養老 國家的誠信與擔當

陳生

9月14日下午，天氣和往常一樣，但58歲的酒店保安劉斌沒去巡邏，而是站在一塊陰涼的地方，戴著老花鏡，反復看著手里的一份報紙。

報紙上字號最大的一行標題是《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》。

《意見》的全文長達1萬多字，占據整整兩個版的篇幅。但劉斌根本沒看全文，他只在看文章里的一句話——“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”。

這句話只有短短16個字，但劉斌卻一遍遍、反復看了半個多小時。

當晚回家，劉斌對妻子說：“把存款拿出來吧，咱們把該交的養老保險都交上，最好一次性補清，也省心了。”

妻子奇怪：“你不是堅決不交嗎？還總說社保空賬戶靠不住，不如自己存錢養老。咋，改脾氣了？“

劉斌把那張報紙拿出來，說：“你看，國家要把國有資產補充給社保基金，照這么弄，空賬的事就能解決了，交社保、將來領養老金還是合算的。交吧。”

《深化國有企業改革的指導意見》中這看似不起眼的16個字，改變了多少人對養老保險的態度？這16個字讓糾結了20多年的社保空賬戶困局，終于出現了破題的曙光。

興于開國 毀于文革

在此之前，社會養老保險體系一直受到各界質疑，像劉斌這樣年近60的人，過去一直不肯信任社保，因為他這半生里經歷的退休金變革，讓他有了太多疑心。

很多人覺得我國是從上世紀80年代末才開始推行養老保險，但其實早在1949年，新生的中華人民共和國就已經開始著手養老保險體系的建設。查閱當年的資料，1950年，中央人民政府政務院根據中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《共同綱領》第23條關于在企業“逐步實行勞動保險制度”的規定，責成勞動部會同中華全國總工會草擬《中華人民共和國勞動保險條例》，《勞動保險條例》于1951年2月26日正式頒布實施。

在這份早期《條例》中，企業每月須按職工工資總額的3%繳納保險費，其中30%上繳中華全國總工會，作為勞動保險總基金，用于舉辦集體勞動保險事業（相當于現在養老保險制度中的統籌部分），70%存于各企業工會基層委員會，作為勞動保險基金，用于支付職工個人勞動保險待遇。最初的規定中，退休年齡為男滿60歲，女滿50歲。退休人員根據在企業的工齡長短，可領取的退休金（當時叫退休費）為退休前標準工資的60%-80%。

從1953年至1966年期間，《勞動保險條例》的實施范圍不斷擴大，工廠、礦場、交通事業的基本建設單位和國有建筑公司、商業、外貿、糧食、供銷合作、金融、民航、石油、地質、水產、國有農牧場、造林等行業企業都被納入。

一切看似順利，但后來的情況，卻讓這項最基本的保障制度充滿坎坷與曲折。

從1966年到1976年的文化大革命是一場不折不扣的災難，浩劫中，養老保險的管理機構被取消，管理企業職工養老保險具體工作的工會組織被迫停止活動，一些地區退休職工領不到養老金，甚至有的已到退休年齡的職工，卻退不下來。

在那個年代工會工作過的老人姜興時老先生介紹，當時一些鬧得厲害的大型廠礦企業已經徹底沒有工會了。“那時候，誰還顧得上研究退休費啊，企業里勞資部門要是明白的，就按著原來工會留下的表弄一下，不明白的，就瞎弄了。”姜興時說。

社會保險費統一征集、管理制度已不復存在，為了避免局面崩潰，財政部在1969年2月發出《關于國營企業財務工作中幾項制度的改革意見》，規定“國營企業一律停止提取勞動保險金”，“企業的退休職工、長期病號工資和其他勞保開支，改在營業外列支”。

這實際上是宣告原有的養老保險體系終止，企業無條件養活退休職工。在這一背景下，企業給退休員工開資成了各自為戰的混亂局面。

劉斌1974年進入遼寧一家標準件廠做學徒，當時才17歲，帶他的師傅家庭生活困難，因為師傅的父親在文革初期“犯了小錯誤”，到了退休年齡卻沒人管，領不到退休費。劉斌的師傅要奉養父母，接濟弟弟妹妹，家里窮得一天只能吃一頓。結果，1975年時，師傅唯一的一個孩子因為嚴重營養不良夭折了。

企業養老難以為繼

師傅抱著幼子尸體哭嚎的場景，給當時還年輕的劉斌留下了極深的烙印。但更讓他感觸的是10年后——1980年代，隨著企業盈利能力下滑， “企業養退休職工”的制度開始露出弊端。退休人數多的企業費用激增，而虧損的企業則出現發不出養老金的窘況。

當時，劉斌的父母已從一家水泥制管廠退休，該廠連續半年不發退休費，讓本就沒有積蓄的劉斌一家面臨生存危機。老兩口和一些老工友們，只好天天到廠里去找領導。

這在當時并非個例，唐建國老人在1980年代時曾在一家燈泡廠當副廠長。他回憶說，1985年之前，雖然企業經營不善，但把工資表報到勞動局后，市里相關部門會協調銀行給貸點款，錢直接拿到廠子的勞資科給在職和退休職工開資。可1985年之后，能從銀行貸到的款越來越少，開始拖欠退休員工的工資、醫藥費，到后來干脆只能開一半，退休職工們經常到廠子大門口靜坐，他多次去做解釋疏導工作，有一次還被打了一頓。

在經濟下滑階段，企業承擔養老的弊端在社會集中顯現，管理層開始重新醞釀統籌+個人的現代養老保險體系。

1986年，國務院發布改革勞動制度的四項制定，決定國有企業新招收工人一律實行勞動合同制，并規定勞動合同制工人退休養老保險辦法：企業按勞動合同制工人工資總額的15%左右、勞動合同制工人按不超過本人標準工資的3%繳納退休養老費用，這便是新一輪社會養老保險體制的雛形。

到1991年，國務院頒發《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》，提出建立多層次的養老保險制度，基本養老保險費用由國家、企業、個人三方共同負擔，實行個人繳納養老保險費，基本養老保險基金實行社會統籌和部分積累的籌資模式。

當繳險遭遇下崗

新一輪基本養老保險制度在1995年后得到快速推廣，但卻并非像當初設計那樣理想，一個最直接的挑戰來自與其同期推動的“國有企業改革”。經歷過上一輪國企改革的人都知道，1995年到2002年期間，恰恰是國企轉制、國企職工下崗的高峰期。僅1998——2000年，全國國有企業就發生下崗職工2137萬人，他們的養老保險問題，又成為新養老保險制度的一個巨大挑戰。

還是那個劉斌，在1999年，他已經是個42歲的資深電工，廠里從1991年起，連續給他交了8年的養老保險，但在1999年，廠子黃了，他下崗了。

劉斌回憶，下崗之后過了兩三年，街道社區的人找到他，讓他自己交錢把養老保險接續上，交滿15年，60歲后可領退休金。但劉斌拒絕了，他什么也不想再信，師傅、父母以及自己的遭遇，讓他執拗地只相信自己存錢養老。

劉斌的選擇并非孤例，在當時的中國大地上，諸多下崗職工、個體戶、私營企業員工都不愿相信未來的養老保險，他們更愿意相信眼下能夠拿到手中的實實在在的現金。在1995——2002年期間，基本養老保險推行狀況可以用一團亂麻來形容：在推行養老保險制度之前退休的職工數以千萬計，如何計算其“視同繳費年限”？下崗職工數以千萬計，如何納入到社會保險體系？新興的私營企業不給職工繳納養老保險數量之多無從統計，問題如何解決……

空賬戶成死結

但回頭路已不能走，國家頂住諸多壓力堅決推進基本養老保險制度，對陸續出現的問題不斷出臺解決政策。數不盡的波折與堅持，直到2014年，基本養老保險終于獲得里程碑式的成績。2015年6月30日，國家人力資源和社會保障部發布《中國社會保險發展年度報告2014》。這是首次以政府部門的名義就社會保險制度建設、管理運行、經辦服務等方面的情況向公眾發布。

在這份成績單中，截至2014年底，職工和城鄉居民基本養老保險參保人數合計達到8.42億人，其中2.29億人領取基本養老金。在我國人口總數中，剔除16歲以下少年兒童和在校學生等群體，符合參保條件的人數約為10.5億人。據此判斷，目前職工和城鄉居民基本養老保險總體覆蓋率已到80%左右。

但成績的另一邊是令人焦慮的問題，最令人關切的焦點就是養老保險個人賬戶的空賬戶問題。

現有養老保險制度設計之初，是實行統籌賬戶和個人賬戶，企業和個人繳納的養老保險分別進入兩個賬戶，但由于國家需要向那些在制度施行前已經退休的人支付養老金（這些人未繳養老保險），而統籌賬戶資金不足，就調用養老金個人賬戶的資金補充。這就導致部分個人賬戶資金嚴重名不副實，成為“空賬”。

據中國社科院統計，截至2010 年底，國家養老金個人賬戶應有資產1.9 萬億元，但實際賬戶僅有2039 億元，存在1.7 萬億元的缺口。到2013年，空賬戶達到3.1萬億元，另據世界銀行估算，按照既有制度和模式，從2001 年到2075 年，中國養老金缺口可能達到9 萬億元人民幣。

空賬戶的不斷膨脹，直接導致了社保的繳費比例逐年增高來補窟窿，但仍補不上，企業和個人繳費壓力太大，更直接降低了社保的公信力，部分人擔憂繳費之后將來領不到或者只能領很低的養老金，于是像劉斌這樣的人拒不繳納社保，棄保現象連年增多。《中國社會保險發展年度報告2014》顯示，企業職工養老保險實際繳費人數占參保職工的比例在下降。2014年，企業繳費人員占參保職工的比例為81.2%，棄保的占比較2013年升高2.8個百分點，比2009年升高6.5個百分點。

破解這一難題的唯一辦法是做實養老保險個人賬戶，給公眾一個可以信賴的形象。但在過去的13年時間里，做實空賬戶的呼聲不斷卻始終難以實現，空賬戶似乎已經成為現行基本養老保險制度的一個死結，也是所有繳費人最關注的焦點。

國有資產充實社保

時至今日，一切終于出現了破題的曙光，劉斌在報紙上看到的《深化國有企業改革的指導意見》中“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”這16個字具有極為重大的意義。

業內普遍推測，養老金個人賬戶很可能轉變為名義賬戶，果真如此。那全國社會保障基金就可以直接填補養老金個人賬戶的差額。

財政部在《指導意見》也做出明確解釋：實行養老保險制度后，國有企業在職和退休職工視同繳費形成的資金缺口，如果簡單地通過提高在職人員養老金繳費率的方式解決，實際上是將這部分負債轉移給下一代人，不盡公平。將部分國有資本權益劃轉充實社會保障基金，有利于解決代際公平問題和緩解未來養老金繳費的壓力。

來自財政部的數據顯示，2013年全國國有企業資產總額達到104.1萬億元，這還不包括金融類國有資產兩者合計，再粗略估算年度增長率，國有資產總額應達到或達到200萬億。

3.1萬億的社保空賬戶缺口，對于200萬億的國有資產而言堪稱九牛一毛。因此，只要做出這一重大決定，困擾基本養老保險體系近10多年的空賬戶問題有望迎來切實的解決，由空賬戶引發的社保繳費比例過高、退休年齡押后等諸多問題也有望隨之成為歷史。

也正因如此，在9月的那個下午，已經58歲、見證養老保險多年坎坷的老工人劉斌，會在看完那份報紙后，改變多年的執拗，重新投入社保的懷抱。

促使他、和他一樣的人做出改變的，是國家對民眾養老問題的誠信和擔當。