流域生態補償法律關系主體研究——以漢水流域為例

鄭 坤，萬雅琴

(鄖陽師范高等專科學校旅游與管理系，湖北十堰442000)

生態補償是指“生態系統服務功能的受益者向生態系統服務功能的提供者支付費用”［1］。流域生態補償是指流域生態系統服務功能的受益者向流域生態系統服務功能的提供者(生態投入或失去可能的發展機會)給予的經濟和非經濟形式的補償。漢水流域作為南水北調中線工程的水源地，其流域生態補償具有特殊的典型意義:既包括流域內上下游地區之間的生態補償，又包括水源地與受水區之間的大范圍跨流域調水生態補償。因此，筆者以漢水流域為例，對流域生態補償的法律關系主體展開討論與研究。

流域生態補償法律關系主體，包括補償主體和受償主體兩方，其中補償主體是流域生態補償過程中補償資金的籌集者和補償義務的履行者;而受償主體則是補償資金的接受者和補償請求權的享有者。

1 現行法律及生態補償實踐對流域生態補償主體界定的不足

1．1 補償主體單一 依照現行法律，學者們一般把國家界定為流域生態補償最重要的主體;而在生態補償實踐中，國家往往擔當了流域生態補償唯一主體的角色，在跨流域調水的情況下更是如此。

不可否認，在國際生態補償中，國家是生態補償最重要的主體甚至是唯一主體。最典型的例子是基于《京都議定書》的碳匯交易。但在國內生態補償中，國家的補償主體地位則另當別論。現階段所討論的流域生態補償，絕大多數情況下指的是國內生態補償，所以對流域生態補償的補償主體作上訴界定并不準確。

將國家界定為流域生態補償中的補償主體的法律依據主要是《憲法》和《水污染防治法》。《憲法》第九條規定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”，“國家保障自然資源的合理利用”。根據憲法的這一規定，國家擁有水資源所有權，因而享有在全國范圍內統一調度水資源的權力，當然也包括實施南水北調等全國性跨流域調水工程。國家作為各種自然資源和生態資源的所有者，當然是流域生態建設和保護首當其沖的受益者。無論水資源是在流域范圍內進行使用和調度，還是進行跨流域的調度，國家作為法定的水資源所有者和調度者，都有義務對水源區由于水資源的調度分配而遭受的損失或付出的成本給予適當補償。《水污染防治法》第七條規定:“國家通過財政轉移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區區域和江河、湖泊、水庫上游地區的水環境生態保護補償機制”。這一規定同樣確定了國家在流域生態補償中的補償主體地位。但是，籠統地將國家界定為流域生態補償中的補償主體顯然過于抽象，國家在此究竟指的是中央政府還是地方各級政府，必須進一步明確。

在流域生態補償的實踐中，片面地強調國家的補償主體地位，將會導致國家或政府為主導的生態補償主體結構，進而忽視其他類型的補償主體，尤其是市場化的補償主體，容易形成封閉而單一的生態補償主體結構，這進一步導致了在我國現行流域生態補償實踐中，財政轉移支付、尤其是縱向的中央財政轉移支付成為流域生態補償的主導方式和主要的補償資金來源。

1．2 受償主體不明 根據環境法及生態補償理論中的“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”原則來確定生態補償法律關系的主體，是目前各國生態補償法律制度的通行做法。但是如何將上述抽象原則具體細化為現實的受償主體，仍然是一個巨大的難題。理論上，所有對生態環境的保護和建設作出貢獻的人，都是受償主體。這里所說的貢獻包括積極貢獻和消極貢獻;對生態環境作出積極貢獻的人，指的是生態環境的保護者和建設者;對生態環境作出消極貢獻的人，指的是因為生態治理和生態保護喪失發展機會，利益受到損害的人，例如因南水北調工程而搬遷的大批生態移民和因水源保護而被迫關停的工廠、企業等。但是，每種類型的受償主體具體應當包括哪些“人”，依然缺乏具體的可操作性的界定規則。

2 界定流域生態補償法律關系主體時應當考慮的因素

2．1 兼顧公平與效率 公平是法律的基本價值取向，環境公平原則是環境法的基本原則之一，生態補償機制同樣應該貫徹公平原則。漢水流域生態的建設和保護，不僅為該地區提供了生態服務，還在整個流域、京津唐等受水區乃至全國都發揮了重要的生態維護作用。因而，受益主體對保護主體提供適當的經濟補償是公平原則的內在要求。效率是法律的另一基本價值，環境法在堅持公平原則的基礎上，也應當兼顧效率。環境法所追求的人與自然和諧共處的可持續發展只能是高效率和高效益的發展。

一方面，公平與效率兼顧要求我們在界定流域生態補償法律關系主體時，首先要盡可能地保證流域生態的保護者、建設者和貢獻者都能夠獲得充分的補償，從法律制度上改變“資源低價，環境無價”的不合理現狀，從根本上解決“少數人投入，多數人受益”、“部分地區投入，全社會受益”和“保護者越保護越窮，守著青山綠水的金飯碗討飯吃”的環境保護難題。

另一方面，還應當考慮補償主體的現實補償能力。流域生態的保護者、建設者和貢獻者希望獲得充分而合理的生態補償當然無可厚非，但是，生態補償法律關系中受償主體所享有的補償請求權，其實現有賴于義務主體即補償主體的履行補償義務的行為——生態補償給付。如果生態補償法律制度中所確定的補償主體缺乏、甚至完全不具備補償能力，那么無論對生態補償的受償主體作出何種界定都將失去現實意義。否則，看似公平的流域生態補償機制，由于忽視補償主體的補償能力將會陷入低效率甚至是無效率的窘境。對于流域生態補償的受償主體來說，“畫餅充饑”式的生態補償法律制度，不會比完全沒有生態補償更好。

以漢水流域生態補償為例，根據相關學者估算，漢江流域水源保護區水資源保護工程總費用為3 031 155．25萬元，生態補償工程總費用為1 540 000萬元，僅此兩大工程的總費用為4 571 155．25萬元［2］。僅在南水北調中線工程水源地十堰區域內，以2008年的投入為基準，十堰市在未來年份每年需投入的與水源涵養及生態保護相關的各項費用包括:林業建設33 465萬元;水土流失治理12 510萬元;農業生態建設12 481萬元;畜牧業生態保護3 895萬元;農村綠色能源投入19 836萬元;污染源治理和防治投入25 000萬元;移民安置25 000萬元;地質影響、氣候及生物的影響投入4 000萬元;企業關停及技術改造投入20 000萬元。上述費用合計十堰市為配合國家南水北調工程實施，需投入的生態保護和環境治理投入為15 6187萬元/年［3］。僅漢水流域生態補償一項，所需資金尚如此龐大，我們當然有充分的理由懷疑，中央政府是否有足夠的財力來負擔全國的流域生態補償費用。為解決這一矛盾，必須從根本上改變當前由國家(中央政府)主導的流域生態機制，建立中央政府與地方政府共同負擔，官方與民間共建，行政手段與市場手段并存的流域生態補償機制。

因此，流域生態補償法律關系主體的界定，既要考慮受償主體的受償意愿，保障環境公平，又要考慮補償主體的現實補償能力，兼顧效率。從流域生態補償法律關系主體角度而言，首當其沖的是要打破封閉而單一的生態補償主體結構，建立開放而多元化的生態補償主體結構。

2．2 環境權與生存權及發展權的沖突與協調 環境權是建立在可持續發展理念基礎上的新型人權，與傳統人權主要關注人的當前利益不同，環境權不僅關注人的當前利益，更關注人類個體和整體的長遠利益。由于價值取向的差異，環境權與傳統人權，尤其是生存權和發展權產生了激烈的沖突。而生態補償機制，正是從法律上和制度上協調這種權利沖突的主要途徑。

就漢水流域生態補償而言，漢江上游地處秦巴山區，交通不便，經濟發展水平滯后，其大多數地區屬國家集中連片特困區，區域內農民人均純收入僅相當于全國平均水平的一半。對上述地區來講，脫貧依然是擺在地方政府和人民面前的最艱巨的任務。要實現脫貧致富，除了借助國家的扶貧政策和扶貧資金支持以外，更要依靠上述地區自身的產業發展來增強造血能力。按照經濟發展的一般規律，落后地區要實現經濟的跨越式發展，承接先進地區轉移和淘汰的產業是最便捷的途徑。但這種發展方式與漢水流域生態保護的要求是背道而馳的，在南水北調的背景下，為了保證“一江清水送北京”，更是要杜絕漢水流域上游地區走上通過承接落后、淘汰產業來發展經濟的道路。漢水流域上游地區要實現脫貧致富，勢必要在相當程度上以犧牲流域生態環境為代價;而要保護流域生態環境，勢必又將犧牲寶貴的發展機會。流域生態補償機制，通過流域下游和受水區對流域上游的補償，能有效地解決流域生態保護中的外部性問題，恰好是解開這一悖論的鑰匙。

在構建漢水流域生態補償機制時，即要保證讓京津唐等受水區居民喝上放心水，也要保障漢水流域上游(水源區)居民最起碼的生存權和發展權，否則流域生態補償法律制度將會完全喪失其制度合理性與合法性。在界定流域生態補償法律關系主體尤其是受償主體時，不僅要關注那些流域生態的保護者和建設者，更應當考慮那些因為流域生態建設而失去祖祖輩輩賴以生存的土地、犧牲寶貴的發展機會、背井離鄉的生態移民。他們也應當作為流域生態的貢獻者成為流域生態補償的法定受償主體，從而享受請求補償的法定權利，而不是被動地接受各級政府所提供的移民安置福利或“恩賜”。

2．3 補償主體與受償主體之間的交易媒介——實施主體 生態補償的實質是補償主體與受償主體之間圍繞生態損益關系所展開的交易。基于生態產品的公共物品屬性，補償主體往往缺乏足夠的支付意愿，只要由政府或他人購買了流域生態產品和生態服務，自己無須支付任何成本便可完全享受其利益，即所謂的搭便車現象，其結果往往是受償主體無法通過直接交易的辦法獲得補償;另一方面，補償主體與受償主體雙方皆人數眾多，而且準確計算生態受益和生態損失非常困難，即使補償主體愿意對受償主體進行補償，其交易成本亦十分高昂。因此，在補償主體難以對受償主體直接談判、交易和補償的情況下，政府作為生態補償利益關系的協調者理應成為生態補償的實施主體。

3 流域生態補償法律關系主體的界定

3．1 補償主體 補償主體是流域生態補償過程中補償義務的履行者。流域生態補償法律關系中的補償主體應當包括以下方面。

3．1．1 中央政府和地方各級政府。國家作為自然資源的所有者及生態環境的管理者，理應成為生態補償法律關系的補償主體。但是在生態補償法律關系中，國家并不直接參與生態補償活動，而是通過中央和地方各級政府及政府部門來代為實施生態補償。因此，將國家作為補償主體通常只具有理論意義。從生態補償的實踐來看，考慮到國家有限的補償能力，現實的選擇是將中央政府和地方各級政府界定為補償主體。界定政府的補償主體資格，首先要厘清中央政府和地方政府的主體地位及職責范圍。

中央政府作為生態補償的補償主體，應當僅限于少數具有全國性和全局性的重要生態補償項目，除此以外，在絕大多數生態補償中，應當由地方政府擔當補償主體。因為由中央政府擔當補償主體，意味著生態補償費用最終將由全體國民埋單，這將嚴重削弱生態補償制度平衡各利益相關方損益的調節作用。而由明確界定的地方政府擔當補償主體，則意味著生態補償費用最終將由特定地區的居民埋單，更符合生態補償制度的價值追求。

在流域生態補償中，作為補償主體的地方政府，通常情況下指的是流域下游地區和受水區地方政府。當然，某些特殊情況下，例如上游地區和水源區由于環境污染和破壞導致下游地區和受水區受到實際損害時，也應當允許后者反過來向前者要求補償或賠償，此時，上游地區和水源區地方政府便例外地成為了補償主體。

將中央政府和相關的地方政府一同界定為補償主體，縱向轉移支付與橫向轉移支付相互配合，讓生態受益區地方政府適當分擔生態補償責任，能夠有效緩解中央政府生態補償資金嚴重不足的難題。

3．1．2 可以明確界定的流域生態受益者。對受益者的準確界定是一個急待解決的難題。每一個自然人每天都在利用流域資源和流域生態環境，那么，是否流域內的自然人都應當是流域生態補償法律關系中的補償主體呢?從理論上說，每個人都享有生存權，都需要依賴環境資源以維持其生存［4］，因此，每個人都應該享有基于生存需要的環境資源開發利用權。這些為了合理的生存需求而取用流域資源的主體并非法律意義上的流域生態受益者。法律意義上的流域生態受益者是指隨著人類對自然資源的開發利用，超過了環境自凈能力和自然生態恢復能力范圍的經濟性使用。簡言之，自然人作為生活用水主體時，不是法律意義上的流域生態受益者，也不是流域生態補償的補償主體;自然人作為生產經營用水主體時，才應視為流域生態受益者，才能夠作為補償主體。

應當注意的是，上述關于自然人作為生活用水主體時不是法律意義上流域生態受益者及生態補償主體的界定，只適用于通常情況下(不存在跨流域調水時)的流域生態補償;當實施跨流域調水工程時，則應另當別論。以漢水流域生態補償為例，基于漢水流域水資源的自然分布，漢水流域上下游地區的居民都有權利利用流域內的水資源，這一權利是自然人基于生存權必然享有的權利，因此，不可能要求漢水流域下游的普通市民為自己的生活用水向上游地區支付流域生態補償金。但是，在南水北調中線工程從漢水上游的丹江口水庫向京津唐地區實施大規模跨流域調水的境況下，要求京津唐等受水區普通居民為自身的生活用水向漢水流域水源區支付生態補償金，則是完全合情合理的，不應視為對其生存權的侵犯。因為跨流域調水工程是通過技術手段人為地強行改變水流的自然流向和水資源的天然時空和地理分布，從生態學的角度來看，任何跨流域調水工程都會對水源區乃至整個流域的生態環境產生負面影響，所以只能通過各種手段將這種負面影響盡可能地控制在較小的、可接受的程度內。這就意味著在南水北調等跨流域調水工程中，受水區居民的任何取水和用水行為(包括為滿足生存需求的生活用水)，都有可能超出水源區環境自凈能力和自然生態恢復能力，因而，受水區居民即便只作為生活用水主體，也是流域生態的受益者，也應當被視為補償主體。

3．2 受償主體

3．2．1 流域生態保護的貢獻者。凡是為流域生態恢復與改善作出貢獻的人，包括公民、法人和其他組織都應當列為流域生態補償的受償主體。這里所說的“貢獻”，主要是指通過積極的作為主動參與流域生態保護和生態建設。

3．2．2 因保護和改善流域生態環境而自身利益受損者。在流域生態建設中，有些主體可能沒有通過積極行為直接參與流域生態建設和治理，但是，他們通過犧牲甚至放棄自身發展機會的方式為提高流域生態服務功能做出了特殊的“貢獻”，這些變相地創造或增進了公眾生態利益而自身利益減損的社會主體，也應該作為受償主體。在漢水流域生態補償中，因南水北調水源地生態保護工程、丹江口大壩加高工程而外遷安置的生態移民、因流域生態治理而被迫關停或轉型的企業，都屬于典型的“因保護和改善流域生態環境而自身利益受損者”，他們都應當成為流域生態補償中的受償主體。

3．2．3 流域環境資源開發或破壞的直接受害者。流域資源的利用者開發利用流域資源的活動，必然在一定程度上對流域環境產生一定程度的破壞和污染，此時，其直接受害者也應當是受償主體。

3．2．4 生態環境的主體資格問題。跨流域調水人為改變了水資源時空分布，工程建設實施過程中改變了自然條件，威脅或破壞了原有生態系統平衡。盡管生態系統有一定自凈和自我修復能力，但當破壞和改變超出一定限度后，生態環境修復和治理就要借助人工力量。因此，必須保證跨流域調水生態補償的部分資金必須用來修復和改善生態環境，此時，生態環境便成為客觀存在的受償主體。在跨流域調水生態補償中，如果說流域生態保護的貢獻者作為流域生態補償的受償主體體現的是環境公平原則中的代內公平理念的話，那么將生態環境作為受償主體則體現了環境公平原則的代際公平理念。將生態環境直接界定為法定的流域生態補償的受償主體，能夠從根本上保障流域生態補償資金實現“專款專用”，即只能用于流域生態環境的修復和治理，而不得以任何理由用于其他任何目的和用途，只有這樣，才能為子孫后代留下一片青山綠水，才能實現真正的生態文明和經濟社會可持續發展。

3．3 實施主體 在流域生態補償法律關系主體的構建中，之所以在補償主體和受償主體之外另行創制第三方主體——實施主體，是基于以下兩方面理由。

一方面，流域生態補償法律關系錯綜復雜，補償主體和受償主體雙方類型各異且都為數眾多，在流域生態補償機制的實際運作中，如果讓補償主體與受償主體展開一對一的直接談判、交易和補償，勢必會由于過于高昂的交易成本而使得整個流域生態補償機制陷入低效率甚至完全無效率的狀態。為此，必須引入第三方主體，作為補償主體與受償主體之間的交易媒介。

另一方面，由于流域生態服務功能具有公益性，這就要求補償資金必須專門用于生態環境的修復和治理。尤其是在生態環境本身作為受償主體的情況下，只能由第三方的實施主體代為接受補償資金，代為實施生態環境的修復和治理。

從目前情況來看，同時滿足上述兩個要求，既能夠作為補償主體與受償主體之間的交易媒介，又具有公益性，能夠保證將流域生態補償資金專門用于流域生態保護的第三方主體即實施主體非政府莫屬。

［1］曹明德．對建立生態補償法律機制的再思考［J］．中國地質大學學報:社會科學版，2010(5):28 －35．

［2］孫力．解構與反思:中國生態補償法律制度探析［J］．理論探討，2007(2):154 －157．

［3］江中文．南水北調中線工程漢江流域水源保護區生態補償標準與機制研究［D］．西安:西安建筑科技大學，2008．

［4］周訓芳．論基于生存需要的自然資源開發利用權［J］．中南林業科技大學學報:社會科學版，2007(1):21－24．