我國水權的法律基礎解讀與現狀研究

詹煥楨，何軍（三峽大學水利與環境學院，湖北宜昌 443002）

1 水權產生背景

1．1 我國的水資源危機 水是生命之源，社會發展的根基。水資源供給的穩定是維持社會正常發展的必要因素。我國水資源總量比較豐富，但也有其特點:一是人均占有量少，二是時空分布嚴重不均衡。長江以北占全國國土面積63．5%的地區僅占有19%的水資源;目前我國飲水水質不合格或水量不足、取水不便等問題的農村人口達3億多，每年因干旱造成的臨時性引水困難人口超過1000萬人;世界銀行研究報告——《中國水污染損失》表明，水資源危機每年造成的損失約占我國GDP的約2．3%，由1．3%的干旱缺水和1%的水污染所致，由此看來水資源危機嚴重制約了我國的經濟發展［1］。

1．2 水權的產生 傳統上，人們依賴的是工程與技術解決水資源短缺問題，實踐表明，我國水資源利用狀況一方面是供水量不足，另一方面是浪費和污染嚴重。農業、工業和生活用水利用效率低下，尤其是農業用水，其特點一是用水量大，占全國用水總量的65%;二是成本低，只有全國平均水價的50% ～60%［2］。廉價的水價不會帶來技術上的提高，而是用水的進一步浪費。雖然工程措施可以緩解水量時空分布不均的問題，但不能解決浪費和污染帶來的問題，要根治問題還得從健全制度出發，完善現有的法律法規，構建成框架體系，規范用水行為，保障水資源的可持續發展。

水權是將水資源作為財產權予以規范的權利，界定水權雖然難度大，成本高，但實踐中正在不斷地嘗試參照發達國家的做法，以及結合國情，規范水資源所有權，明確水資源使用權，它的產生在一定程度上緩解用水緊張、解決用水糾紛等問題，是社會發展的必然走向。

2 水權的概念

在國內外，各國都制定了水法，不管是作為私有還是國有財產，它都是受法律保護的。但是水權的概念，學術界都還是眾說紛紜，莫衷一是。歸納一下發現可以分為兩類:一類是廣義的概念，把水權看作一組權力束，包括所有權、使用權、收益權、處分權等;另一類狹義的概念，水權就只是指水資源的使用權、收益權等權利。雖然水權概念較為模糊，但在實踐中可以根據具體情況予以實際把握和分析其中所存在的關系，筆者討論的水權是指在一定量水資源的基礎上建立的權利，可以理解為兩個方面:一是水資源所有權，二是水資源使用權。

2．1 水資源所有權 我國《憲法》第九條規定:水流屬于國家所有，即全民所有;《物權法》中規定:水流屬于國家所有;同樣《水法》也有類似的規定。因此毫無疑問國家是水資源所有權的唯一主體，由于水資源所有權是其他水權利的起點，主體的確定也就為制定水資源使用權奠定了基礎。同時，筆者也注意到我國立法中對水資源所有權的規定過于抽象，如何實現所有權及其帶來的利益并沒有得到體現。《水法》中提到由國務院代表國家行駛水資源的所有權，其只是起到一個管理者的作用，并且管理部門還不止一個，導致對水資源管理的分割，形成“九龍治水”局面，違背了水資源整體性要求，浪費了管理水資源的人力物力，也違背了合理性要求［3］。

2．2 水資源使用權 我國立法側重于對所有權的界定，對水資源使用權的規定卻沒有在立法中直接體現。因此我國法律對水資源使用權的規定是“空洞的”，亦即國家或集體雖然是水資源所有權的主體，但其所有權權益，在經濟效益上卻沒有得到充分的實現。但從實踐層面上看，水資源主要體現在初始水權和水權繼受取得兩個方面:

2．2．1 用水戶的初始水權。初始水權是水權的原始取得，我國原始取得水權在《水法》規定了應當向水行政主管部門或者流域管理機構申請領取取水許可證，并繳納水資源費。實際上在農村和鄉鎮，用水戶是直接取用地表水和地下水，沒有承擔任何費用，而落實有償使用水資源這一制度是相當困難的，原因有二:一是成本高;二是地區發展不平衡，要想統一管理水資源是非常復雜的。無償使用水資源必然導致用水方式落后，效率不高，公眾節水的意識不足，導致水資源短缺的惡性循環。原始取得水權即初始水權的分配，是一個博弈的過程，可以從把握幾項原則為思路:總量控制原則、定額分配原則、用水優先序原則、尊重現狀用水原則和比例分水原則予以具體管理和調控［4］。

2．2．2 用水戶的繼受取得水權。水權的繼受即水權的流轉，現行法律在《取水許可和水資源費征收管理條例》第二十七條中對水權流轉有相關規定，但范圍有限，難以建立有效的水權流轉制度，即水權轉讓制度和水市場制度。實現有效的水權流轉制度這一目標是有其可行性的，同時也面臨著挑戰。可行性在于社會生活的迫切需求，更多的卻是挑戰。首先要解決的就是水權的界定問題，這不僅考慮到用水的實際情況，還要考慮到經濟成本問題。由于水資源的流動循環屬性決定了要合理界定水權是相當復雜的，在水資源相對豐富的地區考慮這一成本遠低于其收益。我國的地形氣候導致水資源時空分布不均，筆者認為解決這一問題可以參考借鑒美國實行的不同地區實行不同的用水制度，這樣區分開來，在缺水地區實行水權界定，提高水的利用效率，而水資源豐富地區采取相對寬松的政策，避免付出不必要的界定成本，同樣也可以在不同時段實行不同的法規予以控制和管理。

水市場沒有打開就無法體現出作為財產權的利益，沒有利益就沒有動力，水市場建設可以借鑒發達國家的水銀行機制，引入第三方機構，優化水市場的配置，達到高效用水的目的。考慮到我國地區的不平衡發展和水資源的分布不均衡，建立水銀行機制不可能在全國實行，但可以根據各地區的實際情況建立區域水銀行，來解決水資源時間分配的不均勻。同時也必須重視水銀行對環境的影響，可能導致的農田失去灌溉用水而拋荒，也可能導致地區的水文循環發生變化，造成的一定的影響，應當做好實施前的科學研究采取相應措施來降低和避免此類影響［5］。

3 水權制度框架

水權制度的產生，一是可以遏制由于零價格和公共物品性質而導致的對水的過度使用，將水資源的需求總量和水資源供給量維持在平衡狀態;二是更加合理和公平的分配水資源，從而提高用水的效率;三是確保人民用水安全、生態安全、環境安全以及滿足水資源可持續發展的要求。

水權制度是指界定、配置、調整、保護和行使水權，是從法制、體制、機制等方面進行規范和保障，構建一個有機的整體。它是由水資源所有權制度、使用權制度、水權流轉制度三方面組成［6］。建立和完善水權制度是對社會主義市場經濟體制的客觀要求，水資源的屬性決定市場機制并不能完成使命，還需要政府的宏觀調控。我國在缺水的同時在提高用水效率層面并沒有動力去予以提升，就農業用水來說，我國農業灌溉水利用系數約為0．4，發達國家達到0．7 ～0．8［6］，表明農業用水效率有待進一步提高。面對水資源短缺和較低的用水效率，有必要且迫切的需要建立完善的水權制度。

3．1 水權制度建設的問題 自《水法》頒布以來，我國對水權的基礎性研究取得了不少重要成果，然而，從總體上看，水權制度建設與水資源緊缺以及水污染嚴峻形勢仍不相適應，遠沒有達到水權制度的終極目標。并沒有理順水資源管理體制，使關于水權的各項制度或機制規范化和法制化，以實現水資源的節約和優化配置。但可以從目前的現狀中發現其存在的問題，并從中著手予以各個突破，這些問題主要體現在以下方面。

3．1．1 缺乏完整的框架。我國雖然正在逐步從各個方面建立水資源的相關制度，比如所有權制度、使用權制度和轉讓權制度，但彼此卻相對獨立，或者相互存在矛盾，沒有有機的結合在一起，要避免制度之間相互打架的情況或者彌補互相的空缺還需要進一步探索。

3．1．2 法律規定過于原則性。對水資源所有權和使用權規定不夠具體，缺乏可操作性。特別是體現物權屬性的水權在《物權法》中卻沒有具體的規定，使水權的合法性得不到保障，會給法律法規的實施帶來障礙，影響了法律的實效。

3．1．3 水權沒有權威的界定。法律中沒有體現出水權的概念，沒有對水權進行產權界定，使其成為獨立的財產權，使對水資源的節約與技術提升缺乏動力。而在用水緊張地區水資源是可控的和可界定的，雖然成本高，但帶來的收益是有利于經濟發展的。

3．1．4 可用水量沒有全面控制。取水許可制度只是相對而言的，不是所有的取水者都獲得了取水許可;由于地區原因和水資源現狀或者是法律規定，相當部分的取水者都是置身于法律管控之外。無償使用水資源導致的浪費更為嚴重，水利用效率也會止步不前，技術得不到改進。必須建立有償使用水資源制度以遏制飛速增長的水需求。

3．1．5 對環境和生態的認識不足。改革開放后的30年我國水污染日益嚴重，由于相關制度不夠完善或者完全空白，監管的力度不夠，導致污水排放量迅猛增長，這加速了水資源的短缺。水質惡化影響不僅只是居民飲水安全問題，帶來的社會負面效應涉及各個方面，重經濟增長而輕水環境保護，不符合當今社會發展的要求，要從立法、執法、普法，建立有效的水權制度來遏制嚴重的水污染問題。

3．2 對改善我國水權制度的建議 綜上所述，筆者認為可以從三個方面來完善我國水權制度目前存在的問題:一是對水權概念和體系給出清晰的定義和框架。既然我國對水權的理論解釋沒有形成共識，而且水權制度存在諸多模糊的界定，因此有必要對水權概念和體系進行重構，才能有效解決因界定的模糊導致的種種問題。二是加強立法工作，盡快填補現有法律法規中的空白，對過于原則和抽象的規定進行細化，理順現有的水法規體系的內部關系。三是借鑒發達國家運行的水銀行體系，對水權引入第三方機構進行交易管理，調蓄流轉水資源，提高水權交易的效率，減小水權交易的風險。

4 結語

隨著水資源的日益缺乏，水權進一步明確不管是經濟上，還是社會效益方面都是必需的，也是有必要的。水權制度的建立要根據國情予以把握，分時分區研究制定符合各地區各時段的制度，同時對水資源進行統一管理，明確分工，公開管理信息，接受社會公眾的監督，保障居民用水權利，打開水市場，形成市場調節和政府宏觀調控相結合的制度，促使節約用水、高效用水成為一種“新常態”。

［1］賈紹鳳，張麗珩，曹月，等．中國水權進行時:格爾木案例研究［M］．北京:中國水利水電出版社，2012:2－3．

［2］錢煥歡，倪焱平．農業用水水權現狀與制度創新［J］．中國農村水利水電，2007（5）:138－141．

［3］任丹麗．論水權的性質［J］．武漢理工大學學報（社會科學版），2006，19（3）:320 －324．

［4］李晶．中國水權［M］．北京:知識產權出版社，2008:59－62．

［5］王小軍．美國水權制度研究［M］．北京:中國社會科學出版社，2011:210－211．

［6］王曉東，劉文，黃河．中國水權制度研究［M］．鄭州:黃河水利出版社，2007:285 －291，40 －41．