小議法治視野下對交通警察執法權益的保障

小議法治視野下對交通警察執法權益的保障

文 公安部道路交通安全研究中心 羅芳芳 王建懿 黃婷

2011 年以來，全國共有5085名交通警察在執勤執法中受到不法傷害，占公安民警受不法傷害總人數的16.4%。襲警事件的頻繁發生使得交通警察的執法權益保護問題成為了社會各界關注的焦點，如何在法治理念的指導下梳理侵害交通警察執法權益的情形及特點，運用法治的手段保護交通警察的執法權益，具有十分重要的意義。

近期，全國各地連續發生駕車闖關、暴力抗法等阻礙交通警察依法執行職務的案件。2015年3月11日17時26分許，上海市公安局閔行分局交通警察支隊二中隊民警茆盛泉在吳中路虹許路路口糾處一起機動車交通違法行為時，被不服從指揮的司機孫浩杰駕車拖行致頭部重傷。后經醫院搶救無效，不幸因公殉職。茆盛泉事件將對交警這一特殊警種的執法權益保障問題的討論推向了高潮。

交通警察是我國目前人數最多、接觸群眾面最廣的警種。根據公安部發布的相關數據，截止至2015年1月，全國機動車保有量達2.6億輛，機動車駕駛人數量達3億人。此外，為了依法履行職務，交通警察需要在快速、密集的車流中執行勤務、查處違法行為、勘查事故現場，本身就具有高風險性。而隨著經濟和社會改革力度的加大，轉型時期各種社會矛盾集中凸現，交通違法者肆意謾罵、誹謗、沖突、對抗甚至暴力襲警，使得交警執法權益屢受侵害。2011年以來，全國共有5085名交通警察在執勤執法中受到不法傷害，占公安民警受不法傷害總人數的16.4%。襲警事件的頻繁發生使得交通警察的執法權益保護問題成為了社會各界關注的焦點，如何在法治理念的指導下梳理侵害交通警察執法權益的情形及特點，運用法治的手段保護交通警察的執法權益，具有十分重要的意義。

一、交通警察的法定職責及其權益簡析

《人民警察法》第六條明確了公安機關人民警察不同警種的職責，其中交通警察的法定職責為“維護交通安全和交通秩序，處理交通事故”。2004年我國《道路交通安全法》的正式頒布，開啟了我國道路交通安全管理法治化進程，由全國人大常委會通過的《道路交通安全法》明確了道路交通安全管理的主體和交通警察的權力。

交通警察的執法權益是其在依法執行公務過程中應當享有的權力。一般認為交通警察執法權益包括以下幾個方面：（1）交通警察在依法執行過程中的享有人身安全、財產安全和人格尊嚴不受侵犯的權利；（2）交通警察在依法執行職務時有要求行政相對人配合和尊重的權利；（3）執法權益收到侵害的交通警察由依法追究行為人法律責任的權力。由此可見，交警執法權益不是單獨的某一種權利，而是一項公安交通管理機關警察公共權力和交警個人權利相結合的綜合權益。

二、基于對100個妨礙交通警察依法執行職務刑事案件的實證分析

為了更直觀地研究侵害交通警察執法權益的情形，筆者試圖通過對妨礙交通警察依法執行職務的刑事案件進行分析。我國通過妨害公務罪來對以暴力、脅迫的方法阻礙交通警察依法執行職務的行為進行刑法規制。《刑法》第277條第一款規定，以暴力、威脅方法阻礙國家機關工作人員依法執行公務的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。如果行為人的暴力行為造成交通警察重傷結果或因重傷導致死亡結果，甚至故意殺害交通警察的，應按想象競合的原則，以重罪吸收輕罪，按故意傷害（重傷）罪或者故意殺人罪定罪，從重處罰。

筆者在“中國裁判文書網”上搜索了上海地區從2014.1.1—2014.12.31的妨害公務罪刑事判決書，收集整理出妨礙交通警察依法執行職務的妨害公務罪案例100起。從交警相關案件比例、案例發生地分布、審理方式；妨害公務罪的行為對象、行為內容、責任形式、違法行為的方式；證據種類；主要刑罰種類及緩刑適用情況以及交通警察在執法過程中的安全防護問題等十個方面進行了統計分析。

分析結果表明，第一，與交警相關的妨害公務罪比例約占妨害公務罪總量的26.17%，絕大部分案情比較簡單，事實清楚、證據確實充分，且被告人承認自己所犯罪行，對指控的犯罪事實沒有異議。第二，87%的暴力行為發生在交通警察現場糾正和處理違法行為的過程中。違法行為人對依法執行職務的交警實施暴力或以暴力相威脅的行為類型主要包括：借助小汽車、摩托車、電動車或其他工具實施暴力（如駕車沖撞或拖帶交警、用三節棍毆打交警頭部等），占總量的43%；用推搡、拉扯、抓撓、毆打、腳踢、腳踹、拳擊等方式實施身體暴力，占總量的40%。這些暴力或以暴力相威脅的行為大部分造成了交警或輔助執法人員人身傷害（66%）。第三，上海地區基層法院對于妨礙交通警察依法執行公務的妨害公務罪案件入罪的標準較低，對證據的證據能力和證明力的要求不是很高。但妨害公務罪的行為對象、行為內容、責任形式、違法行為的方式等方面存在標準不明確、不統一的現象。第四，妨害交通警察執行公務刑事案件呈現量刑較輕的特點。第五，交警在執法過程中存在自我防護意識不夠，自我防范能力不足的問題，如站在車前阻攔、執法時將手或頭伸入駕駛艙、用手拉拽車輛等。

三、法治視野下對交通警察執法權益的保護

（一）交通警察執法權益侵害問題及原因分析

通過對上述100個案例的實證分析我們發現，從法律角度分析，引發交通警察執法權益被侵害這一問題的原因主要有以下幾個方面。

第一，在立法層面，我國法律法規對人民警察執法權益保護的缺失。一方面，我國現行法律法規沒有充分考慮人民警察職業的特殊性而制定相應的專門規定，而是將相關的規范零星地散置于《憲法》、《刑法》、《人民警察法》和《治安管理處罰法》等法律法規中。另一方面，我國現行法律法規更關注對警察執法權的監督和制約，但當出現其執法權益受到侵害的情況時，有關懲處和救濟的相關規定卻存在較大程度的缺失，即使是有維護民警執法權益的規定，也較為原則和粗略，缺乏細節性的規定，實施起來困難重重，難以對民警的合法權益起到充分的保護作用。

第二，在執法層面，明確交通警察執法時的處置權是關鍵，交通警察執法素質和實力有待提升。一方面，通過對這100個阻礙交通警察依法執行職務的刑事案件進行分析后發現，現場查處交通違法行為時是妨害公務罪的高發階段，因此，如何保護一線交警執法時的合法權益是關鍵。另一方面，交通警察在執法過程凸顯出處置突發性事件能力和經驗不足，安全防護意識不夠，自我防范能力不足等問題。在這100起案例中，有23份判決書體現了交警在執法過程中自我防護意識不夠，自我防范能力不足的問題，如站在車前阻攔、執法時將手或頭伸入駕駛艙、用手拉拽車輛等等。

第三，在司法層面，人民法院對于妨害公務罪的入罪標準不統一，量刑輕緩化。通過對這100個案例進行分析后發現，雖然本罪在理論上是行為犯，但上海地區人民法院在是否將暴力行為的后果納入妨害公務罪入罪標準這個問題上，并沒有統一的標準，有46%的判決書在“本案認為”部分增加了對違法行為后果的強調，提高了入罪的標準。在量刑方面，上海地區人民法院對妨礙公務罪被告人判處拘役刑的最多，占65%，最高六個月，最低兩個月；判處有期徒刑的比例為35%，最高十二個月，最低六個月，呈現量刑較輕的特點，難以實現對交通警察執法權益的充分保護。

第四，在守法層面，交通參與者的道路交通法治意識普遍薄弱。我國法治環境和基礎較為薄弱，公眾缺乏法治的觀念和思維，遇到問題不知道以合法的途徑、走合法的程序去解決問題，而是胡攪蠻纏，遷怒于辦理案件的民警，甚至于采取極端的行動。而交通參與者安全意識的薄弱更使其忽視違法行為給道路交通安全帶來的危害，而僅關注交通警察做出的處罰，導致了交通安全事態的惡化。

（二）法治視野下對交通警察執法權益保護的構想

通過上述分析，筆者認為，法治視野下對交通警察執法權益的保護，既需要從立法的角度來健全有關的法律法規，也需要進一步提高交通警察的執法水平和能力，并通過構建交警執法維權保障機制，孕育和培養良好法治的環境，來實現對交通警察執法權益的全面保護。

第一，逐步完善對交通警察執法權益保護的相關法律法規，通過修改《刑法》、增加司法解釋等方式實現對設立“襲警罪”的過渡。近年來設立“襲警罪”的呼聲很高。我國未單設襲警罪，從某種程度上說受到了大陸法系刑事立法傳統和特點的影響，且目前立法準備不足。在現階段，一方面可以梳理現行法律法規中對妨礙交通警察依法執行公務的相關規定，建立違法行為人的刑事、行政、民事多元責任體系，窮盡現有法律手段來保障交警執法權益；另一方面可以考慮通過修改《刑法》、《治安管理處罰法》、增加司法解釋等方式來保護警察執法權益。例如，修改《刑法》第277條，提高妨害公務罪的法定刑幅度，并將妨害人民警察執行公務的行為作為加重情節；對《治安管理處罰法》相關條文進行修改，實現與行政處罰與刑罰的無縫對接；與最高人民法院和最高人民檢察院溝通，通過司法解釋的方式明確妨害公務罪的入罪標準和量刑標準。

第二，在執法層面，一是強化素質培訓，全面提升一線交警執法的軟硬實力。軟實力包括規范執法、文明執法的能力，自身的安全防護意識和能力，處理突發事件的能力，現場控制能力；硬實力包括徒手制服暴力抗法行為人的能力，正確使用警械武器的能力，以及安全防護裝備的配置。二是梳理現行法律法規中交警執法時行使強制權力的邊界。從《人民警察法》、《人民警察使用警械和武器條例》、《安全防護規定》、《公安機關人民警察現場制止違法犯罪行為操作規程》等法律法規中梳理出交警執法時遇到暴力、非暴力以及軟妨礙情形時的處置權。此外，還需要從現行法律法規中梳理出交警執法過程中可能承擔的責任，以及對現行內部考評機制的評價與修改建議。

第三，建立健全交警執法維權保障機制。一方面是設立由政府牽頭，各部門聯動的交警執法維權保障機制，包括橫向聯動機制和縱向聯動機制。橫向聯動機制是各警種之間的聯動機制，包括交警與治安警、刑警之間的聯動機制；縱向聯動機制是執法與司法機關支架你的聯動機制，包括公安機關與人民檢察院、人民法院之間的聯動機制。針對交通警察的職責范圍、維權工作流程、維權措施、法律監督、法律責任認定等健全相應的維權工作機制，一旦民警在執行公務過程中合法權益受到侵害，由此機構負責事件的調查取證，并協調相關部門追究侵害人的刑事、治安、經濟等責任。另一方面在公安機關交通管理部門內部設立公職律師制度，出庭幫助民警維護自身權利，受民警委托進行索賠訴訟，為被誣告、惡意投訴的民警正名并恢復名譽等。

第四，孕育良好的法治環境、營造和諧的警民關系。《人民警察法》第 34 條規定：“人民警察依法執行職務，公民和組織應當給予支持和協助。公民和組織協助人民警察依法執行職務的行為受法律保護。”一方面，交警部門要加強與新聞媒體的溝通，利用電視、報紙、網絡、手機等多媒體渠道，發布查處交通違法行為的重要性及違反交通法規的嚴重性，讓人民群眾了解交警執法目的、理解交警執法行為，配合交警執法工作。另一方面，要及時“曝光”襲警典型案例，教育群眾，震懾不法分子。并實現警情及時通報，第一時間公開與人民群眾切身利益相關的警務活動，通報工作動態，營造一個良好和諧的執法環境。