著力推動城鄉發展“五個一體化”

李邦銘

摘 ?要：習近平總書記在主持中央政治局第二十二次集體學習時，對推動城鄉發展一體化作出了強調、進行了部署。貫徹落實習近平總書記的重要講話精神，當前必須大力推動城鄉規劃布局、要素配置、產業發展、公共服務、生態保護“五個一體化”，逐步實現城鄉居民基本權益平等化、城鄉公共服務均等化、城鄉居民收入均衡化、城鄉要素配置合理化、城鄉產業發展融合化的目標任務。

關鍵詞：城鄉發展一體化;規劃布局;要素配置;產業發展;公共服務;生態保護

2015年4月30日，中共中央政治局就健全城鄉發展一體化體制機制進行第二十二次集體學習。習近平總書記指出，推進城鄉發展一體化，是工業化、城鎮化、農業現代化發展到一定階段的必然要求，是國家現代化的重要標志。實現城鄉發展一體化，目標是逐步實現城鄉居民基本權益平等化、城鄉公共服務均等化、城鄉居民收入均衡化、城鄉要素配置合理化，以及城鄉產業發展融合化。改革開放以來，我國在統籌城鄉發展、調整城鄉關系上取得了重大進展，但由于欠賬過多、基礎薄弱，城鄉發展不平衡不協調的矛盾依然比較突出，加快推進城鄉發展一體化意義更加凸顯、要求更加緊迫。他指出：“推進城鄉發展一體化要堅持從國情出發，從我國城鄉發展不平衡不協調和二元結構的現實出發，從我國的自然稟賦、歷史文化傳統、制度體制出發，既要遵循普遍規律、又不能墨守成規，既要借鑒國際先進經驗、又不能照抄照搬。要把工業和農業、城市和鄉村作為一個整體統籌謀劃，促進城鄉在規劃布局、要素配置、產業發展、公共服務、生態保護等方面相互融合和共同發展。”因此，貫徹落實習近平總書記的重要講話精神，當前必須大力推動城鄉規劃布局、基礎設施、產業發展、公共服務、生態保護“五個一體化”。

一、推動城鄉規劃布局一體化

在城鄉二元結構體制下，我國長期實行著城鄉分治的規劃編制和管理模式，規劃上不同程度的存在城鄉脫節、重城市輕農村等問題。當前，必須進一步打破城鄉界限，把城市和鄉村作為一個有機整體，開展全領域、全方位的規劃布局，推進城鄉規劃編制和管理一體化。

（一）更新規劃理念。一是樹立通盤考慮的理念，對城鄉經濟社會發展、基礎設施建設、公共服務配置、生態環境保護等統籌兼顧、通盤考慮、系統推進。二是樹立合理布局的理念，對城市和鄉村在內的全部空間進行統一的規劃布局，不斷優化空間機構。三是樹立差別發展的理念，城市的建設應該融入現代元素，展示繁華、多彩的城市風貌;鄉村應該盡量保留原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，展現青山綠水和田園風光，避免城鄉“一律化”。

（二）健全規劃體系。要從城鄉發展一體化的戰略高度，統籌整合城鄉總體規劃、經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃、產業發展規劃、基礎設施建設規劃、公共服務配置規劃、生態環境保護規劃等，一體設計，多規合一，不斷完善各項規劃的統籌協調機制，進一步建立健全城鄉一體的規劃體系。

（三）加強規劃管理。一是推進城鄉規劃編制體制改革，建立城鄉規劃編制的政府采購制度，完善專家咨詢制度和公眾參與制度。二是強化城鄉規劃的監督管理，完善城鄉規劃的實施和動態調整機制，加強效果評估和修編工作，建立城鄉規劃監察專員制度，建立違規處罰和責任追究機制。三是加強城鄉規劃管理立法工作，明確城鄉規劃管理的職責、權限、范圍等，為開展城鄉規劃管理工作提供法律保障。

二、推動城鄉要素配置一體化

當前，我國城鄉之間要素配置嚴重失衡：農村土地產權制度不完善，基于土地的基本權益難以保障;城市通過工農產品“剪刀差”集中了大量資金，國家金融政策向城市和工業傾斜，社會資本因其“逐利性”主要向城市和工業流動;管理人才、技術人才難以向農村流動，技術、人才等要素難以進入農村和農業領域。因此，必須著力推動城鄉要素配置一體化。

（一）構建城鄉統一的要素市場。一是加快建設城鄉統一的人才資源市場，引導農村剩余勞動力有序流動，采取有效措施，落實城鄉勞動者平等就業、同工同酬制度。二是建立城鄉統一的建設用地市場，加強對農村用地市場交易的分類指導，切實保障農民公平分享土地增值收益。三是建立健全有利于農業科技人員下鄉、農業科技成果轉化、先進農業技術推廣的激勵和利益分享機制，促進人才、科技等要素向農村流動，推動農業科技成果轉化和技術推廣。四是著力解決城鄉市場二元分割明顯、要素流通不暢等問題，促進專業化分工與協作基礎上的城鄉市場網絡體系逐步建立和良性發展。

（二）創新城鄉協同的投融資機制。一是創新面向“三農”的金融服務，統籌發揮政策性金融、商業性金融和合作性金融的作用，支持具備條件的民間資本依法發起設立中小型銀行等金融機構，保障金融機構農村存款主要用于農業農村。二是在繼續發揮農村集體組織和個人積極性的基礎上，進一步加大各級政府財政資金投入，鼓勵社會資本投向農村建設，逐步建立多元的投融資機制，有效解決涉農項目“融資難”的問題。

（三）構建城鄉一體的基礎設施網絡。要進一步加大對農村基礎設施建設的投入，推動城鎮基礎設施向農村延伸、輻射和覆蓋。要把城鎮化與新農村建設有機結合起來，按照城鄉基礎設施聯網對接、共建共享的思路，加快已建城鎮交通、信息、供電、供排水、供汽、供熱、環保、消防等基礎設施向農村延伸、輻射和覆蓋，加強市、鎮、村之間道路和市政公用基礎設施無縫對接，逐步形成城鄉一體的基礎設施網絡。

三、推動城鄉產業發展一體化

在推進城鄉發展一體化的進程中，要通盤考慮、統籌兼顧城市產業和農村產業發展，充分發揮城市和鄉村各自的資源優勢，促進城鄉產業相互融合、相互補充、相互促進、共同發展。

（一）促進城鄉產業要素流動。一是通過制定優惠政策，鼓勵城市資本、人才和企業進入農村，參與農村建設和農業發展，不斷加速和推進農業產業化的進程。二是促進城市相關產業和企業向郊區、工業園區、小城鎮輻射、轉移和擴散，促進城市生產要素向城鄉結合部、小城鎮和農村流動，促進產業“傳導”和要素流動，形成漸進式的、有梯度的、合理化的城鄉生產要素布局。

（二）促進城鄉產業深度融合。一是整合城市和鄉村的優勢資源，延伸工農業的鏈條，鼓勵城鄉之間有序的產業轉移和項目對接，引導龍頭企業在農村建立穩定的良種培育、技術推廣服務和原料生產基地，建立城鄉一體化的工農業生產體系和銷售網絡。二是促進城市科技、信息、金融、教育、文化、商貿、旅游等服務網絡向農村延伸、輻射和覆蓋，有效帶動和促進農村服務業發展，推進城鄉服務業深度融合、一體發展。

（三）促進城鄉產業合理布局。促進城鄉產業合理布局，就是按照“宜工則工、宜商則商、宜農則農、宜游則游”的原則，因地制宜地制定城鄉產業發展規劃，促進產業向優勢地區集中，優化城鄉產業結構和空間布局，推動城鄉產業一體化。

四、推動城鄉公共服務一體化

當前，我國提出了到2020年“基本公共服務均等化總體實現”的目標。要推動這一目標的實現，以下措施仍需進一步加強和深化。

（一）加大公共財政的投入力度。一是加快建立健全公共財政體制，不斷擴大財政收支的受益面，特別是注重從城市向農村擴展，加大對農村基本公共服務體系建設的傾斜力度。二是推動改革公共財政收入和支出制度改革，科學界定中央政府與地方政府在農村公共服務供給方面的職責，逐步提高財政一般性轉移支付的比重，增強地方政府公共產品供給能力。

（二）創新公共服務的供給方式。改變公共服務由政府供給的單一模式，促進公共服務供給的社會化和市場化，符合社會發展趨勢和要求。政府向社會力量購買公共服務，一方面有助于增加公共服務產品，更好滿足城鄉居民的公共服務需求，另一方面政府可以減少機構運行和養人的成本，節省行政成本，提高資源配置效率。總之，凡是社會能辦好的，盡量交給社會力量承擔;凡適合市場、社會組織承擔的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給市場和社會組織承擔。

（三）建立規范合理的監督機制。為提高公共服務供給效率，應完善監督體系，建立有效的公共資源配置與使用監督機制。在政府購買公共服務的執行方面，要以“公開，公平，公正”的原則，確定公共服務的提供者，保證信息透明，接受群眾監督，強化失職與失誤問責，確保達到預期效果，讓購買公共服務的資金用在“刀刃”上。在農村公共建設項目實施中，要引入社會監督機制，形成包括完善的法律環境、專業化的行業監管機構和公眾監督在內的多層次、多主體參與的現代監管體系。

五、推動城鄉生態保護一體化

城市生態環境與農村生態環境是一個有機的、不可分割的整體。然而，在城鄉二元結構體制下，中國的生態環境保護工作明顯存在重城市、輕農村的傾向，農村生態環境保護沒有引起足夠的重視，導致農村環衛設施落后，垃圾和污染問題日益嚴重，村容村貌臟、亂、差現象突出。因此，在推進生態文明建設的過程中，必須將農村生態環境保護擺在與城市生態環境保護同等重要的位置，推動城鄉生態環境保護一體化。

（一）著力構建城鄉生態網絡。要牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，堅持綠水青山就是金山銀山，大力整合城鄉生態資源，以生態廊道為紐帶，以森林生態網絡、濕地生態網絡、農田生態網絡和建筑生態網絡為主體，構建自然、穩定、優美的生態景觀網絡，維護生物的多樣性，逐步形成一個景觀優美、生態優良、內涵豐富、功能完善、宜居宜業、效益持久的城鄉一體化生態網絡體系。

（二）不斷改善城鄉環境衛生。一是推進城鄉污水處理一體化。加快城鄉污水處理廠、處理站和配套管網建設，構建城鄉一體的污水處理系統，對工業廢水和生活污水實施統一集中處理。二是城鄉垃圾處理一體化。著重加農村垃圾處理設施建設，分布推進垃圾分類處理，建立完善戶分類、村收集、鄉鎮運轉、縣市區處理的垃圾處理體系。

（三）全面推進城鄉污染防治。一是進一步整合環保、農業、林業、水利、衛生、國土、氣象等部門職能，構建城鄉污染防治協調機制，著力解決城鄉居民反映強烈的大氣、水、土壤污染等突出環境問題。二是加強重點流域、區域、近岸海域的水污染防治和良好湖泊生態環境保護，控制和規范淡水養殖，嚴控入河、入湖、入海的排污管理。三是加強農業面源污染防治，加大種養業特別是規模化畜禽養殖污染防治力度，凈化農產品產地和農村居民的生活環境。四是加大礦山地質環境恢復和治理，推進尾礦安全、環保存放，妥善處置礦渣等大型固體廢物。

參考文獻：

[1] 習近平. 習近平談治國理政[M]. 北京：外文出版社，2014.

[2] 新華社. 健全城鄉發展一體化體制機制，讓廣大農民共享改革發展成果[N]. 光明日報，2015-5-2（1）.