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu)設(shè)置是有效防治跨境洪災(zāi)的必要條件[10]。跨界河流委員會(huì)的能力與流域跨境洪災(zāi)治理效果直接相關(guān)[11]。此外，國(guó)際河流水文數(shù)據(jù)、信息共享是實(shí)現(xiàn)流域協(xié)同管理的重要前提[12]。可見(jiàn)，國(guó)外學(xué)者已意識(shí)到流域國(guó)聯(lián)合防治跨境洪災(zāi)的必要性與重要性，研究范圍廣泛，涉及合作模式、合作影響因素、合作支撐技術(shù)等方面。

近年來(lái)，我國(guó)國(guó)際河流多次爆發(fā)大規(guī)模洪水，使國(guó)內(nèi)學(xué)者開(kāi)始關(guān)注國(guó)際河流跨境洪災(zāi)。其中，既有一般性分析，如郝少英主張構(gòu)建國(guó)際河流洪水災(zāi)害防治的法律制度[8]；也包括具體性分析，如劉宗瑞等充分考慮界河特點(diǎn)，構(gòu)建跨時(shí)段多層次的治理機(jī)制[13]。總之，國(guó)際河流防洪是未來(lái)國(guó)際河流管理研究中的重點(diǎn)[14]。

2 研究框架、研究方法與數(shù)據(jù)源的選取2.1 研究框架與研究方法

目前，國(guó)內(nèi)外學(xué)者從廣度、深度[15-17]與緊密度[18-19]等角度深入研究跨單位（組織）合作，形成了較完整的研究框架。因此，結(jié)合已有研究，從廣度、深度與緊密度等維度構(gòu)建跨境洪災(zāi)防治合作特征的分析框架（見(jiàn)圖1）。

合作廣度是指合作參與者類型的復(fù)雜程度，是跨單位（組織）合作的橫向延伸。一些學(xué)者將合作伙伴的數(shù)量作為合作廣度的測(cè)量指標(biāo)[15-17]。因此，以合作主體數(shù)量測(cè)度跨境防洪合作的廣度。

合作深度是指合作治理目標(biāo)的專業(yè)化程度，是跨單位（組織）合作的縱向拓展。防洪合作目標(biāo)的高度專業(yè)性有助于流域國(guó)間防治技術(shù)、知識(shí)的溢出與互補(bǔ)。因此，以合作目標(biāo)的專業(yè)性測(cè)度防洪合作深度：①合作目標(biāo)高度專業(yè)化的專門(mén)性協(xié)議（主要目標(biāo)）；②合作目標(biāo)中度專業(yè)化的專門(mén)章節(jié)（重要目標(biāo)之一）；③合作目標(biāo)低度專業(yè)化的零星條款（一般目標(biāo)）。

合作緊密度是指合作參與者相互的聯(lián)結(jié)程度，是跨單位（組織）合作的一體化整合。Sadoff等將國(guó)際河流涉水合作模式分為高、中、低三種，并認(rèn)為，流域國(guó)采用合作模式層次越高，則跨界水資源開(kāi)發(fā)合作的緊密度越高[20]。因此，以合作模式層次測(cè)度跨境洪災(zāi)防治的合作緊密度。

內(nèi)容分析法是對(duì)有明確特性的傳播內(nèi)容進(jìn)行客觀、系統(tǒng)和定量描述的研究技術(shù)[21]。基于廣度、深度與緊密度等維度，以防洪合作協(xié)議為樣本，利用內(nèi)容分析法，系統(tǒng)地計(jì)量合作主體數(shù)量、合作目標(biāo)的專業(yè)性以及合作模式層次，發(fā)現(xiàn)國(guó)際河流防洪的合作特征及演進(jìn)趨勢(shì)。

2.2 數(shù)據(jù)源的選取

國(guó)際政治領(lǐng)域事件數(shù)據(jù)庫(kù)數(shù)量可觀，可分為兩類，一是基于歷史記錄的數(shù)據(jù)庫(kù)，二是依據(jù)全球新聞報(bào)道而形成的數(shù)據(jù)庫(kù)。前者有沖突與和平數(shù)據(jù)庫(kù)（COPDAB）、全球事件數(shù)據(jù)系統(tǒng)（GEDS）等；后者則包括國(guó)際廣播信息服務(wù)（FBIS）、奈克斯新聞全文數(shù)據(jù)庫(kù)（LexisNexis）等。但考慮到代表性、樣本量與時(shí)間跨度等方面，以上數(shù)據(jù)庫(kù)不完全適用跨境水資源問(wèn)題分析。

（1）代表性不足。前文所述多種數(shù)據(jù)庫(kù)的信息主題多元，覆蓋面廣，是通用型事件數(shù)據(jù)庫(kù)，并非專門(mén)針對(duì)涉水爭(zhēng)端，缺乏代表性。此外，以上數(shù)據(jù)庫(kù)存儲(chǔ)平臺(tái)不同，數(shù)據(jù)庫(kù)結(jié)構(gòu)也有差異，并不適用于跨境水資源的專項(xiàng)分析[22]。

（2）樣本量偏少。前文所述多種數(shù)據(jù)庫(kù)部分事件內(nèi)容不一致，難以提取數(shù)量足夠且主題適宜的數(shù)據(jù)樣本。

Conca等就指出，跨境水資源合作研究樣本量偏少，難以準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)國(guó)際河流水資源合作的主要特征[7]。

（3）時(shí)間跨度較小。限于成立時(shí)間與事件時(shí)效性，部分?jǐn)?shù)據(jù)庫(kù)所收集信息的時(shí)間跨度偏短，較難準(zhǔn)確了解國(guó)際河流合作的發(fā)展趨勢(shì)。

美國(guó)俄勒岡州立大學(xué)基于現(xiàn)有國(guó)際關(guān)系事件數(shù)據(jù)庫(kù)，進(jìn)行整合與標(biāo)準(zhǔn)化，匯編了跨界淡水資源爭(zhēng)端數(shù)據(jù)庫(kù)（TFDD），構(gòu)建時(shí)空數(shù)據(jù)庫(kù)記錄歷史水關(guān)系。目前，聯(lián)合國(guó)下屬機(jī)構(gòu)（如環(huán)境規(guī)劃署等）和有關(guān)機(jī)構(gòu)（如世界銀行等）已引用該數(shù)據(jù)庫(kù)所收錄的國(guó)際河流統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)[22]。此外，TFDD已成為研究國(guó)際河流合作的重要數(shù)據(jù)來(lái)源，如Conca等[7]、Gerlak等[23]及周海煒等[24]。

目前，TFDD收錄1820年至今約450條國(guó)際涉水協(xié)議，主題適宜，代表性突出，樣本量較大，時(shí)間跨度較廣。因此，以TFDD中的國(guó)際涉水協(xié)議作為數(shù)據(jù)源，同時(shí)，考慮到全球性協(xié)議的約束力較有限及20世紀(jì)20年代以前簽訂的協(xié)議數(shù)目較少等因素。由此，以1920年至今關(guān)于具體流域的合作協(xié)議為研究樣本。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，滿足條件的防洪合作協(xié)議184份，跨界河流協(xié)議120份，界河協(xié)議58份，同時(shí)涉及跨界河流與界河的協(xié)議6份。

3 合作特征及發(fā)展趨勢(shì)分析

3.1 合作廣度特征

河流洪水的形成與其所在流域整體水文地理特征存在必然聯(lián)系，國(guó)際河流跨境洪災(zāi)防治須從全流域視角來(lái)看待[13]。跨境洪災(zāi)防治合作旨在流域國(guó)間互補(bǔ)戰(zhàn)略性資源，包括涉洪水文氣象信息、防洪技術(shù)等等。水文信息收集及評(píng)價(jià)是基礎(chǔ)，是國(guó)際河流合作開(kāi)發(fā)起點(diǎn)[25]。從外部組織獲取差異化、多樣化的知識(shí)或信息可以提升本組織績(jī)效[26]。因此，一般認(rèn)為，國(guó)際河流水資源合作主體數(shù)量越多，越能拓寬流域國(guó)間信息與技術(shù)基礎(chǔ)的廣度，使跨界合作信息源、技術(shù)源的種類多元。Fischhendler認(rèn)為，相較于雙邊協(xié)議，多邊協(xié)議易產(chǎn)生更深度合作[27]。

但數(shù)據(jù)表明，簽訂雙邊合作協(xié)議才是國(guó)際河流防洪合作的主流，占比約84%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于多邊協(xié)議。跨境防洪是跨學(xué)科、跨地區(qū)、跨部門(mén)且需統(tǒng)一協(xié)調(diào)、綜合分析的系統(tǒng)工程[28]。由于流域國(guó)間在信息和控制體系決策過(guò)程上存在差異，需花費(fèi)更多時(shí)間、資金以協(xié)調(diào)合作伙伴的治理行為[29]，無(wú)疑會(huì)增加溝通、協(xié)調(diào)成本，反而影響了跨境防洪的成效。在一般情況下，雙邊防治合作在戰(zhàn)略協(xié)同、管理協(xié)調(diào)以及技術(shù)協(xié)作等方面的難度低于多邊合作，流域國(guó)更傾向選擇雙邊合作協(xié)議。

3.2 合作深度特征

在高專業(yè)性合作目標(biāo)的指導(dǎo)下，流域國(guó)高度參與到跨境洪災(zāi)防治中，共享信息源、技術(shù)源，獲取各自不足的深度信息與專業(yè)技術(shù)，帶來(lái)良好的合作效果。高度專業(yè)的合作協(xié)議有助于確定洪災(zāi)防治合作的戰(zhàn)略目標(biāo)，明確流域國(guó)間的相互權(quán)責(zé)，規(guī)定防洪合作的主要內(nèi)容與交流頻率。在各方積極參與的前提下，流域國(guó)對(duì)防洪合作重要性、協(xié)同性等方面的認(rèn)知、理解趨向一致，有助于各方政治互信的強(qiáng)化，減少因信息不對(duì)稱、技術(shù)協(xié)作失誤等原因而產(chǎn)生的潛在風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)合作行為，保證防洪合作效果。此外，當(dāng)防洪合作目標(biāo)專業(yè)性較低時(shí)，流域國(guó)間缺少頻繁的互動(dòng)與交流，導(dǎo)致合作經(jīng)驗(yàn)不足，難以形成合作慣例與默契[17]，使合作行為有較多不確定性風(fēng)險(xiǎn)，削弱了防洪合作成效。隨著彼此間合作不斷深化，合作慣例、默契逐步常態(tài)化，減少溝通協(xié)調(diào)成本。可見(jiàn)，合作目標(biāo)的高度專業(yè)性可以通過(guò)強(qiáng)化正式的政治互信與非正式的慣例（或默契）保障防洪合作成效。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也證明流域國(guó)更傾向于保證合作目標(biāo)的高度專業(yè)性。約39% 協(xié)議是針對(duì)防洪的專門(mén)性協(xié)定；約42%協(xié)議包含防洪的專門(mén)章節(jié)；約19%只有零星條款涉及防洪。流域國(guó)更傾向于簽署專門(mén)性協(xié)議，或協(xié)議中有針對(duì)性的涉洪章節(jié)為主。由圖2知，專業(yè)防洪協(xié)議與包含專門(mén)防洪章節(jié)協(xié)議的數(shù)量基本保持上升趨勢(shì)。跨地區(qū)、跨部門(mén)的調(diào)度協(xié)調(diào)難度與跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的技術(shù)協(xié)作要求促使跨境防洪合作走向高度專業(yè)化。

3.3 合作緊密度特征

在跨境水資源合作中，緊密的聯(lián)結(jié)有助于改善流域國(guó)間的國(guó)際關(guān)系，強(qiáng)化政治互信。在此基礎(chǔ)上，共享涉洪信息，交流防洪技術(shù)，促進(jìn)跨境防洪合作。一方面，緊密的聯(lián)結(jié)能促使合作單位（組織）間保持頻繁的互動(dòng)與密切的交流，以分享彼此的認(rèn)知、理解，同時(shí)獲得彼此所需戰(zhàn)略資源[30]。可見(jiàn)，高緊密度的聯(lián)結(jié)有助于提高流域國(guó)間涉洪信息交換的有效性與及時(shí)性，促進(jìn)合作意愿的強(qiáng)化。另一方面，緊密的聯(lián)結(jié)可以增強(qiáng)合作單位（組織）間的互信[31]。國(guó)際河流問(wèn)題的高度敏感性決定了跨境防洪合作離不開(kāi)流域國(guó)間高度的政治互信。高度的政治互信有助于增加流域國(guó)間信息傳遞及再整合的效果與效率[32]，是防洪合作的重要條件。

緊密度較低的合作模式由成本分享數(shù)據(jù)收集和分析等構(gòu)成，緊密度較高的中度合作模式以協(xié)商/共識(shí)型的項(xiàng)目合作等為主，而高度合作模式中則包括聯(lián)合管理和運(yùn)作等[20]。在樣本中，約51%協(xié)議中采用了構(gòu)建洪水聯(lián)合機(jī)制或?qū)ｉT(mén)委員會(huì)的高度合作模式；近20%協(xié)議中未采用高度合作模式，而采用了預(yù)先通知、磋商與協(xié)商以及洪水緊急應(yīng)急合作等中度合作模式；約29%協(xié)議中僅采用了涉洪信息、情報(bào)交流的低合作模式。可見(jiàn)，高度合作模式是防洪合作的主流選擇。

跨界河流和界河地理形態(tài)的差異導(dǎo)致流域國(guó)地理位置相稱性的不同，流域國(guó)間權(quán)利義務(wù)對(duì)等性不盡相同[33]。因此，將合作模式與河流類型結(jié)合分析（見(jiàn)圖3）。數(shù)據(jù)說(shuō)明，界河流域國(guó)間更傾向構(gòu)建洪水災(zāi)害聯(lián)合機(jī)制或?qū)ｉT(mén)委員會(huì)，跨界河流流域國(guó)間則更多選擇交換涉洪信息、情報(bào)。可見(jiàn)，界河跨境洪災(zāi)防治合作模式高于跨界河流合作模式，界河流域國(guó)希望通過(guò)構(gòu)建統(tǒng)一、透明、互信的合作平臺(tái)。

4 我國(guó)國(guó)際河流防洪合作與國(guó)際總體趨勢(shì)的比較分析 由于流域國(guó)間在防洪機(jī)制、政府管理、社會(huì)發(fā)展水平等方面存在差異，如何開(kāi)展有效合作已成為焦點(diǎn)。從合作廣度、深度與緊密度等維度，比較分析我國(guó)國(guó)際河流跨境防洪合作實(shí)踐與國(guó)際總體趨勢(shì)間的關(guān)系：

（1）就合作廣度而言，不同于國(guó)際河流一般性合作的主要趨勢(shì)，目前跨境洪災(zāi)防治以雙邊合作為主，關(guān)于合作廣度的研究預(yù)期未獲支持。目前，我國(guó)幾乎與所有鄰國(guó)（包括俄羅斯、蒙古、哈薩克斯坦、印度等等）簽署了雙邊涉洪協(xié)議，與國(guó)際總體趨勢(shì)相符；

（2）就合作深度而言，跨境洪災(zāi)防治合作的目標(biāo)逐步明晰，專業(yè)性不斷提升，是國(guó)際河流防洪合作的主要趨勢(shì)。我國(guó)作為“負(fù)責(zé)任大國(guó)”，積極參與國(guó)際事務(wù)，高度重視國(guó)際河流水災(zāi)害防治，幾乎與所有鄰國(guó)簽署了專門(mén)性防洪協(xié)議或在協(xié)議中明確有針對(duì)性的涉洪章節(jié)，符合國(guó)際總體趨勢(shì)；

（3）就合作緊密度而言，高度合作模式是跨境防洪合作的主流選擇。界河流域國(guó)更傾向于高合作模式，跨界河流流域國(guó)則更多選擇低合作模式。目前，在跨界河流遍布的西南地區(qū)，我國(guó)主動(dòng)與下游國(guó)交換涉洪信息、情報(bào)；在以界河為主的東北地區(qū)以及界河、跨界河流交織的西北地區(qū)，我國(guó)已與俄羅斯、哈薩克斯坦共同設(shè)立合理利用和保護(hù)跨界水聯(lián)合委員會(huì)。可見(jiàn)，我國(guó)國(guó)際河流跨境防洪“不對(duì)稱性”合作實(shí)踐（asymmetry）[34]與全球總體趨勢(shì)相符合。

總之，就廣度、深度與緊密度而言，我國(guó)國(guó)際河流防洪合作實(shí)踐與國(guó)際上防洪合作的總體發(fā)展趨勢(shì)有高度一致性；與全球其他國(guó)際河流的防洪合作進(jìn)展是基本相符的。

5 對(duì)我國(guó)國(guó)際河流跨境洪災(zāi)合作的啟示

由上知，就合作緊密度而言，跨界河流與界河流域國(guó)在合作模式層次的選擇上是有明顯區(qū)別的。但河流所在地區(qū)政治、自然以及區(qū)域合作程度等方面的差異[35]則使不同地區(qū)防洪合作的廣度與深度具有各自特點(diǎn)。因此，我國(guó)應(yīng)充分考慮到東北、西北、西南地區(qū)國(guó)際河流實(shí)際，科學(xué)評(píng)估國(guó)際河流跨境防洪的主要價(jià)值，從合作廣度、深度和緊密度等維度完善國(guó)際河流的防洪合作策略。

（1）東北地區(qū)。東北地區(qū)是我國(guó)5個(gè)洪水災(zāi)害影響區(qū)域[36]。目前，在戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)上，中俄已將防洪納入流域水資源治理戰(zhàn)略，從中央到地方就東北地區(qū)主要國(guó)際河流洪災(zāi)防治建立了多層次的成熟合作關(guān)系[13]。因此，未來(lái)防洪合作應(yīng)著眼于合作深度的強(qiáng)化。一方面，根據(jù)東北界河干、支流并發(fā)的特點(diǎn)，制定全流域洪災(zāi)防治的整體規(guī)劃，另一方面，應(yīng)將干流大中型控制性水利工程建設(shè)明確列入東北地區(qū)跨境防洪合作的主要目標(biāo)之一，以提升全流域整體防洪能力。我國(guó)應(yīng)積極與鄰國(guó)溝通，通過(guò)正式的官方外交與非正式的非政府交流，加強(qiáng)政治互信，為界河控制性水利工程建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

（2）西北地區(qū)。在氣候干旱的西北地區(qū)，跨界河流與界河交織，入境河流與出境河流并存。西北地區(qū)洪水以融雪型、融雪疊加暴雨型兩類為主[37]，因此，我國(guó)應(yīng)明確合作目標(biāo)，重點(diǎn)防治流域融雪型、融雪疊加暴雨型洪水，考慮到西北地區(qū)水資源稀缺的現(xiàn)實(shí)，要重視洪水資源化。同時(shí)，考慮到霍爾果斯河（界河）、阿克蘇河（入境河流）等河流的特殊性以及阿克蘇河流域綠洲作為新疆優(yōu)質(zhì)棉、糧食生產(chǎn)基地的重要性，優(yōu)先治理霍爾果斯河、阿克蘇河等流域，長(zhǎng)期合作目標(biāo)是打造中亞地區(qū)國(guó)際河流防災(zāi)減災(zāi)合作的示范區(qū)。

西北地區(qū)洪水峰高量小，持續(xù)時(shí)間短，但流速大[38]，加之多山地的地貌使其具有突發(fā)性強(qiáng)、陡漲陡落、易成災(zāi)等特點(diǎn)[39]。因此，在利用和保護(hù)跨界河流聯(lián)合委員會(huì)的戰(zhàn)略指導(dǎo)下，啟動(dòng)汛期流域聯(lián)席會(huì)議或臨時(shí)防洪小組，協(xié)調(diào)流域跨境防洪問(wèn)題，提高流域防洪合作的靈活性、應(yīng)急性與協(xié)同性，強(qiáng)化防洪合作的緊密度。

（3）西南地區(qū)。目前，中南半島與印度半島水患嚴(yán)重，以布拉馬普特拉河-恒河流域（印度）、賈木納河流域（孟加拉國(guó)）等為甚，有礙“一帶一路”國(guó)家戰(zhàn)略的推進(jìn)，是“孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)的自然風(fēng)險(xiǎn)。鑒于沿岸國(guó)國(guó)力貧瘠，無(wú)法大規(guī)模興建防洪基礎(chǔ)設(shè)施，因此，在西南地區(qū)，我國(guó)應(yīng)將合作目標(biāo)定位于扶持下游國(guó)涉洪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在“亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行”籌建的背景下，我國(guó)應(yīng)發(fā)揮多邊國(guó)際金融平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)，為中南半島與印度半島設(shè)立涉洪基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)資金。

在西南地區(qū)，我國(guó)與下游國(guó)間的跨境防洪合作以雙邊低度合作為主。因此，就合作廣度與合作緊密度，我國(guó)與周邊鄰國(guó)應(yīng)逐步探索多邊高層次合作，推動(dòng)流域整體水災(zāi)害防治合作。我國(guó)可先與印度、越南等鄰國(guó)開(kāi)展雙邊合作，在汛期成立流域聯(lián)席會(huì)議或臨時(shí)工作小組以指導(dǎo)跨境防洪工作。條件成熟后，嘗試建立全流域水災(zāi)害防治委員會(huì)，力爭(zhēng)形成全流域多邊防洪合作。

值得注意的是，在中南半島，地區(qū)合作呈現(xiàn)“外部主導(dǎo)性”，出現(xiàn)“機(jī)制擁堵”，增加了政治談判成本與交易成本，破壞了統(tǒng)一的集團(tuán)身份認(rèn)同，妨礙合作深化[40]。因此，我國(guó)應(yīng)積極與緬甸以及湄公河委員會(huì)溝通，整合多種合作機(jī)制，明確不同合作機(jī)制的層次與功能，規(guī)范不同合作機(jī)制的范圍與領(lǐng)域，構(gòu)建從中央到地方、兼容官方與非政府的多層次、有秩序的合作格局，合理控制流域合作廣度。

（編輯：于 杰）

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