法治環境下城管執法模式分析

李建++潘亞偉

摘 ?要：城管執法的目的是維護城市的秩序、衛生，打擊小攤販、黑車、破壞市容市貌的行為。但是，隨著大量暴力流血事件的發生，城管受到越來越多的質疑，其采取的暴力執法方式更是飽受詬病。因此，檢討城管傳統的執法模式，對其提出法治的訴求、就顯得尤為重要。本文試圖從比例原則、尊重公民的財產權、程序正義三個方面的理論內容來對城管暴力執法方式提出法治的訴求。并在此基礎上，探索城管執法模式變革的路徑，包括柔性執法以及提出從單一治理走向公共治理。

關鍵詞：“命令-控制”;型執法模式;檢討;法治訴求;變革路徑

基金項目：2011年度文華學院教學研究課題“診所式法律教育——構建新型實踐性法律教育體系”階段性研究成果（2011rwjy02）。

一、法治環境下城管執法模式之檢討

城管執法的目的是維護城市的秩序、衛生，打擊小攤販、黑車、破壞市容市貌的行為。其本應該是為公眾所尊重與支持的。但是，隨著大量暴力流血事件的發生，城管受到越來越多的質疑，其采取的暴力執法方式更是飽受詬病。因此，對城管的執法模式進行檢討顯得就非常重要了。

（一）“命令-控制”型執法的弊端。（1）損害被執法者的利益。暴力執法必然會導致被執法者人身和財產的損害，最重要的是，相對人一方往往沒有意思表示的自由，損害被執法者的利益。（2）導致執法成本越來越高。為了防止執法過程中意外事件的發生，一些方政府甚至動用財政資金給城管配備各種保護裝備。另外，伴隨城管暴力執法事件的不斷被曝光，以及行政相對人維權意識的加強，暴力執法遭遇的糾紛越來越多，這也額外地增加了行政成本。（3）損害政府的形象。城管是國家與城市的執法者，在外就代表了政府的形象，而其暴力野蠻的執法方式，將破壞其原來在公眾心目中的良好形象，失信于民。從宏觀來看，城管繼續采取這種強硬的執法模式，加劇與群眾之間關系的緊張和沖突，也會影響社會的和諧穩定，矛盾沖突不斷。另外，挑戰法律的權威，使得民主法治、平等正義在個別領域成為空談。

（二）暴力執法對法治的傷害。法治，即依法而治。我國著名的學者王利明認為，法治的內涵應該包括以下幾個方面：法律至上、良法之治、人權保障、司法公正。按此理解，城管的暴力執法是與法治的要求是背道而馳的，其暴力向民，不但是凌駕在法律之上，還是對群眾人權的侵犯。再者，依法行政是依法治國的重要環節，假若承認城管的行政主體地位，其行使相對集中的行政處罰權時，必然要依法行政，以符合依法治國的基本要求。當前，城管的暴力執法恰恰違反了依法行政的要求，給法治造成傷害。城管執法者在執法時當然會認為自己在依法行政，但是判斷其是否依法行政，要從其權力運行的性質與狀態來作出判斷。從權力運行的程序和權利權力的實體關系兩個層面來理解和衡量時，其結果可能時與某些當權部門標榜的正義、秩序和公益有所出入。

二、城管執法模式的法治訴求

（一）比例原則。比例原則的內涵是行政機關實施行政行為應兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益。比例原則的基本理念是“最小侵害”精神，對行政主體的自由裁量權進行約束，防止權力的濫用，從而保護行政相對人的利益。這就要求對城管的執法行為要進行束縛，改變原來的不合理暴力行為。而目前，城管的暴力事件不斷發生，引起公眾強力的不滿，其凸顯了約束缺位的問題。在城管與小商販的沖突中，多見執法者對商販的“無情打擊”，不見耐心細致的說服教育。因此，基于比例原則的要求，普及法治理念，需要對城管執法行為的合法合理性進行法律的約束，樹立其對執法對象人格尊嚴的尊重。

（二）尊重公民的財產權。縱觀城管執法的主要領域的執法行為，包括對無證攤販的取締，以及對所謂違章建筑的拆遷，無不充滿了對公民個人的財產權的侵犯現象。在很多地方，“三強”現象，即強拆房、強拖車、強拉財物已經成為城管執法的常態。城管針對無證攤販的查抄、罰沒、踢攤、摔貨等等，是對其行政對象的財產權的巨大破壞和剝奪。從某種意義上講，要真正保障公民的財產權，必須要有健全的行政法律制度對行政權侵害公民財產權的行為予以明確的禁止。另外，對于城管暴力執法、野蠻執法，侵害公民財產權的行為，公民可以通過行政復議以及行政訴訟來維護自己權益。

（三）程序正義。在行政法領域程序正義原則，也稱正當程序原則，其基本內涵是行政機關作出影響行政相對人權益的行政行為，必須遵循正當法律程序，包括事先告知相對人，向相對人說明行為的根據、理由，聽取相對人的陳述、申辯，事后為相對人提供相應的救濟途徑等。如果沒有公正的程序可以依靠，行政執法權力很容易變成“肆無忌憚”的強權。目前我國沒有統一的《行政程序法》，而有些法規和規章也缺乏起碼的程序要求，導致部分行政機關缺乏程序指導，任意行使權力。變革城管行政執法模式，符合法治的要求，必然要重視程序正義。

三、城管執法模式的變革路徑

基于行政執法方式的日益法治化為城管執法模式的改進提供了基本的指導理念，對處理好政府與公眾關系的價值追求也為城管執法模式的變革提供了目標。

（一）柔性執法的引入。在法治理念的指導下，需要克服以往城管執法中單一、野蠻和僵化的執法方式，采取更加符合人渴望被尊重和自我實現的心理特點的方式，那么，柔性執法的引入就顯得尤為重要了。

所謂柔性執法，是指行政主體主要包括行政機關及法律、法規授權組織運用非強制手段依法實施的行政行為，主要運用行政指導、行政合同、行政調解、行政獎勵等一系列不具有法律強制力的新型行政行為的總稱。柔性執法強調的是非強制性。注重運用多種手段來引導行政相對人行為的正確方向，給相對人一定的靈活度，促使其選擇最小成本的行為方式。

要把柔性執法引入城管執法中，首先應當轉變執法理念，加強以人為本執法理念。其次應注重選擇立體的、回應型的執法模式。再次應注意多種執法方式相結合，其中主要包括指導引導、勸告說服、協商溝通等等。最后應將柔性執法各項內容制度化規范化。新的理念和新的執法手段要得到落實，有賴于系統化的行政執法制度的支撐和保障，需要制度化使其定型。

（二）從單一治理走向公共治理。在相當長一段時間，中國的社會管理是實行“國家-單位-個人”的“單一治理”模式。在單一治理模式中，政府被放在社會管理的主體地位，強調政府是社會和公眾的“主人”這種模式是違法法治的，放大了政府，而忽視了公眾。

基于單一治理模式的弊端，社會對民主法治的追求，公共治理成為了一種新的需求。公共治理強調的是參與社會管理的不僅僅是政府，還包括民間組織，人民團體，公眾個人等，應該廣泛動員各種社會力量參與社會管理和服務。那什么是公共治理呢？ “公共治理”這一表述可以作為政府創新社會管理的一種闡釋。可理解為面對國家或區域內的公共問題或公共事務，黨、政府、企事業單位、社會組織、人民團體和人民群眾等治理主體通過對話、協商、談判、妥協等集體選擇和集體行動，達到共同的治理目標，并形成資源共享、彼此依賴、互惠合作的機制和組織機構，建立共同解決公共問題的縱向、橫向的或兩者結合的高度彈性化的組織網絡，從而有效克服單一權威主體或者單級政府力量所形成的壟斷和低效影響，為國家和社會的良性互動，為解決長期以來的社會弊病建立健全一套常態的長效治理機制。

參考文獻：

[1] 宋超.城市管理執法模式探析[J].法制與社會.2010（12）

[2] 韓秀麗.探析城管暴力執法問題的解決路徑[D].蘇州大學 2011