義務教育政策范式變遷影響因素分析

李哲毅（河南大學哲學與公共管理學院,河南開封475000）

義務教育政策范式變遷影響因素分析

李哲毅
（河南大學哲學與公共管理學院,河南開封475000）

義務教育政策要想有效解決教育領域出現的新問題，就必須不斷改革教育政策范式。運用政策文本梳理法，對我國自教育體制改革以來的義務教育政策文本進行梳理，總結出三個發展階段的義務教育范式。并在此基礎上，深入分析影響我國義務教育政策范式變遷的相關推動力量，以及在義務教育發展不同歷史階段發揮的不同作用。

義務教育；政策范式；范式變遷

一、范式與政策范式

自從托馬斯·庫恩(Thomas Kuhn)提出“范式”(paradigm)概念以來，范式和范式轉移在研究領域得到了廣泛的應用。在庫恩《科學革命的結構》一書中，范式是指科學發展的圖式或一般模式，是在科學發展進程的某一段時期內，某些公認的重大科學成就演變為科學發展的某種一般性的模式和理論框架。[1]庫恩在書中對范式轉移也有一定描述，如：“每一次革命都迫使科學共同體拋棄一種盛極一時的科學理論，而贊成另一種與之不相容的理論。”可見，范式并不是一成不變的。當它難以解決社會上出現的新問題時，就會被能解決新問題的范式所替代。哈佛教授彼得·霍爾在借鑒庫恩科學范式概念基礎上提出了“政策范式”即“是鑲嵌在政策制定者頭腦中的知識框架，它不僅支配著政策目標和政策工具的選擇和設置，而且還決定著政策制定者對其想要解決之問題的認識。”[2]霍爾教授承認政策范式在一般情況下是難以輕易改變的，但他也明確指出“一個穩定的范式如果不能提供解決問題的適當方式，就會變弱，從而出現范式轉移”。范式轉移被霍爾認為是“為解決政策問題而進行的新理念的集體探尋”的社會學習過程的一部分。

義務教育政策從屬于教育政策，一般意義上，教育政策往往就涵蓋了對義務教育政策的研究。正如霍爾所說，政策范式不僅可以在一個國家一定歷史時期的整體政策中體現，也可以在某個特定的政策領域中體現。本文就將此概念應用到義務教育領域，對我國實行九年義務教育以來義務教育政策文本的變遷過程進行分析。當新的教育政策問題出現，利用傳統的政策范式難以有效解決時，就需要建立新的政策范式。因此，不同歷史條件下，我國的教育政策范式是不同的。總結不同歷史時期義務教育發展范式，就可以準確地了解不同歷史時期義務教育發展重點所在，也可以很好地預測未來義務教育發展的趨勢。本文主要研究我國自頒布義務教育法以來義務教育政策文本中話語模式的轉變。就理論建設而言，能幫我們理清一些相關問題，如義務教育政策制定的依據、特點以及評估。從實踐意義上來講，義務教育政策范式轉移能夠將教育理論和教育思想轉化為實際可操作的教育模式和規程，從而保障我國義務教育事業的健康發展。

二、我國義務教育政策范式變遷的過程

本章主要依據自1985年我國開始實行九年制義務教育以來，義務教育發展不同階段的不同重點，梳理我國義務教育領域教育政策文本的變化。

（一）“政治”“經濟”本位：（1985-2005）發展落后

1.初始階段（1985-1995）：“政治本位”——宏觀發展

此階段屬于我國義務教育發展的初始階段。在此階段中，我國義務教育發展過程中的問題還未加凸顯，國家教育政策文本基本都是全面的、宏觀的具有全局指導性的政策。1985年5月，我國公布《中共中央關于教育體制改革的決定》。在此文件中做出了一個關系中國未來發展的戰略決策，這就是實行九年制義務教育。《決定》指出：“我國基礎教育還很落后，我們完全有必要也有可能把實行九年制義務教育當作關系民族素質提高和國家興旺發達的一件大事，突出地提出來，動員全黨、全社會和全國各族人民，用最大的努力，積極地、有步驟地予以實施。”根據1985年關于教育體制改革的決定，1986年我國頒布了《中華人民共和國義務教育法》，標志著我國確立了普及義務教育的制度。本法對我國實行義務教育的性質目的、年限步驟、社會、家庭、學校的義務、違法處罰、課程與教學等問題，大都作了明確規定。1987年6月15日，國家教委、財政部發出《關于農村基礎教育管理體制改革若干問題的意見》。該意見指出：基礎教育實行地方負責以后，省、地(市)、縣、鄉四級都要明確各自的職責。對農村基礎教育，省、地(市)必須加強領導，同時，應把縣、鄉兩級職責權限的劃分作為工作重點。在此文件中，特別指出鄉這一行政單位在發展農村義務教育中所承擔的具體作用是“鄉政府在管理教育方面有必要也有可能承擔比過去更多的責任。”

2.快速發展階段（1996-2005）：“經濟本位”——集中力量解決具體問題

我國義務教育法頒布以來，全國各地在義務教育實際發展過程中遇到了各種各樣的問題。筆者通過翻閱相關政策文件發現，這一時期政府政策文件多集中于解決具體問題，其中，最顯著的便是義務教育收費問題。1988年9月23日，國家教委發言人就中小學收費問題發表談話指出，根據《義務教育法》，在實施義務教育階段不收學費，只收雜費和書本費。1993年9月24日，國務院辦公廳發出《關于加強中小學收費管理工作的通知》，明確指出要堅決按照義務教育法及其實施細則的規定，學生在義務教育階段免收學費，只收雜費。調整義務教育階段的雜費標準，必須按規定程序研究報批。1996年3月9日，由國家教委頒布的《小學管理規程（國家教育委員會令第26號發布）》第四十八條明確規定：公辦小學免收學費，可適當收取雜費。緊接著，《義務教育學校收費管理暫行辦法教財（1996）101號》第三條規定：接受義務教育的學生免收學費，只繳雜費。自此，我國義務教育收費開啟了只收雜費的時代，盡管減輕了相當多家長的經濟負擔，但是，并沒有明確具體的雜費標準，許多地區存在亂收費現象。2001年11月16日，國家計委、財政部、教育部發出《關于堅決落實貧困地區農村義務教育階段試行“一費制”收費制度的通知》，開始在貧困地區試行“一費制”。2003年，《教育部、國家計委、財政部關于切實做好2002年農村貧困地區義務教育階段“一費制”試行工作的通知》（教電（2002）53號）規定，在所有國家扶貧開發工作重點縣的農村小學和農村初中全面實行“一費制”收費辦法。2004年3月17日，教育部、國家發展改革委、財政部印發《關于在全國義務教育階段學校推行“一費制”收費辦法的意見》，明確“一費制”的實施范圍和核定標準。自此，“一費制”收費辦法開始在全國實行，對學校亂收費現象起到一定的遏制作用，但是要達到發達國家的免費義務教育仍有一段路要走。2005年3月5日，溫家寶總理在十屆人大三次會議上的《政府工作報告》中再次強調，要重點加強農村義務教育，完善以政府投入為主的經費保障機制。從2005年起，免除國家扶貧開發工作重點縣農村義務教育階段貧困學生的書本費、雜費，并補助寄宿學生生活費；到2007年在全國農村普遍實行這一政策，使貧困家庭的孩子都能上學讀書，完成義務教育。2006年6月29日第十屆全國人民代表大會常務委員會第22次會議新修訂的《義務教育法》第2條規定，實施義務教育，不收學費、雜費。2007年在全國范圍內開始免除農村義務教育階段中小學生雜費，自此我國義務教育階段才開始真正地達到免費義務教育水平。

（二）均衡發展階段（2005-至今）：“以人為本”——權責分明

在義務教育法實施20年之后，我國對義務教育法進行了一次重大修改，2006年頒布了新修訂的義務教育法，它對我國義務教育的性質、特點、法律依據和管理特征等方面都做出了進一步的明確規定。“合理配置教育資源，促進義務教育均衡發展；強調提供平等條件，保障義務教育的平等權利”被放在了空前重要的地位。2009年，教育部《關于當前加強中小學管理規范辦學行為的指導意見（教基一（2009）7號）》明確指出要強化以縣為主管理，均衡配置縣域內義務教育公共資源，加大對農村學校和薄弱學校的扶持力度，進一步縮小校際之間差距。在2010年教育部頒布的《關于貫徹落實科學發展觀，進一步推進義務教育均衡發展的意見（教基一（2010）1號）》中，提出要按照《義務教育法》的要求，把義務教育作為教育改革與發展的重中之重，把均衡發展作為義務教育的重中之重，按照促進義務教育均衡發展的法律要求，以適齡兒童少年接受更加公平更高質量的義務教育為目標，合理配置教育資源。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》中把促進教育公平作為國家基本教育政策，提出“努力辦好每一所學校，教好每一個學生，不讓一個學生因家庭經濟困難而失學”的目標。2012年，教育部關于印發《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》的通知（教督（2012）3號）對縣域內義務教育均衡發展的評定標準、評定程序等都做了明確規定，表明到目前而言，我國義務教育的發展重點在縣域內的均衡發展。

經過近幾十年的發展，我國義務教育基本實現“全民普及”。目前正處于一個嶄新的發展階段：從追求數量轉變為追求質量，提高教育質量、教育資源均衡配置、教育公平的社會需求越加強烈。通過對以上義務教育發展三個階段政策的梳理，可以看出近些年來我國義務教育所取得的成就主要體現在教育的數量、規模等硬性指標上；而在教育質量、教育品質等方面，發展比較落后，社會評價也不太高。這就凸顯出我國今后在相當長的一段時間內，義務教育的發展重點就是全面提高區域教育質量，實現區域內義務教育資源的均衡配置，逐步實現教育公平。

三、推動義務教育政策范式轉變的相關主體

目前我國義務教育發展階段正處于由超越政治本位、經濟本位的舊模式向以人為本的新的教育范式轉型時期。這一轉變，是由多種社會力量共同推動產生的。下面作者主要討論在現實層面，是哪些力量在推動著義務教育范式的轉變，他們在實踐中又分別扮演著什么樣的角色。

（一）國家及政府部門

在傳統的教育政策活動中，政府部門及其相關行政機構是唯一合法的教育決策主體。在制定教育政策的過程中，當教育與國家、公民、經濟發展的優先關系發生沖突時，往往會優先考慮政府部門的發展需要。國家中心的視角在社會結構中突出政治領域的價值，這個視角的突出特征就是，國家必須要通過行政機關對政治、經濟、文化和社會生活進行管理。國家中心和行政機關中心的視角無法看到教育模式變遷過程中的市場經濟和公民的力量，無法描述和解釋非政府機關參與教育政策活動的現象，不承認政治領域之外的社會組織的合法性。

近些年來，政府部門逐漸開始認識到公民和社會力量的重要作用。從政策文件梳理不難看出，像《中共中央關于教育體制改革的決定》和《中華人民共和國義務教育法》等教育政策，主要是站在國家及政府角度制定的，具有全局指導性意義，是為了教育事業及我國的全面發展。但是近些年來，教育政策的制定主要站在義務教育相關利益者的角度，考慮這些微觀利益者的義務教育需求。就義務教育階段的收費問題而言，政策文件要求：建國初期，義務教育階段學雜費都要交；1996年《義務教育學校收費管理暫行辦法》頒布以后，就只交雜費；2001年《關于堅決落實貧困地區農村義務教育階段試行“一費制”收費制度的通知》，開始核定“一費制”的具體收費標準；2007年在全國范圍內免除農村義務教育階段中小學生雜費，開始完全免費。建國初期，國家經濟發展落后，無力支付這一筆龐大的教育經費，不得不轉移到受教育者個人身上。隨著國家經濟的不斷發展，國家有能力支付，就無須再把這筆費用轉移到公民個人身上，國家對此進行支付，受教育者個人就實現了完全免費階段。從這個過程不難看出，當國家利益與公民個人利益產生沖突時，往往是以大局為重，首先維護國家利益，而后再考慮公民個人利益，“國家中心視角”凸顯無疑。而如今，國家采取各項政策措施來維護公民的主體地位，正逐漸向“公民主體視角”轉移。

（二）媒體參與

我國之前對于義務教育政策的報道多是通過傳統媒體，電視、廣播等媒體宣傳成為多數利益群體了解義務教育政策的主渠道。就傳播學意義而言，單純依靠傳統媒體進行報道存在明顯弊端：一方面，電視或廣播相關內容的播出具有隨機性，難以全面呈現義務教育政策相關議題。另一方面，由于節目播放速度比較快，普通民眾很難完整、準確地理解；報紙雜志雖然持續時間長，但多數公眾沒有定期購買和閱讀的習慣。從傳統媒體自身屬性而言，由于媒體自身的政治屬性，他們在對義務教育政策方案進行報道時會優先考慮到社會的政治大環境，報道的內容及模式都會受到政府利益導向的影響。就參與政策形式而言，傳統媒體參與教育政策過程的具體表現多為對政策結果予以呈現，往往忽略最為重要的政策制定過程，公眾只是被動地接受政策結果，難以有效參與政策過程，表達自身的利益需求。義務教育政策制定的目的就是為了解決相關利益者在教育實踐中遇到的具體問題，學生、家長及教師作為最主要的利益主體，對義務教育發展實踐有著最真實、最迫切的需求，而傳統媒體難以使他們有效表達自身的教育需求，最終導致教育政策制定過程流于形式。

隨著網絡、微博、微信等新興媒體的興起，媒體輻射范圍較廣，參與和報道教育政策的形式越發多樣，彌補了之前傳統媒體的諸多弊端。首先，網絡、微博等新興自媒體作為公眾表達自身利益的主要渠道，相較于傳統媒體而言，更貼近公眾本身。當公眾個人教育利益受到侵害時，會首先通過這兩個渠道進行申訴，引起多方關注以后，可能會引起新的教育政策議題。其次，網絡、微博等新興自媒體作為公民日常生活中可以接觸到的利益表達渠道，它能把分散的、少數個人和社會團體關注的教育問題迅速集中并放大，短時間內使之成為社會熱點問題，引發社會普遍性的討論，形成強大的輿論壓力，引起教育政策制定者的注意，使教育政策議程設置過程能充分體現公眾意志。

（三）公眾參與

傳統意義上而言，公眾難以參與義務教育政策制定，主要由體制因素和公民個人因素共同導致產生。

1.體制性因素。“國家中心論”視角導致行政部門在制定義務教育政策時，利用其政策制定制度的封閉性使政策制定在政策體制內進行，普通大眾難以參與義務教育政策過程。公民難以參與政策制定過程，很容易造成教育政策制定過程中的不公正，使政策制定發生價值偏向，過分地重視政府體制內部人員的利益，忽視社會公眾的價值利益訴求。

2.公民個人因素

公眾有效地表達自身的教育需求，是義務教育領域政策問題得到關注和解決的前提，但公眾參與及其不到位，原因如下：

（1）公眾對自身參與重要性的認識不到位。從傳統文化角度而言，我國兩千多年的封建政治使廣大社會民眾在整個政治生活過程中沒有任何發言權及質疑的能力，社會公眾沒有政治參與的機會，導致民眾在短時間內難以產生政治參與意識，對義務教育政策制定更是漠然以待。

（2）公眾自身政策認知度低。義務教育政策制定過程本身具有封閉性，它有嚴格的環節設計、嚴格的參與群體、嚴格的時間限制等。公眾要想參與意見表達，必須對義務教育政策有高度的認知，也就是我們所說的政策認知，即“人們對政策系統和政策過程的認知、判斷和評價，是認知者、被認知者和情境等因素交互作用的心理過程，是人們對政策系統功能、作用、結構、關系等的認識。”[3]但是一些積極參與教育政策議程設置活動的社會公眾，由于個人政策認知度較低，導致對教育領域的問題認知有限，難以提出切實可行的政策方案，即使能提出建議，其建議的合理性和科學性也會遭到質疑。

而今政策制定過程的開放性也使得公民個人的參與意識越加凸顯。以《規劃綱要》為例，在制定過程中，相當重視民意表達和公眾參與，前所未有地采取開放、民主決策的方式，邀請國內外不同階層、不同機構、不同行業的有志之士建言獻策，面向社會公開征求修改意見。在貫徹落實《規劃綱要》的過程中，仍然強調公眾參與，于2010年底建立由社會各界人士參與的國家教育咨詢委員會，對貫徹實施《規劃綱要》的主要地方和基層改革試點進行指導。

同時，一些關心義務教育發展的公民，為提高個人自身的政策參與度，也在不斷加強自身的政策學習能力。彼得·霍爾將政策學習定義為“根據過去政策的結果和新的信息，調整政策的目標或技術的刻意嘗試，以更好地實現政府的終極目標。”[4]政府機構行政人員和專家、精英加強自身政策學習能力，可以提高政府決策的針對性和有效性。普通公民加強個人政策學習能力，可以不斷提高自身為政府建言獻策的積極性，有效參與政策制定過程，進而不斷提高自身參與的主體意識和民主意識。

四、結語

我國義務教育發展過程中面臨著諸多問題，而義務教育政策不可能在每個歷史階段都有效解決所有問題，只有不斷變遷著的義務教育政策，才能使義務教育良好發展且充滿活力。義務教育政策的變遷不但反映著我國在一定歷史階段義務教育發展過程中面臨的主要問題，也能有效反映出不同歷史階段教育政策推動力量角色的轉變。不同參與主體角色在政策變遷過程中也發生了一些變化:政府機構制定義務教育政策不再單純在體制內進行，政策制定過程越來越公開，經常性地向公民征求意見；媒體參與形式越來越多樣，微博、網絡開始成為公民反映義務教育問題，實現義務教育政策響應的新興途徑；公民自身參與的積極性和有效性也越來越高。這些變化無不顯示著我國義務教育政策制定過程的逐步民主化，極大提高了公民參與的有效性，能有效避免教育政策成為少數人的政策，使義務教育政策的制定更具代表性和針對性，真正成為義務教育受益人的政策。

[1]托馬斯·庫恩.科學革命的結構[M].李寶恒，等，譯.上海:上海科學技術出版社，1980.

[2]彼得·霍爾.政策范式、社會學習和國家：以英國經濟政策的制定為例[M]//中國公共政策評論：第1卷.上海：上海人民出版社，2007.

[3]張國慶.現代公共政策導論[M].北京:北京大學出版社，1997:48．

[4]Hall,Peter A.Policy Paradigms,Social Learning and the State,a paper presented to the International Political science Association,Washington,D.C.1998.

(責任編輯：陳麗娟）

The Analysis of the Factors of Compulsory Education Policy Paradigm Shift

LI Zheyi
（He'nan University,Philosophy and Public Management College,Kaifeng 475000,China）

The policy of compulsory education in order to effectively solve the new problems in education field to appear,we must continue to reform the education policy paradigm.This paper mainly uses the policy text carding method,combing our country since the reform of the education system of the compulsory education policy text,summarizes the three stages of development of the paradigm of compulsory education.on this basis,indepth analysis of the relevant driving forces influence our country compulsory education policy paradigm change, different roles and different historical stages in the development of compulsory education play.

compulsory education;policy paradigm;change of paradigm

G40-011.8

A

1673-2928（2015）03-0114-05

2014-12-03

教育廳人文社科重點項目“我國教育政策議程設置模式研究”（2010-ZD-003）階段性成果。

李哲毅（1990-），女，河南三門峽人，河南大學哲學與公共管理學院教育經濟與管理專業研究生，研究方向:教育管理與教育政策研究。