突發事件與應急管理的相關概念辨析

江蘇警官學院 龔鵬飛

突發事件與應急管理的相關概念辨析

Analysis on related concepts of suddenly occurred events and emergency management

江蘇警官學院 龔鵬飛

自美國“9·11”事件后，應對突發事件的應急管理逐漸成為各國政府全面履行社會管理和公共服務職能的重要內容。與此同時，在理論研究方面，各國研究者對突發事件與應急管理也開展了不同角度的深入研究。雖然國內關于突發事件及應急管理的相關研究起步較晚，但自SARS疫情、2008年冰雪災害、汶川大地震等重大突發事件發生后，國內各界對突發事件的應急管理越來越重視，相關的研究也進入一個高潮期。

在突發事件及應急管理的研究初期，相關的概念、術語主要源自英文文獻，國內學術界往往把“突發事件”與“緊急事件”、“危機”、“災害”等混用，對應的應急管理及災害管理也常常混用。自《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱（《突發事件應對法》）頒布實施后，“突發事件”及“應急管理”已經作為我國應急管理領域的統一規范用語被廣泛地使用，但與之相近的一些術語因為種種原因也在一定的場合下使用。因使用者對這些術語中的聯系與區別往往并不清楚，給我國應急管理體系建設的理論研究和實務操作都帶來一定困難。本文在梳理、分析突發事件及應急管理相關經典文獻的基礎上，結合我國應急管理實踐中對相關術語的應用情況，對相關概念進行了剖析，指出其聯系與區別。

突發事件

突發事件是“公共突發事件”的簡稱，與英文中的emergency或public emergency一詞相對應。根據聯合國人道主義事務部的定義，突發事件是指突然發生，往往不能預見，需要迅速采取措施減少不利影響的事件。突發事件能直接給公眾生命、健康、財產及環境帶來現實危險，通常需要采取應急管理措施來干預，所以突發事件和應急管理是一對孿生概念。

通過檢索我國現行的法律法規庫，發現在我國現有立法中“突發事件”一詞的使用并不少見，但在《突發事件應對法》發布之前，各個立法均沒有明確界定這一概念，而且不同的法律規范對“突發事件”的使用在具體內涵和外延上并不一致。如《刑法》第277條第3款規定“在自然災害和突發事件中，以暴力、威脅方法妨礙紅十字會工作人員依法履行職責的，依照第一款的規定處罰”。這里將“突發事件”與“自然災害”并列，這個“突發事件”應該是指人為事件；《人民警察法》第17條規定“對嚴重危害社會治安秩序的突發事件，可以根據情況實行現場管制”，這里的“突發事件”是指社會安全突發事件；而《藥品管理法》第43條規定“國內發生重大災情、疫情及其他突發事件時，國務院規定的部門可以緊急調用企業藥品”，這里的“突發事件”應是指公共衛生事件。

2007年我國頒布實施了《突發事件應對法》，這部法律的頒布和實施是我國應急管理及應急法制建設的一個重要里程碑。作為一部規范應對各類突發事件共同行為的重要法律，《突發事件應對法》首先以法律條文的形式對“突發事件”給出了明確的定義，其第3條第1款將突發事件定義為：“突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。”自此以后，“突發事件”作為我國應急管理領域統一規范的用語被更加廣泛地使用。

突發事件的相關概念

國內學術界往往把“突發事件”與“緊急事件”、“危機”、“災害”等混用。在英文文獻中，與突發事件(emergency)相近或相關的概念有事件(incident/ event)、危機(crisis)、災害(disaster)、大災難/巨災(catastrophe/catastrophic incident)。

事件(incident/event)

英文incident和event在翻譯成中文時通常都被翻譯成事件，但這兩個詞在英語語境中有著不同的含義，incident是指意料之外發生的事情，往往是有不利的后果，像汽車拋錨之類的交通事件。而event通常是按計劃或者可以預測發生的事情，像天氣事件，大型活動事件都用的是event，它本身不包含有利或者不利后果的含義。下文說到的事件，如不特別說明，都是指incident。

危機（crisis）

關于危機，目前還沒有普遍接受的定義。危機一詞，從漢語意思上講包括“危險”和“機遇”這兩層意思，其最初的含義是事件在發展過程中需要在短時間內做出重要決策的一個狀態或階段，是事件有可能變得更好或者更壞的一個臨界點。維基百科對危機的定義是指可能給個人、群體、社區甚至整個社會帶來不穩定或危險的沒有預料到的事件或者狀態。危機可以指社會，也可以是個人、家庭或者特定群體，而在危機前加上“公共”兩字，在內涵和外延上就很接近“突發事件”的概念。所以在突發事件的稱呼沒有統一、規范之前，“公共危機”經常與“突發事件”混用。但危機在事件的發展過程中既有負面的、消極的因素，也有正面的、積極的因素，可以化危險為機遇。但突發事件只能“造成或者可能造成嚴重社會危害”，通常不包括正面的、積極的因素。這也是“危機”與“突發事件”的主要區別。

災害/災難（disaster）

目前關于災害的定義也很多，但聯合國國際減災戰略提供的《UNISDR減輕災害風險術語》（2009年版）對災害的界定是一個被廣泛接受的定義。它定義災害“是一個社區或社會功能被嚴重打亂（的事件），涉及廣泛的人員、物資、經濟或環境的損失和影響，且超出受到影響的社區或社會能夠動用自身資源去應對。”能進入聯合國國際減災戰略（UNISDR）數據庫的災害必須滿足以下四個條件中的一個：(1)至少有10人死亡；(2)有100人受到影響；(3)相關的政府部門宣布進入應急狀態；(4)中央政府請求國際援助。從這個標準來看，災害是從事件所造成的后果（嚴重程度）及應對能力兩個方面來界定的。災害通常可以分為自然災害和人為災害：自然災害，如地震、海嘯、冰雪災害、洪水、山體滑坡等；人為災害，如危險化學品泄漏、炸彈爆炸、恐怖襲擊等。

巨災/大災難（catastrophe/catastrophic?incident）

根據美國《國家應對框架》（National ResponseFramework，NRP）（2008）對巨災的定義，巨災是任何導致大量人員傷亡、財產損失或給公眾、基礎設施、環境、經濟、國民士氣以及政府職能帶來嚴重破壞的自然或人為事件，包括恐怖襲擊。巨災和災難的主要區別在于災難的大小、量級（magnitude）上，巨災在量級上是比災難更大的事件。

應急管理

應急管理（Emergency Management，ER）作為突發事件的孿生概念已廣泛地使用于公共管理領域。與之相近的概念有“災難管理”（disaster management）或“危機管理”(crisis management)，這3個詞有時會混用，但后面兩個概念都不如應急管理使用普遍。應急管理是在冷戰末期產生的術語，它由民防(civil defense)衍生而來。美國在第一次世界大戰中建立了民防制度，用以避免美國公民受戰爭的打擊。1979年，美國聯邦應急管理署(Federal Emergency Management Agency，FEMA)的建立標志著美國政府正式將救災和民防整合成為應急管理。

應急管理一個最簡單的定義是，應急管理是處置和規避風險的學科，它涉及突發事件（風險）的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復重建等各個階段。美國在“卡特琳娜颶風”后頒布實施的《后“卡特琳娜颶風”應急管理改革法》（Post-Katrina Emergency Management Reform Act of 2006）將應急管理定義為：“應急管理是政府的職能，該職能是協調、整合所有必要的資源，建立、維持和提高應對各種自然災害、恐怖襲擊或者其他人為災害的能力，以便有效防范、應對各種突發事件，緩解或消除其帶來的不利影響。”聯合國國際減災戰略提供的《UNISDR減輕災害風險術語》（2009年版）對應急管理的定義是：“對資源和責任的組織和管理，針對突發事件的各個方面，特別是備災、響應及早期恢復階段。”

劉霞等認為應急管理應有廣義和狹義之分。廣義的應急管理是指為了應對突發事件，國家和政府在突發事件的各個階段中，針對每一階段的特征，實行全主體、全威脅要素和全過程的全方位動態管理活動。而狹義的應急管理則是僅指在突發事件的應急響應階段的動態管理活動。我們通常所謂的應急管理，是廣義的應急管理，它貫穿于突發事件的各個階段，是對突發事件進行全方位、全過程的動態管理活動。

“突發事件”與相關概念比較分析

從概念本身的內涵和外延的比較分析

上文提到的與“突發事件”相關的幾個概念中，“危機”或者“公共危機”與“突發事件”的主要區別是“危機”可能包含正面的、積極的因素，而“突發事件”通常不含正面的、積極的因素。事件、突發事件、災害及巨災這幾個概念最主要的區別在于發生的頻率、嚴重程度、影響范圍的不同。這4個概念的外延按照順序形成一個金字塔的結構（如圖1），其中事件的外延最寬，發生的頻率也最高，其余依次遞減，而嚴重程度及影響范圍從事件到巨災則是依次遞增的。

圖1 事件、突發事件、災害、巨災概念關系圖

從應急管理角度的比較分析

從應急管理的角度來看，事件、突發事件、災害及巨災這幾個概念的主要區別在于應對主體（應急管理機構）的層級及需要調動的資源的不同。從應急管理機構的層級來看，美國的應急管理分為聯邦層面的應急管理、州層面的應急管理及地方（縣、市）層面的應急管理。聯邦層面的應急管理，主管機構是FEMA，主要負責聯邦范圍內跨州或雖然發生在某一州但該州無力處置的各類突發事件；各州層面的應急管理，主要負責本州范圍內跨縣、市或雖然發生在一縣、市范圍內，但縣、市無力處置的各類突發事件；縣、市級的應急管理，主要負責本行政區范圍內的各類突發事件。根據《突發事件應對法》，我國的應急管理從應急管理主體上可以分為中央（國務院）、省（市、區）、市（地、州、盟）及縣（市）四級。分析《突發事件應對法》中提到的“重大突發事件”及“特別重大突發事件”在概念的內涵和外延及應對主體的要求上，分別與“災害”與“巨災”相近。從影響范圍、應對主體、需要調動的應急資源等方面對事件、突發事件、災害及巨災進行區分，具體的區別見表1。

在我國的突發事件及應急管理理論和實踐中，還有“常規突發事件”和“非常規突發事件”的提法。前者主要是指發生的頻率較高、影響的領域單一、專業性較強、責任主體比較單一、應急管理工作相對易于程序化的那些突發事件，如重特大交通事故、礦難、火災等突發事件。后者主要是指那些綜合性較強、牽涉面較廣，對整個社會系統正常運行擾動大，實現管理的程序化比較難，需要多層級力量協同應對的那類突發事件。國家自然科學基金委員會于2008年啟動實施“非常規突發事件應急管理研究”重大研究計劃，該研究計劃所指“非常規突發事件”是指前兆不充分，具有明顯的復雜性特征和潛在的次生衍生危害，而且破壞性嚴重，采用常規管理方式難以有效應對的突發事件。從動態的角度看，“常規突發事件”和“非常規突發事件”是會相互轉化的，常規性事件如果應對失當，就有可能發展和蔓延成綜合性的非常規事件；非常規性事件在快速有效的應對機制下也可以分解成幾個常規性事件來處理。自2008年后，“非常規突發事件”的研究在中國掀起了一個高潮。

美國的應急管理使用“所有的致災因子”（all hazards）來描述應急管理的對象，FEMA在其使命中開宗明義的指出：“FEMA的使命是扶持我們的公民，作為事件的第一響應者集中全國的力量來建立、維持和提高我們的能力，以便有效準備、防范、應對各種致災因子，緩解或消除其帶來的不利影響。”致災因子，根據聯合國國際減災戰略提供的《UNISDR減輕災害風險術語》（2009年版）的界定，是指“一種危險的現象、物質、人的活動或局面，它們可能造成人員傷亡，或對健康產生影響，造成財產損失，生計和服務設施喪失，社會和經濟被搞亂，或環境損壞。”FEMA用“所有的致災因子”來描述其應急管理的對象，主要是因為對大多數突發事件、災害或巨災來說，其核心的管理、響應系統是類似的，只用“致災因子”一個詞能減少混亂，并且能降低管理成本。

表1 事件、突發事件、災害及巨災區分表

結語

我國自《突發事件應對法》頒布實施后，“突發事件”及“應急管理”已經作為我國應急管理領域的統一、規范用語被更加廣泛地使用，對于后果更加嚴重、應對主體要求層級更高的突發事件分別稱為“重大突發事件”及“特別重大突發事件”，其他相近術語已經逐漸淡出或是僅限在特定語境中使用，統一規范的用語能減少不必要的混亂，降低管理成本。

我國應急管理的對象包括“突發事件”、“重大突發事件”及“特別重大突發事件”。對于“緊急狀態”的詞義，《突發事件應對法》第69條的規定：對于一些特別重大突發事件，對人民生命財產安全、國家安全、公共安全、環境安全或者社會秩序構成重大威脅，采取應急處置措施不能消除或者有效控制、減輕其嚴重社會危害，需要進入緊急狀態的，依照相關法律規定的權限和程序處理。緊急狀態的確認或決定比一般性的突發事件有著更嚴格、更復雜的法律程序的要求，某種狀態必須達到法定的條件（達到一定嚴重程度等）并經法定程序（權力機關依法確認和宣布）才構成緊急狀態，從這個意義上講，緊急狀態是一種法律狀態，而非事實狀態。

江蘇省政府專項資助“江蘇高校優勢學科建設工程資助項目（PAPD）”；江蘇省公安廳公安理論及軟科學項目：突發事件下城市道路交通應急管理研究（20140115）