基于公眾參與的青海省土地整治模式研究

祁進貴 (青海省土地統(tǒng)征整理中心，青海西寧 810001)

中共十八屆三中全會、中央經濟工作會議、中央城鎮(zhèn)化工作會議、中央農村工作會議都對國土資源領域全面深化改革作了明確部署，土地整治的功能也已不僅限于保護耕地與保障糧食安全，還承載著建設生態(tài)國土、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、創(chuàng)新社會治理方式等重任。在新形勢下，土地整治工作將按照新的理念進行制度調整，不斷改革創(chuàng)新，轉變工作方式方法，不但要逐步提高資金的使用效率，而且要確保人民群眾的收入更多、社會滿意度更高［1］。

1 公眾參與在土地整治中的作用

《國務院關于全國土地整治規(guī)劃(2011－2015年)的批復》提出，要不斷完善相關規(guī)章制度，建立公眾參與機制。土地整治項目有了公眾參與，可以尊重、保護公眾合法利益;可使項目少走彎路、通暢順利、節(jié)省投資、保障工期;可為項目的實施打好堅實的群眾基礎。其作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1．1 確保土地整治項目的可行性 通過公眾參與，能夠充分體現(xiàn)群眾的意愿，有利于提高項目的透明度，促進決策民主化，有助于取得項目所在地各有關利益群體的理解、支持與合作;有利于提高項目的成功率，減少不良后果，對于項目的順利實施有潛在的指引和促進作用。

1．2 確保項目設計措施的合理性 設計的合理性不能由采用了什么先進技術來評價，而是由所采用措施手段是否適用、是否符合當?shù)貙嶋H情況、能否提高土地利用率來評價。項目區(qū)內的廣大公眾對自己所居住的環(huán)境和耕作地塊有較充分的了解，而項目設計人員短期內掌握的資料有著一定的缺陷。設計專業(yè)人員結合公眾參與，才能設計出適宜當?shù)氐囊?guī)劃方案，才能在很大程度上保證設計的實用性和針對性［2］。

1．3 確保土地整治項目的時效性 群眾參與土地整治項目前期階段，可掌握項目區(qū)群眾的實際需求，提前了解項目實施中可能出現(xiàn)的困難和問題，并做出預防措施和解決方案。這樣可避免出現(xiàn)施工受阻、無法實施和重大變更的現(xiàn)象，確保項目按施工計劃完成工程建設任務，減少因實施土地整治工程而無法耕作帶給農牧民的經濟損失［3］。

1．4 確保土地整治項目的驗收率 在項目施工期間，通過公眾參與監(jiān)督檢查，可及時了解項目區(qū)群眾的意愿，妥善處理涉及群眾利益的問題，化解影響進度和穩(wěn)定的不利因素，項目成果易于讓群眾接納，為項目順利通過竣工驗收鋪平了道路。

1．5 確保土地整治效益的最大化 土地整治項目的收益主體是當?shù)厝罕姡辛斯妳⑴c的土地整治項目才能滿足項目區(qū)群眾的需求，才能有效改善項目區(qū)建設條件，才能有利于項目竣工后的生產生活。因而，加大公眾參與，土地整治項目竣工驗收后才能提高農民耕作的積極性，才能讓項目早日發(fā)揮效益，惠及民生，才能實現(xiàn)項目投資效益的最大化。

2 公眾參與青海省土地整治情況

青海省土地整治始于2002年，雖起步晚，但起點高，發(fā)展快。2002～2013年，青海省利用新增建設用地有償使用費和耕地開墾費，通過土地整治共補充耕地21 500．67 hm2，建成高標準基本農田66 552．72 hm2。土地整治后，項目區(qū)農田基本建成田塊成方、路渠相連、設施配套、旱澇保收的高產穩(wěn)產農田，生產能力普遍提高了10% ～20%，生產成本降低了5%～15%。通過土地整治，農業(yè)生產條件和生態(tài)環(huán)境得到了改善，為農村經濟發(fā)展起到了助推作用。青海省在項目土地勘測、可行性研究報告、設計編制和實施變更等過程中始終遵循公眾參與的原則，大部分項目得到了各級政府、各級部門和項目區(qū)所在村委會及群眾的大力支持，使項目早日完工，及時驗收，盡快發(fā)揮了效益。但也存在因缺少公眾參與或參與不到位，個別項目出現(xiàn)實施存在困難、發(fā)生重大變更的現(xiàn)象。各階段公眾參與情況如下。

2．1 項目踏勘階段 項目立項踏勘時，土地整治項目主管部門會同水利、農牧等部門，對項目區(qū)的狀況進行實地考察。在此過程中，踏勘人員可以初步了解項目區(qū)的地形地貌、基礎設施和土地利用情況。參與人員針對項目區(qū)的灌溉水源、土壤質量、交通狀況等發(fā)表意見，為項目是否可以立項提供決策，并向項目區(qū)群眾詢問項目建設的意愿。

2．2 可行性研究報告和設計階段 在編制可行性研究報告和設計之前，工作人員通過水利、農牧等部門和項目區(qū)群眾，全面熟悉項目區(qū)的地形地貌，了解項目區(qū)的基礎設施使用情況、種植作物及產量、灌溉水源可用水量和排灌方式等第一手資料。另外，制作問卷調查當前項目區(qū)群眾在生產生活方面存在的困難和需要。

2．3 項目施工階段 在實施階段，從當?shù)厝罕娭羞x出經驗豐富、責任心強和威信高的村民代表，組成村民監(jiān)督小組。該小組可根據(jù)設計書、圖冊及設計變更的批復，現(xiàn)場監(jiān)督施工質量，發(fā)現(xiàn)問題及時向施工單位或通過項目承擔單位提出整改意見。

2．4 項目驗收階段 在項目完工后，青海省國土資源廳邀請當?shù)厝罕姾透鞑块T參加初步驗收，讓項目使用者、受益者、建后管理者發(fā)表意見，做出評價。

3 公眾參與的青海省土地整治模式分析

3．1 公眾參與起到的作用 公眾參與的土地整治模式有力保障了青海省土地整治項目順利實施，促進了社會經濟的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)了耕地總量保持動態(tài)平衡，農業(yè)增產，農民增收的目的，主要體現(xiàn)在以下4個方面:

(1)讓公眾參與項目踏勘，避免了盲目立項而因條件不成熟導致無法實施的情況，為項目的可行性和今后順利實施奠定了基礎。

(2)通過廣泛的征求意見，匯集建議，歸納消化后編制的可行性研究成果和設計報告才能有更高的可操作性和科學性。從項目實施結果看，設計變更少，施工快，預期效果好，發(fā)揮效益早。

(3)工程施工階段項目區(qū)群眾參與監(jiān)督，一方面防止了施工單位偷工減料、弄虛作假，確保了項目工程建設質量;另一方面提高了群眾對項目的滿意度，增加了項目建成后的實用性和適宜性。

(4)項目驗收時邀請有關單位和項目區(qū)群眾參加，一是能夠從水利、農業(yè)、交通、林業(yè)等專業(yè)角度對工程質量進行檢驗;二是讓使用者和管護者提出意見，讓項目區(qū)群眾認可，為項目竣工后的順利移交鋪平道路;三是能夠為項目及時和長期發(fā)揮效益打好基礎。

3．2 存在的問題 隨著青海省土地整治事業(yè)逐步規(guī)范、成熟，在各個層次已經有一定程度的公眾參與，比如多部門參與、民意調查、公告、參與實施管理、公眾監(jiān)督、項目驗收等已經逐步開展起來。但是還存以下不足之處:

(1)公眾參與程度低，群眾參與、部門協(xié)調不夠，在聽取公眾意見，征求有關部門意見等方面，存在形式主義、走過場的現(xiàn)象，沒有真正體現(xiàn)群眾的意志。

(2)個別項目在設計方向上脫離實際，在建設標準上盲目求高，現(xiàn)勢性不夠，條件上不成熟，造成項目實施困難。

(3)個別項目中公眾參與較隨意，沒有邊界和約束，導致項目變更不斷，實施結果與項目設計差別較大。

(4)公眾參與制度不健全，主要表現(xiàn)在公眾參與土地整治項目成為一種可有可無的行為，并沒有形成規(guī)范制度。

4 對策建議

土地整治過程中需要融入更多的公眾參與機制，讓廣大公眾了解、關心和參與涉及他們切身利益的土地整治項目，提高廣大公眾的規(guī)劃意識、參與意識和監(jiān)督意識，在土地整治的過程中發(fā)揮公眾的力量，真正實現(xiàn)公眾參與的作用，調動廣大公眾參與的積極性［4］。

首先，建立健全公眾參與制度，規(guī)范公眾參與的方式和范圍，確保公眾參與正真付諸實踐，避免走形式、過場面，失去公眾參與的意義。

其次，推廣方法有效、效果好的公眾參與方法，推行各種形式的公眾參與方式。如貴南縣農民質量監(jiān)督員制度，為保障項目工程質量、調和項目實施中的矛盾、確保項目按期完工發(fā)揮了積極的作用。

第三，針對公眾參與程度不深、參與范圍不廣的地區(qū)，要求建立農民參與激勵機制，對參與的公眾代表給予適當補貼，對作出較大貢獻的群眾給予適當獎勵。另外，可以通過鼓勵當?shù)孛癖姵邪恋卣尾糠旨夹g含量低、施工工藝要求不高的工程項目來提高項目區(qū)群眾的關注度和參與度，進一步深化公眾參與的程度。

5 結語

耕地是農民群眾的基本生活資料和生活保障，是國家發(fā)展的基石。在土地整治過程中加強公眾參與，可使項目少走彎路，實施順利，節(jié)省投資，使土地整治項目建立在堅實的群眾基礎之上。土地整治項目中應深化公眾參與程度，讓群眾加入到土地整治項目全過程中，參與項目的立項、監(jiān)督、實施和驗收。只有群眾廣泛參與項目，才能保證項目的科學性、正確性和持續(xù)性，才能真正實現(xiàn)土地整治的目標，真正做到“民心工程得民心，惠民工程惠民生”。

［1］嚴之堯．準確把握新形勢新要求，創(chuàng)新耕地保護和土地整治工作新機制［R］．土地整治動態(tài)，2014．

［2］沈陽年．讓“龍頭”舞起來——有關土地整理規(guī)劃設計和實施管理問題的探討［J］．國土資源通訊，2006(6):42．

［3］嚴全明，鐘金發(fā)，池國仁．土地整理［M］．北京:經濟管理出版社，1998．

［4］徐雪林．公眾參與土地整理項目的必然［J］．資源·產業(yè)，2004，6(6):20－22．