農信社高管如何看待金融支農

李珣+劉開宇+周立

調查背景

國家主導金融支農政策的背景下，多元目標成為政策制定和執行的常態。如今農信社（包括農村信用聯社、農村商業銀行、農村合作銀行）既要實現自身的盈利需求和商業化運行，還要踐行普惠金融、支農支小。一方面農信社作為銀行類金融機構，必須為股東財富的最大化負責，另一方面作為國家在農村地區最重要的金融支農抓手，又必須保證國家支農政策的執行，而這種支農政策往往不一定與農信社自身的利益函數契合。市場化改革后，農信社越來越明顯地表現出獨立于中央和農民的利益，去追求資本增值收益。2003年國務院發布《深化農村信用社改革試點方案》（國發【2003】15號），明確了農信社的管理權交由省級人民政府，周永發和曹鳳岐等專家學者認為在這之后農信社被政府利益所綁架，省聯社對于農信社經營活動的干預，使得資金更多流向地方政府主導的項目，造成農信社的離農、脫農。

上述事實表明了農信社在執行金融支農任務時，受到多方面影響，為探究農信社在此背景下如何看待和實施其應執行的金融支農任務，筆者對中央黨校金融高管培訓班的46位來自甘肅省農信社的高管們進行了訪談和問卷調查，該項調查涵蓋甘肅省省聯社、9個市（包括州、縣級市、市轄區）和36個縣，調查對象包括了省聯社部門總經理、主任，各縣級聯社黨委書記、理事長，各縣級農商行、農合行黨委書記、董事長。

多個“婆婆”與多元目標

多個“婆婆”

農信社從設立到現在，一直沒有獨立地位，主管部門歷經多次變更。僅改革開放后，就換過四個主管部門。1979年恢復中國農業銀行之前，是中國人民銀行（以下簡稱“央行”）主管。1979年農行成立后，規定由中國農業銀行“領導農村信用合作社，發展農村金融事業”。1984年國務院批轉《中國農業銀行關于改革信用合作社管理體制的報告》，農信社開始恢復“三性”（組織上的群眾性、管理上的民主性和經營上的靈活性）的合作金融改革。1996年8月《國務院關于農村金融體制改革的決定》，確定“行社分家”，農信社又重歸央行的直接管理。2003年后，新成立的銀監會，又成為農信社的實際監管者。實際上，2003年《深化農村信用社改革試點方案》實施以來，“明晰產權關系、強化約束機制、增強服務功能、國家適當支持、地方政府負責”的30字總體要求，又將農信社“花錢買機制”的改革，推到了四個“婆婆”的位置上。農信社至少受到省級人民政府、銀監會及其派出機構、央行及其分支機構、信用社省級管理機構四個方面的管理。從這一點來看，國家將農信社“一女四嫁”找了多個“婆婆”進行監管。

無疑，農信社在日常經營和執行金融支農時至少受到上述幾類機構的影響，那么在這其中誰最能影響農信社呢？根據農信社高管們的反饋，在回答該問題的高管中，有36%認為省聯社對于農信社的影響力最大，其次是銀監局和地方政府，認為其對農信社最具影響力的占比為25%和23%，最后是央行和股東，認為其對農信社最具影響力的占比分別為14%和2%。

從圖1的分布中可以看出，對于農信社影響最大的機構是作為人民政府管理平臺的省聯社。雖然省聯社的權限僅僅為督促和指導農信社的內控和經營機制，但事實上省聯社已經掌握了地方農信社的人事任免、信貸項目審批等權利。而根據我們對高管們的訪談，省聯社成為對農信社影響最大的單位主要為以下三方面原因：

第一，農信社應用的管理信息系統由省聯社開發，省聯社在信息技術層面可以給縣級聯社經營支持，進而掌握著農信社的經營狀況，且縣級聯社超過一定額度的貸款發放需要省聯社的審批，因此縣級聯社對省聯社存在一定程度依賴;

第二，省聯社作為省域的協調管理機構，國家及部委制定的政策文件、法規等需要省聯社傳達至各個縣級聯社，統一行動、貫徹實施;

第三，省聯社對縣級聯社構成了內部監督，與外部的監管相比具有較強的信息優勢，對農信社內部的經營管理有著更深入的了解，更容易提前發現并解決問題。綜上所述，省聯社成為對農信社經營管理影響最大的機構。

多元目標

央行票據兌換工作結束后，農信社單一目標的體系已經被轉化為針對價值、風險和支農的三目標治理體系，而監管部門、上級聯社、管理層和投資者對于多目標治理體系有著不同的理解。目前來講，由于多個“婆婆”對農信社的要求不盡相同，農信社受托面臨的目標至少包括：控制經營風險、實現自身經營績效、支農支小、支持地方經濟、改制、金融空白鄉鎮全覆蓋等等。那么在這些目標中，農信社高管認為當前農信社最主要的經營目標是什么呢？回答該問題的高管中，41%的高管認為農信社最主要的目標是控制風險，26%的高管認為實現農信社的經營績效是其最主要的經營目標，而認為農信社主要目標是支農支小、支持地方經濟和改制的高管占比分別為13%、13%和7%。

圖2表明多數農信社還是把控制風險作為其最主要的經營考慮，其次是才是自身的經營績效。為什么大多數農信社把控制風險放在第一位呢？根據對高管們的訪談，其主要原因有以下三點：

第一，在風險控制的基礎上追求利潤是監管部門的要求。銀監會對農信社的經營監管參照執行《商業銀行風險監管核心指標（試行）》，而且央行與地方銀監局會不定期進行現場檢查，雖然這些風險監管指標不作為行政處罰的直接依據，但該種監管促使農信社不得不把風控視為前提目標;

第二，高度重視控制風險也與農信社的經營歷史有關，在市場化改革之前，農信社經營虧損和資不抵債狀況非常嚴重，而在改革步入正軌后，農信社對待風險的態度變得更加謹慎;第三，由于農業面臨著自然和市場雙重風險，涉農貸款比一般貸款風險更大，而且一旦轉化為不良貸款，其清收難度較大，所以農信社也特別重視風險的控制。

多元目標下的權衡

前期的研究發現，在農信社多個“婆婆”的管理下，由于眾“婆婆”之間的目標有所差異，甚至相互沖突，這種多重委托關系的并存使得農信社在經營中存在多元目標，帶給基層農信社的一個基本問題就是“協調”。朱迪星等學者的研究也指出，經營績效不佳是農信社自身嚴格的風險控制流程和扶持農業高成本的結果，而扶持農業的疲軟可以歸結于農業貸款內生的高風險低回報。具體表現為農信社自身的商業利潤與央行的貸款規模限制、涉農貸款的增量增速、支農支小、金融空白鄉鎮全覆蓋存在一定程度的矛盾，涉農貸款也與不良貸款率監控存在矛盾。

那么當農信社在實際經營時遇到該種多目標直接存在沖突時該如何權衡呢？針對上述疑問，首先以發放貸款為例進行問卷調查和采訪。

我們詢問了高管們所在的農信社貸款發放是否受到央行貸款規模的限制？63%的受訪農信社高管表示會受到。其次我們詢問了是否存在央行合意貸款的限制，只有47%的高管表示他們受到了合意貸款限制。而后我們問及當遇到農信社想繼續放貸，但與央行對貸款規模和結構的控制產生沖突時是如何解決該問題的。在回答該問題的高管中，70%的表示先向人民銀行請示再放貸，18%的選擇繼續按照貸款人的需求和意愿發放，6%的選擇了先放貸再向人民銀行請示，3%選擇向當地政府尋求支持，另外3%的選擇暫緩發放。除一位高管表示未遇到該種情況外，還有部分高管采取多重方式來解決該問題，如在向人民銀行請示放貸的同時，向省內其他農信社進行拆借;或同時向人民銀行請示放貸，并向當地政府尋求支持;或有時先向央行請示再放貸，而有時先放貸再請示，甚至有時直接繼續按照需求和意愿發放貸款。

從圖3的分布中可以看出，當農信社自身的經營利益與央行對其的監管要求相沖突時，多數農信社還是選擇先向監管部門請示再放貸。作為農信社主要的監管部門之一，央行顯然有效控制著農信社業務擴張，使得農信社在經營時必須將控制風險的考慮置于經營績效之前。

接著我們對農信社在自身經營效益與空白鄉鎮全覆蓋之間的權衡進行調查。為此我們設計了如下問題：若您所在的農信社準備新設立一個網點，是重點考慮網點的經濟效益還是重點考慮該網點對人群和地域的覆蓋?；卮鹪搯栴}的高管中，24%的高管表示會重點考慮該網點的經營績效，而57%的高管則表示會主要考慮對人群和地域的覆蓋，另外20%的高管認為兩者同等重要。從他們反饋的結果來看，多數農信社在自身經營績效與國家要求的實現普惠金融之間選擇了后者，高管們對于農信社自身的“三農”定位也有著充分的認識。

筆者在另外的一項研究中對全國各?。ㄌ蕹陛犑泻臀鞑兀┺r信社網點在經營效率和覆蓋度兩方面進行了計算，其中甘肅省農信社網點在經營績效上的得分為0.32，小于多數省份;而其在覆蓋度上的得分為0.54，僅次于山西、河北和浙江。在網點的覆蓋度與經營績效的權衡方面，甘肅省確實比多數省份在農信社網點布局網點更偏向對人群和地域的覆蓋，這表明位于西部大省的甘肅省農信社，在公平目標的強調上，更勝于效率目標。這與本文對高管們的調研結果基本一致。

但即使是以覆蓋度為主要考慮的農信社網點設立，也并非不顧及自身利益。比如自2014年銀監會提出基礎金融服務“村村通”之后，農信社開始增設便民金融服務點、布放“三農”金融服務終端。但高管們反映由于甘肅地形復雜且地廣人稀，部分地區沒有網絡信號，這些新增設的便民服務點和金融機具過于分散，部分村人口基數較小，市場容量也小，基本上為虧損覆蓋，這在一定程度挫敗了農信社承擔社會責任、推行普惠金融的積極性。考慮到上述成本問題，銀監會提出的打通農村金融服務“最后一公里”在基層執行時變成了“最后五公里”。這也是農信社在執行支農政策時所折衷的無奈之舉。

最后我們對當上級的支農任務不合理或較難執行時，其所在的農信社如何平衡進行詢問。多數高管的意見是根據所在地的實際情況，積極地與上級進行溝通協調下努力完成，畢竟農信社以“農”字當頭，還是需要在風險自擔的前提下盡量發放“三農”貸款，加大支農力度。但也有高管表示，對于不合理的或較難的支農任務，還是需要把資金安全放在第一位。從這里可以明顯看出，農信社高管們對于支農與自身經營利潤的權衡有著不同的考慮，但多數農信社表示，還是以支農優先。

高管們的建議

關于多個“婆婆”

在農信社的多個“婆婆”中，高管們的意見集中在對農信社具有最大影響力的省聯社。對此他們形成的共識是，目前的省聯社仍然是“指導不足，管理有余”，作為省級政府管理平臺的省聯社權限過于寬泛，已經不僅僅是對內控和經營機制的監管，其觸手已經深入到農信社日常的經營活動中，形成了對農信社人事和財權的干預。對此他們建議省聯社應當更多地行使指導、協調職能，同時提升服務意識，淡化管理職能，并在政策導向上積極發揮引導作用。

關于多個目標

對于對于支農目標的建議。由于農信社的大本營和服務對象主要在農村地區，農村市場又是金融服務的“藍?！保吖軅儗τ谧陨硭缲摰闹мr目標是擁護的。同時他們希望能夠進一步加強支農再貸款，除農商行和農合行外給予農信社支小再貸款;農戶信用評級也需繼續推動，并給農戶建立貸款檔案，簡化手續進一步降低農戶貸款門檻;另外他們還建議監管部門需進一步明確涉農貸款的口徑，明確規定什么樣的貸款可以歸為涉農，讓他們“心中有把標尺”。

對于改制目標的建議。所有的高管們對于農信社改制成農商行均持贊同態度，并希望銀監會能下放改制的審批權限。對于符合條件的農信社，省聯社和地方銀監局應當加快進度、推進改制，地方政府也應當在資金、稅收、土地房屋確權、不良資產處置等方面全面扶持，支持農信社的改制。另外他們希望能改變目前農信社縣級法人的地位，組建省一級的農商行。

多目標的權衡

在農信社目前承擔的多重目標權衡中，對農信社影響最大、高管們最關心的還是績效與風險的權衡。前文已經提到，當前高管們普遍認為風險控制是第一位的，農信社必須在風險控制的基礎上追求經營績效，但實際中存在的問題是兩者有時無法兼顧。在問及銀監會的風險監管指標是否都能滿足時，有25%的高管表示其所在的農信社不能完全滿足每一項指標，具體不能滿足的指標幾乎都提到了不良貸款率。高管們認為由于農信社需承擔對偏遠地區扶貧貸款的發放，但該地區農戶收入較少，無法保證穩定的現金流，收貸風險往往很大，這無疑使農信社面臨更大程度的壞賬壓力?；谝陨显?，為了農信社能更好地實現經營績效，對于農信的不良貸款率等指標應區別其他金融機構，實行差別化監管。

高管們對于現如今金融支農的意見集中在省聯社定位、支農安排、農信社改制、績效與風險的權衡等方面。從上述建議來看，高管們對于農信社服務“三農”的宗旨是擁護的，也希望得到省聯社和地方政府的服務和支持去做大做強，但監管部門強調的風險控制、支農任務往往與農信社自身的經營績效產生沖突，這就使得他們陷入了多目標之間的取舍。部分高管也認為目前缺乏對農信社執行支農任務的有效激勵，形成了“上面要業績，下面要待遇”的情況。本次的調查提供了基層農信社在多頭監管的背景下如何看待和執行金融支農，對于監管者、政策制定者具有一定的現實參考意義。

本文獲得國家自然科學基金（71573265）支持。

（作者單位：中國人民大學農業與農村發展學院）