廈門市農村土地經營權流轉及農業規模化經營探析

陳東秀 (廈門市土地房屋征收事務管理中心，福建廈門361013)

2015年中央一號文件表示將穩步推進農村土地制度改革試點，推進農村集體產權制度改革;引導土地經營權規范有序流轉，創新土地流轉和規模經營方式，積極發展多種形式適度規模經營［1］。這是新世紀以來連續第12個聚焦“三農”的中央一號文件。土地經營權流轉及農業規模化經營是我國農村土地制度改革最重要的組成部分之一，它不僅受到當今社會特別是農民的關注，也是各界討論的熱點、難點問題。土地流轉加速是大勢所趨，但這個過程中農民利益如何保障，仍然存在諸多風險和不確定因素。農村土地經營權流轉及農業規模化經營是我國現代農業的需要，它可以充分整合土地資源配置，提高社會及農民的勞動生產率，使農業增效和農民增收，既保障了糧食安全、農產品的供給，也給農業技術的進步、轉型、升級提供了機遇，同時在保護農民土地權益、減少社會矛盾、維護社會和諧等方面具有積極和深遠的意義。

1 新中國土地權屬的回顧及現狀

新中國的土地權屬制度經歷了大致于1949～1953年的農民私有制;大致于1953～1956年的農村土地集體所有制(互助組、初級社、高級社);大致于1956～1978年的農村土地集體所有制和集體經營制(三級所有、隊為基礎);大致于1978年底開始，從大包干、聯產承包責任制最后到所有權和承包經營權相分離，兩權分離在我國農村改革開放中發揮了極大作用，它適應了當時農村生產力的發展，是我國人民智慧創造的又一大奇跡;2007年《物權法》的頒布實施，承包經營權由國家政策上升為國家法律、由債權調整為物權，確認了本時期的農村土地改革的地位及成果［2］。

2 我國農地現狀及流轉概況

數據顯示，目前農村居民擁有的土地使用權約3億hm2，其中農民承包農耕地約1.2億hm2，農民承包其他農地(林地、草地、養殖水面等)約1.67億 hm2，宅基地約0.1億 hm2，農村集體經營建設用地約0.03億hm2。按此計算:若今后農村土地使用權、經營權能夠全部容許流轉，市場價值可達約50 萬億元［2］。

事實上，在2014年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》前，我國農村土地所有權、承包權和經營權三權分離現象已經存在多年，2014年6月調查顯示，全國耕地流轉面積約0.25億hm2，占全部承包地的28.8%，出租和轉包方式占比最大占78.6%，完全轉讓承包權方式占6.0%，再次轉讓方式占3.2%。多數經濟發達地區或大城市郊區得到了土地流轉的好處［2］。

3 廈門農地流轉現狀及存在的問題

3.1 廈門農村流轉現狀 近年來，隨著廈門市工業化、城市化快速推進，農業發展空間日益縮小，農業在三次產業中的比重逐年降低。2013年全市實現地區生產總值3 018.16億元，其中第一產業所占比例已多年維持在0.9%左右。在此進程中，廈門市全面推進統籌城鄉發展、跨島發展，農民市民化、農村社區化、農業非農化水平持續提升。

福建省人均耕地面積位居全國最后，廈門耕地資源更十分有限。根據2012年土地利用變更調查，廈門市耕地面積約為2.04萬hm2，人均耕地約0.011 hm2，不及福建省平均水平的1/6。土地資源匱乏，耕地面積少，且中低產田的比例高，達70%;耕地后備資源非常少，全市未利用地以灘涂、河流湖泊水面為主，荒草地僅約964 hm2，分布零散，大部分坡度在 25°以上，不適宜開發成耕地［3］。

2009年6月廈門首例土地經營權流轉在翔安新圩破冰。目前廈門農村土地經營權流轉不僅僅涉及耕地，還包括到其他農用地類，已是農業生產、農村經濟發展中一個不可忽視的力量。如:廈門如意食品公司和日商石美秀食品有限公司分別在同安區租賃了300.00和133.33 hm2承包地，用以建立蔬菜基地;同安區有一城鎮居民在蓮花瑤市租賃了3.33 hm2耕地，種植臺灣“芭樂”;臺資企業廣興農牧公司在蓮花、汀溪獨資租賃時令水葉蔬菜;思明區的曾厝安和黃厝2個村，則基本由浙江農民租賃常年種植草莓，成為環島路一道獨特的風景線。還有的由于土地輪作關系，有些農民跨鎮進行承包生產，新店鎮不少專業大戶到內厝鎮承包發展胡蘿卜、牛蒡等生產經營。分析廈門市土地流轉歷史可知，個體農戶之間土地自發流轉已長期存在，但總數在不斷下降，專業大戶不斷增加，農業產業化龍頭企業、外商企業已逐漸成為農業生產的重要力量，“農業資本+產業農民”的現代農場式企業將成為一種新興的農業經營模式。

廈門流轉的形式主要有轉包、轉讓、互換、入股、租賃等幾種類型。以往土地使用權流轉的主體形式是個體農戶和一些種植大戶，隨著社會的發展和經濟的進步，近幾年一些新型的農業經營主體逐步形成，如農業龍頭企業、外商企業、科研事業單位、城鎮居民以及外地異村農民等。其中農業龍頭企業租賃土地使用權占比較大，以上經營主體逐漸成為投資經營農業的一股新生力量，在廈門市逐漸發展壯大。

3.2 目前農地流轉中的主要問題

3.2.1 農地流轉的相關法律、法規不完善、土地權屬主體不清阻礙農地流轉。我國憲法規定，農村和城郊的土地屬于農村集體所有，農民享有農地的使用權和收益權，但是集體卻是一個模糊不清的概念，法律上并沒有明確界定誰來代表集體。這種“三級所有”的現實情況造成農地所有權的模糊，給農地處置權帶來混亂。

盡可能地減弱建筑材料對于環境的影響。節能環保是指在一定程度上對資源高效利用通俗是指不浪費，可以拆分來看就是節能和環保的兩個主題。對于節能來說，就是對于資源的合理利用。而環保則是指環境問題。在施工環節中，要盡可能地減少對于環境的污染，減弱其對于環境的破壞力度，防止其增加環境壓力。污染和破壞環節主要是包括對于空氣、土壤和水的影響。同時也要注意選址，對于原材料的選擇要盡可能選擇離施工地帶較近的地方，減緩在運輸過程中汽車尾氣給環境帶來壓力。

物權法將承包經營權界定為用益物權，按照現行法律承包地不具有抵押功能，然而《擔保法》第75條規定債權、股票等可以用來質押，即經營權的收益權具有抵押功能，承包經營權不具有抵押功能，但分離后的經營權卻具有抵押功能。出現的現象是，農民不可將自己土地承包經營權抵押，但其轉包后他人可進行抵押了。

3.2.2 土地流轉市場機制不健全、市場主體缺失制約土地流轉。目前，廈門形成了較為完善的國有土地一級、二級市場，走在了全國前列，但農地市場主體現在仍不健全、不完善，制約了農地流轉。

3.2.3 農地規模流轉有時會有更大經營風險。通過農地流轉，可匯聚大量的土地，更易于先進技術的推廣應用，進行規模化農業生產與經營，可以降低生產成本，但在獲得規模效益的好處外，有時規模經營隱藏著更大風險，普遍存在產量增多造成的產品價格下降，伴隨著農業生產利潤的下降，會導致規模經營產生虧損，從而影響到農民的利益。有些規模經營機構事先考慮不足，未參與保險機構等的合作，造成農地規模產生更大經營風險，影響農地流轉。

3.2.4 現行的社會保障體系影響了農地流轉。伴隨著我國城鎮化的發展及第二、三產業的漸漸壯大，大量農民走出農村，從事非農勞動，一些農村變為“空心村”。然而大多走出農村的農民都為臨時工，他們缺乏生育、醫療、失業、意外傷害等最基本的保險，不健全的社會保障讓他們難以在城市有穩定的生活;即便極少數農民在城市有了較為穩定的生活，他們同樣也不想失去農村土地。農民“離鄉不離土”的背后是農民現實的需要，是無奈的選擇，是一種自保行為。社會保障不完善也是影響土地流轉的一個重要因素。

3.2.5 土地流轉發展腹地受限。根據2012年土地利用變更調查，廈門市耕地面積為2.04萬 hm2，人均耕地0.011 hm2，不及福建省平均水平的1/6。隨著廈門城市化進程急劇加快，工業和建設等用地還在不斷侵蝕農業用地，新增耕地遠遠小于建設占用耕地，并且廈門常住人口逐年提升，人均耕地面積下降幅度更為明顯，廈門土地流轉發展腹地受限，發展空間進一步縮小。

3.2.6 農業集約化程度普遍不高。廈門市平均每個農戶經營的耕地面積為0.021 hm2，為美國的1/25，歐盟的1/5，屬于超小型農業經營。由于耕地面積偏小且耕地普遍處于丘陵地帶，難以進行規模化農業機械化，推進農業產業化也面存在一定的阻力。同時，由于小規模分散經營，農業效益不明顯，農民對農業投入積極性不高，大部分農村青壯年勞動力已不再從事農業生產，大部分農戶缺少必要的技術創新能力和內在動力，使得農業新技術難以推廣應用，勞動生產率、農產品商品率和市場競爭力就難以提高。這在很大程度上影響了農戶參與土地流轉的積極性。

3.2.7 農產品科技含量偏低。廈門市農業還沒形成完整的體系，基本仍停留在生產層面。雖然農產品加工企業有了一定規模，居福建省前列，但農產品加工處在較低水平，總體上帶動能力有限，多數企業與農戶建立的關系是產品購銷關系，未形成利益共同體;從事農產品深加工的龍頭企業較少，附加值不高;龍頭企業本身管理體制還有待進一步提升，等等。農業在運用生物技術，減輕城市生態環境破壞方面也還有很大空間。

3.2.8 農業園區管理能力有限。廈門市各級農業部門對農業園區實施了積極有效的指導，但不少園區缺乏技術型、管理型、市場開發型人才，硬、軟件建設不配套;一些農業園區受限于管理者的綜合素質，在決策、協調和機制建設方面略顯不足，也阻礙了廈門農業水平的提升。目前，廈門農業發展水平還較低，大部分以觀光型、采摘型的農業園區為主，產品以初級原料為主，即使在農產品加工比例較高的園區，加工增值率也不高。在“園區(協會、頭龍企業)+基地+農戶”等產業經營形式上，真正與農戶建立起緊密利益關系的園區較少，從而束縛了園區拓展、產品的增值及競爭力的培育，園區示范、帶動能力有限。

4 推進廈門農業規模化經營的建議

4.1 做實確權、頒證、登記 按照2014年10月17日廈門市政府常務會部署，2017年底廈門市要基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。2014年已確定同安區五顯鎮、翔安區內厝鎮、集美區灌口鎮田頭村和雙嶺村、海滄區海滄街道古樓農場、東孚鎮過坂社區為試點，2015年底完成試點任務并在全市推開。明確界定地塊“四至”及土地貧瘠程度，是將土地承包經營權落實到每個農戶的基礎，在與農民簽訂承包合同應依法進行，再發放土地承包經營權證書，須明確土地地類、權屬。同時，完善土地承包經營權登記制度，認真清理、規范整理和保管好土地承包檔案資料，逐步實現土地承包確權、登記和頒證管理的規范化。

4.2 加快完善農地流轉市場建設，培育市場主體，建立準入和監管制度 廈門市目前已搭建了較為完善的國有土地一級、二級市場信息平臺和交易平臺(市、區級)，走在了全國的先列，取得了較好的經驗。市、區兩級也建立了較為完善的政府土地儲備結構，為下一步廈門市農村土地流轉市場建設、培育市場主體打下了夯實的物質和技術基礎。參照廈門市國有土地一級、二級市場信息平臺和交易平臺模式，采用比較研究法構建廈門農村土地經營權交易市場。完善農村土地經營權抵押融資功能、強化抵御風險能力;建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地準入和監管制度;鼓勵和支持工商企業發展現代種養業。總結近幾年來廈門的國有土地一級、二監管制度及市場流轉經驗，在原有經驗的基礎上，配套農村土地流轉市場建設，培育農地市場主體。

4.3 強化市、區保障支持措施 為加大市、區財政扶持力度，市政府從土地出讓金中調撥部分資金、區財政也根據各區實際撥付部分資金，用于鼓勵農村土地流轉，支持建立相應的土地流轉服務組織，開展流轉服務。在同等條件下，各區要優先將流出土地的農民納入農村養老保險范疇并建立更加完善的社會服務體系，制定土地流轉風險扶持制度，積極探索建立農業保險制度，改善農業發展的經濟環境，最大限度地降低土地流轉所帶來的風險。加快培養從事農村土地流轉的農村經紀人，以更好地建設農地市場評估機構，推動農村土地流轉。

4.4 控制耕地占用，維護農業發展生命線 隨著新型城鎮化建設推進，第二、三產業的發展會繼續征用大量的耕地。廈門作為耕地稀缺的地區，在貫徹《土地管理法》等有關法律法規等方面必須更加嚴格。應通過開發整理荒山荒地、復墾耕種，優化和盤活現有耕地資源，提升耕地資源的利用率;同時，加強和規范對生態村、綠地、水域、湖泊的控制保護，指導大型畜禽養殖場提升養殖技術含量。通過這些措施盡量減少占用耕地，促進生態資源的有機平衡。

4.5 學習國外經驗、加快科技創新、提高廈門農業品質 與發達國家相比，我國農業的科技含量普遍很低，每年約6 000多項農業科技成果僅10%轉化，貢獻率也只有40%，遠低于發達國家水平(發達國家貢獻率已經達到70%到80%)。美國、新加坡、荷蘭的農業以發展設施農業、工廠農業、精準農業等方式，降低農業生產成本，提高農業經濟效益;法國則建立了完善的科研和推廣體系，提高了農產品的科技含量，這是廈門市需要借鑒的。

廈門市應加快建設海峽農業高新技術園，推動光伏、LED、水肥一體化、智能控制、無公害種植等先進技術在農業中的應用，建設一批太陽能智能植物工廠，實現低碳節能、健康高效的智慧農業發展目標。要克服現行農業科研推廣的弊端，進一步整合科技資源優勢，提高科研機構、院校、推廣部門、企業、個人參與農業科研推廣的積極性。充分依托當地的科研力量，如廈門大學、華僑大學、集美大學、廈門市農業科研單位等，積極推動市、校、企結合，健全完善產學研用聯動機制。

5 結語

受限于耕地面積，廈門市不宜大規模發展傳統的第一產業，但作為第二、三產業較發達的城市，廈門市常住居民及流動人口對農產品需求量又比較大，農產品大量外調成本高，對于特殊情況下的民生保障也存在較大風險，這為發展農業提供了很大的市場空間。廈門農業發展應根據這一特點，立足特色農業優勢，調整農業產業結構，在產品調優、規模調大、效益調高上下工夫，按照“抓龍頭、建基地、連農戶”的發展思路，大力發展精品種養業、高科技名特種苗業等，培植加工型龍頭企業，加快建設以食品工業為主導、農產品供應鏈為紐帶的優勢農產品基地，提高科技含量，不斷提升農業產業化、現代化水平。在推進廈門市農業現代化過程中，不能脫離當地實際，片面追求超大規模經營，盲目崇拜國外的大規模農場，要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模、農業科技進步和生產手段改進程度、農業社會化服務水平提高相適應。

［1］中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》［Z］.2014.

［2］朱道林，王健，林瑞瑞.中國農村土地制度改革探討——中國土地政策與法律研究圓桌論壇(2014)觀點綜述［J］.中國土地科學，2014，28(9):89－94.

［3］廈門市國土資源與房產管理局.廈門市土地利用總體規劃 (2006－2020年)［Z］.2010.

［4］劉艷.農村土地流轉中的產權制度法律化問題探討［J］.中國土地科學，2014，28(11):45 －50.

［5］王泗通，胥鑒霖.土地流轉對我國小農經濟改造的影響［J］.山西農業科學，2014，42(10):1132 －1135.

［6］劉洪彬，董秀茹，錢鳳魁，等.東北三省農村土地規模經營研究［J］.中國土地科學，2014，28(10):12 －19.

［7］張舟，譚榮，石琛，等.林地流轉模式的選擇機理及其政策啟示［J］.中國土地科學，2014，28(5):10 －18.

［8］黃蕾.變遷、困境、突破與挑戰——新中國成立后我國農村土地權利機制研究［J］.江南社會學院學報，2014，16(4):70－75.