環境行政公益訴訟中原告訴訟資格探析

環境行政公益訴訟中原告訴訟資格探析

陳珂

(河南省安陽市中級人民法院 河南 安陽 455000)

[摘要]原告訴訟資格是環境行政公益訴訟制度的核心問題之一。我國環境行政公益訴訟原告資格的制度建構，既需要充分借鑒域外行政法治發達國家相關經驗，更需要立足于我國已有理論研究成果。研究修改關于我國行政訴訟法中原告訴訟資格的相關規定，明確環境行政公益訴訟中不同原告訴訟資格之間的法律關系，建立健全與環境行政公益訴訟原告訴訟資格制度相配套的其他法律制度，是環境行政公益訴訟中原告訴訟資格制度建構過程中必須切實加以關注的重要內容。

[關鍵詞]行政訴訟法；公益訴訟；環境行政公益訴訟；原告訴訟資格

[收稿日期]2015-05-11

[作者簡介]陳珂(1979—)，男，河南安陽人，主要從事行政訴訟及研究。

[中圖分類號]D925

[收稿日期]2015-04-11

隨著我國社會經濟的不斷發展，工業化進程不斷擴大，由此造成的環境污染也逐漸影響著人民的生活，雖然環境污染訴訟案件較少，但群眾的環境保護維權意識有所增強，此類的信訪案件明顯增多。在筆者的家鄉河南安陽，據不完全統計，安陽市兩級法院從2001年至2014年受理的環境污染相關案件僅有16件，且無一例是環境行政公益訴訟。其中，安陽市某區受理的某村委會訴某公司環境污染賠償糾紛一案，從2003年開始，歷經多年多次訴訟，到2009年底才終于結案，原告雖獲得30000元賠償，卻要承擔12240元的訴訟費。而法院受理的相關案件少，并不等于環境污染所引發的侵權案件少，而是大量糾紛都通過信訪渠道解決。安陽某縣有一條河，由于過度開發和治理不力等原因，7年間河面上漂浮著秸桿、食用菌廢料以及工廠排放的含油污染物，一半雜物聚集在一起，河道的大半堵得水泄不通。據沿河兩岸群眾反映，每到夏天，尤其傍晚，蚊蟲多得成群成團，人都不能在院子里乘涼，無論屋里多熱多悶多潮濕，都必須關門閉戶呆在屋里。某村村民楊某反映，其2畝玉米地用河水澆灌，莊家全死了，連地都弄壞了。而這樣一條河的污染，村民多次選擇到相關部門去信訪，卻無一人提起行政訴訟。

環境行政公益訴訟所針對的正是行政機關及其工作人員在環境管理過程中的行政違法行為或行政不作為，當環境公共的利益因此而遭到不法侵害或存在被侵害的可能性時，法律法規授權的主體可以向法院提起行政訴訟，要求特定的行政機關停止其不當行政行為或依法履行行政職責。可以看到，面對日益嚴峻的環境問題，為了保護環境公共利益，使用環境行政公益訴訟來約束、監督行政機關的環境行政行為，已成為現實的需要。我國建立起環境行政公益訴訟制度已迫在眉睫，而放寬傳統行政訴訟的原告訴訟資格即是問題核心所在。

一、環境行政公益訴訟中原告訴訟資格的域外經驗

環境利益是整個社會公共利益的重要組成部分，從世界各國的實踐情況來看，涉及到公益訴訟的實踐大多集中于環境法相關領域，甚至可以認為環境公益訴訟就是公益訴訟主要構成部分。

從歷史淵源角度來看，西方的公益訴訟源于羅馬法。在羅馬法中，“私益訴訟是為保護個人所有權利的訴訟，僅特定人才可以提起；公益訴訟是為保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定者外，凡市民均可提起。”這種對于公益訴訟原告的規定無疑是極為寬泛的。而在進入近代社會以后，伴隨著國家權力的集中，公益訴訟一度受到冷落。在行政訴訟領域，表現為許多國家通常是要求起訴人對被訴的行政行為具有特定利害關系才允許作為原告提起行政訴訟。然而由于現代社會的日漸復雜，傳統的具有濃厚的“個人化”傾向的“訴的利益”觀念日漸受到沖擊，與傳統行政訴訟專注于經濟利益和自己利益相對應的、對非經濟利益和公共利益的關注逐漸成為行政訴訟發展的趨勢和方向。而在這一發展過程中，西方國家環境行政公益訴訟的原告資格也逐漸得以明確。

在英美法系國家，是以判例的形式來明確行政公益訴訟原告訴訟資格的。在美國，關于起訴資格的規定主要來源于憲法、成文法和判例。然而由于憲法規定的抽象性以及成文法解釋的分歧性，判例事實上在起訴資格的確定方面發揮著主要作用。在行政公益訴訟方面，原告資格確定主要是依據1943年紐約州工業聯合會訴伊克斯案件中確立的私人檢察總長的理論來進行的。在該案件中，原告由于不服被告規定煤炭價格過高而請求法院審查。被告則主張原告沒有訴訟主體資格，理由是被告的決定并未侵犯原告的權利。法院針對被告的主張指出，“國會為了保護公共利益，可以授權檢察總長對行政機關的行為申請司法審查，國會也有權以法律指定其他當事人作為私人檢察總長，主張公共利益”。得到這樣指定的當事人能夠以私人檢察官的身份向法院提起公益訴訟，而不論其與被訴行政行為是否具有利害關系。而在英國，檢察總長有權代表國王阻止一切違法行為，可以作為公共利益代表主動請求對行政行為進行司法審查，還可以在公民沒有起訴資格時幫助其申請司法審查，也就是形成檢察長是原告，公民為舉報告發人的訴訟局面。

在大陸法系國家，行政公益訴訟的原告資格更多的是通過立法規定的形式予以明確。在日本，公益訴訟被稱為民眾訴訟，其特點在于這種訴訟中的原告與其提起的訴訟并無法律上的利益關系，并非“法律上的訴爭”，而是為公共利益提起的訴訟。所以民眾訴訟只限于法律上有明確規定者方得實施。日本的現行法律認可的公益訴訟主要包括與公職選舉有關的訴訟、與直接請求有關的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票訴訟、有關最高法院法官的國民審查訴訟等。而我國臺灣地區的“行政訴訟法”規定，“人民為維護公益，就無關自己權利和法律上利益之事項，對于行政機關的違法行為得提起行政訴訟。但以有法律特別規定者為限。”在德國，是由公益代表人對直接侵犯公共利益的行政違法行為提起訴訟的。《聯邦德國行政法院法》規定：在聯邦行政法院中設有1名檢察官。為維護公益，該檢察官可以參與在聯邦行政法院中的任何訴訟。另外，根據州政府法規中規定的準則，高等行政法院及行政法院內務設1名公益代表人，可就一般或特定案件，授權于該代表，代表州或州機關。在法國，越權之訴是體現法國司法權對于公共利益的救濟與保護的訴訟類型。在越權之訴的當事人資格方面，法國的規定較為寬松，自然人和法人都可以作為越權之訴的當事人，當事人的申訴權只有在法律中明確規定不許提起越權之訴時，才會受到限制。越權之訴對申訴人資格的要求有二：一是必須具備一般訴訟資格，也就是說自然人和法人都可以作為越權之訴的當事人。當法人解散后，其提起越權之訴所在必要的時期內仍繼續存在。而沒有取得法人資格的團體，不能以團體的名義進行訴訟，但可委托代表進行訴訟。二是必須具備能夠要求撤銷行政決定的利益。”

綜合域外相關制度與法律規定，雖然英美法系和大陸法系在行政公益訴訟原告資格的確定方面存在著一定程度的差異，但也具有某些方面的共性特征，具體表現為：(1)訴訟主體的廣泛性。在行政公益訴訟中的原告并不僅僅局限于享有合法權利或財產受到損害的特定人。只要是違法行政行為對其造成了不利影響，無論是人身利益還是經濟利益或者其他利益，都可以提起行政公益訴訟。(2)利益關系的不特定性。在公益訴訟中，違法的行政行為侵犯的是公共利益，而在普通民眾訴訟中往往只有不利影響，而無直接利益上的損失。(3)訴訟對象的雙重性。在公益訴訟中的“違法行政行為”，并非僅針對行政主體的具體行政行為，若是抽象行政行為侵犯公共利益，普通民眾也可以對其提起訴訟。(4)受案標準的嚴格性。在公益訴訟中，案件的受理必須以法律有特別規定為前提。這些關于環境行政公益訴訟的共同特點提示我們，在社會利益日益分化的現代社會，環境行政公益訴訟制度對于維護社會公共利益和實現行政目標具有重大意義。因而，擴展公益訴訟的原告資格，事實上已經成為行政法的重要發展趨勢之一。然而，由于原告資格問題涉及司法資源的分配，為防止司法資源被不當占用、行政秩序被不當干擾，對原告資格加以限制又是極為必要的。這種悖論意味著，在環境行政公益訴訟中原告訴訟資格的方面，并不存在固定的標準。環境行政公益訴訟中原告訴訟資格的確定，需要在綜合社會發展的現實需要與民眾權利意識發展實際程度等因素的基礎上，方能作出針對性的規范。

二、環境行政公益訴訟中原告訴訟資格的國內理論紛爭

確定環境行政公益訴訟中原告訴訟資格，在我國學界一向是對環境行政公益訴訟進行研究的焦點問題之一。對此不同的學者提出了不同看法。綜合來看，目前對環境行政公益訴訟中原告訴訟資格的討論主要集中在以下幾個方面：

(一)現有的法律制度是否對行政公益訴訟的原告資格加以規范。有學者認為，2000年的司法解釋已經解決了環境行政公益訴訟的原告資格問題。該解釋第12條規定，與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或其他組織對該行為不服的，可以提起行政訴訟。這一規定相對于行政訴訟法第2條規定的“認為具體行政行為侵犯其合法權益”，大大加大了行政訴訟原告訴訟資格的范圍。任何損害公益的行為都與公民、法人或其他社會組織存在某種形式上的利害關系而使他們具有了原告資格。然而對于這一說法，學界大多數學者持懷疑態度。他們認為，對該司法解釋第12條應嚴格解釋。只有行政相對人或法律利害關系人認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益時，才具備提起行政訴訟的原告訴訟主體資格。反之，即使行政機關的行為可能損害公共利益，但若不具有法律上的利害關系，則無權提起環境行政公益訴訟。筆者認為，對于該司法解釋中“法律上利害關系”的理解應從該司法解釋的時代背景以及司法實踐中的實際情況兩個層面來進行。從該司法解釋的背景來看，該司法解釋的出臺主要是為了解決行政訴訟法規定過于粗疏的缺陷。實際上，在我國的行政訴訟法中，對于環境行政公益訴訟的規定是不存在的，因而對該司法解釋第12條做擴大化的理解，雖然可能與行政訴訟法的發展趨勢相適應，但似乎并非法律的本意，這種解釋也就只能停留在學理解釋的層面上；其次，從司法實踐來看，大量具有環境行政公益訴訟的案例在訴訟過程中往往被法院以起訴人不能證明其具有法律上的利害關系、或被起訴人的行為沒有直接侵害原告的私人利益等為由裁定駁回或者不予受理。這種情形說明，司法實踐中對于司法解釋第12條的理解仍舊是狹義的。綜合這兩個方面，可以認為，環境行政公益訴訟原告資格事實上并未體現在我國的現有法律制度中。

(二)能夠賦予環境行政公益訴訟原告資格的主體范圍。環境行政公益原告訴訟資格問題的重點在于，明確哪些主體可以具有環境行政公益訴訟原告資格。在這個問題上主要有三種觀點：第一種觀點認為只有檢察機關才有權提起環境行政公益訴訟的主體；第二種觀點認為只有自然人、法人或其他組織才有提起環境行政公益訴訟的資格，也就是說在我國直接建立民眾訴訟制度；第三種觀點認為應當將前兩者制度并存，也就認為檢察機關、自然人、法人、其他組織均有有權提起環境行政公益訴訟。這三種模式事實上各有利弊，其關鍵點主要在于，一是檢察機關能否作為環境行政公益訴訟的原告進行訴訟；二是公民是否能夠作為環境行政公益訴訟的原告。

對于第一個問題，筆者認為，檢察機關應該可以具備環境行政公益訴訟的原告資格。檢察機關擁有另外一般訴訟主體不能擁有的人力、物力、財力資源，以及相當豐富的辦案經驗，以公權力制約公權力，既可以避免公民訴訟中遇到的原被告力量相比懸殊不利于公益訴訟順利進行的缺陷，又可以避免因公民不愿提起環境行政公益訴訟而導致的訴訟主體缺位的可能，故而檢察機關可以作為環境行政公益訴訟適格原告。而且，在英國、美國、法國和德國早已形成成熟的制度，這完全可以為我們加以借鑒。對于第二個問題，當前學界的主流觀點都認為公民是可以作為原告提起環境行政公益訴訟。這是因為，行政機關的行政行為直接作用于公民，相比較檢察機關，公民往往可以更加直觀的感受到行政行為對于公共利益的侵害，也可以較早的以訴訟形式制止行政機關的不當行為，避免侵害更多的公共利益，那么公民就應該具備環境行政公益訴訟的原告資格。但是，對于公益組織是否具備環境行政公益訴訟的原告資格，則有著不同的意見。反對者認為，公益組織是一個利益共同體，由于自身利益的影響，其對于公共利益的代表可能是狹隘的、片面的，而且我國當前一些所謂的公益性的組織大多都沒有自己的經費來源，其行為要受制于政府，因而立法不應考慮公益組織的原告資格。對此筆者不敢茍同。公益組織的自利性的存在，并不一定會妨礙其公益行為，恰如檢察機關和公民也都有著自利性的存在一樣。以當前公益組織的不獨立而否定其未來所能夠發揮的作用，也不具有充分的說服力。在司法實踐中，已經出現的由公益組織提起的環境行政公益訴訟案例更是可以證明，公益組織完全可以在公共利益的維護方面發揮其積極作用。綜上，筆者更贊同于檢察機關、公民和公益組織等三類主體均具備環境行政公益訴訟原告訴訟主體資格。

(三)環境行政公益訴訟中原告訴訟資格制度建構的模式問題。在這個問題上，存在著漸進式建構和一步到位式建構的不同主張。漸進式主張，在我國構建環境行政公益訴訟有著現實的必要性，然而在確定環境行政公益訴訟中原告訴訟資格時，應按照公民社會發展水平、行政主體依法行政的能力、人民法院的承受能力等因素，劃分不同階段分別確定環境行政公益訴訟的原告資格。具體而言可分為：初級階段(準備型)，在這一階段，原告為檢察機關；中級階段(過渡型)，原告擴大到社會團體；高級階段(成熟型)，原告包括一般群眾。這一主張考慮到了社會發展不同階段的現實差異，具有一定程度的合理性。但是，如果對環境行政公益訴訟的原告資格加以階段性劃分，似有不顧及現實中日漸高漲的公民環境行政公益訴訟行動的不足。而且從國外環境行政公益訴訟的相關制度規定來看，只有英美法系國家中，環境行政公益訴訟原告資格主要是在判例制度中逐漸發展的以外，其他的國家和地區大多對環境行政公益訴訟中原告訴訟資格進行了較為廣泛的規定，故此，在將來條件成熟時，應考慮在立法中直接對環境行政公益訴訟的原告資格加以規定，而不需要分階段進行。

三、環境行政公益訴訟原告資格制度的建構設想

綜合前文分析，筆者認為，我國環境行政公益訴訟原告應包括檢察機關、公民和公益組織三類主體。但是，僅僅界定環境行政公益訴訟的原告主體范圍，并不能完全解決環境行政公益訴訟原告資格問題。當前我國行政訴訟法正面臨修改的契機，這為我們采用一步到位的建構模式提供了可能。借助于這一契機，我國行政訴訟法在構建公益訴訟原告資格的制度時可以考慮從以下幾個方面進行:

首先，修改我國行政訴訟法原告資格的相關規定。按照《布萊克法律大辭典》的解釋，原告資格是指某人在司法性爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠的利益，其中心課題是確定司法爭端對起訴人的影響是否充分，從而使起訴人成為本案訴訟的正當原告。如果起訴人符合原告資格的各項要求，具有為司法爭端所影響的足夠的利益，就可以認為起訴人在訴訟中享有法院應當給予保護的，實實在在的利益。由此來看，原告資格與其在訴訟中是否具有“足夠的利益”相關聯。

在我國，關于行政訴訟的原告資格，立法上經歷了四個階段，分別是“無標準”階段、“法律規定的標準”階段、“合法權益標準”階段再到“利害關系人標準”階段。根據我國最高人民法院的相關司法解釋，“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”在我國行政訴訟中原告訴訟資格目前實際上已經擴大到了與被訴行政行為有利害關系的第三人，如行政處罰中的受害人、相鄰權人、公平競爭權人等。雖然這一標準已經較以往有了巨大的進步，但其中仍存在著問題。一方面，正如學者指出的，在某種程度上，“法律上利害關系”的標準相較于以前，有了更嚴格的限制。在法律上的利害關系可以包括主觀上和客觀上的利害關系，而從最高人民法院的相關司法解釋可以看出，立法者的本意絕非僅僅指主觀上的利害關系，而是由法院來具體認定是否存在利害關系的。而行訴法第2條中所確定的“法定權利”標準卻只要求原告主觀認為自己的合法權益受到侵犯即可起訴。這樣以來，“《若干解釋》第12條等于是限制了起訴權。”另一方面，如社會對于公益訴訟的迫切要求相比較，當前這一規定無疑明顯不能滿足環境行政公益訴訟的要求。

有鑒于此，將來在行政訴訟法中應在原來規定的基礎上，對環境行政公益訴訟的原告資格進行明確規定。具體做法，可以考慮類似于民事訴訟法的立法方式。我國民事訴訟法在規定原告一般資格的同時，其中也專門規定“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”采用類似于此的立法方法，行政訴訟中的原告訴訟資格既可以適用于傳統的訴訟，也可以適用于公益訴訟的提出。

其次，明確規定環境行政公益訴訟中不同原告訴訟資格之間的順位。如果環境行政公益訴訟的原告包括了檢察機關、公民以及公益組織，那么隨之而來的一個問題就是，這些不同主體的原告資格是否應該有著一定的順序。對此問題，需要從兩個方面加以分析：

一方面，對于環境行政公益訴訟的原告資格要不要設計順位。是否設計順位？主要需要考慮順位所能夠產生的積極作用及消極影響。如果在環境行政公益訴訟中設計順位，那么對于環境行政公益訴訟來說，最大的好處在于環境行政公益訴訟的啟動將能夠變得較為便利，無論是檢察機關還是公民、社團，只要其認為存在著公益受損的情形，即可提起訴訟。這無疑是降低了公益訴訟的門檻，對推進環境行政公益訴訟的進行具有一定的積極意義。但是，可能產生的問題是訴訟的經濟成本可能隨之增加，隨之產生濫訴的表現。因此，“有必要在創設環境行政公益訴訟制度時，就在制度上同時設置相應的配套措施，以有效防止濫訴情形的發生。這種預防機制的理論前提是，基于環境行政公益訴訟的特點在環境行政公益訴訟中國家應當進行更多的干預。”這種干預的一個重要方法，就是設置行使預告資格時的順序。這樣來看，環境行政公益訴訟在進行制度設計之時，對原告資格行使的順序進行一定程度的規范還是有必要的。

另一方面，如果對原告的資格進行順位設計，那么應該如何進行。有學者提出，考慮到環境行政公益訴訟是一種高成本的監督方式，從經濟、效率原則出發，也應當規定在提起環境行政公益訴訟之前，必須用盡現有的救濟程序和機制。其具體的設想是：在檢察機關與公民以及其他組織提起環境行政公益訴訟時，對其順位問題進行區別處理。檢察機關對行政機關行政行為侵害公共利益且無人請求救濟的情形，應先行向行政機關提出檢察意見書。如果行政機關仍不糾正其行政行為或者糾正不當的，檢察機關可以直接向法院提起環境行政公益訴訟。而公民認為行政機關行政行為侵害公共利益時，應當先行向行政機關進行書面申訴，若行政機關沒有正當理由拒絕進行申訴，或者在合理期間內敷衍了事、不予答復的，公民可以向檢察機關請求其提起訴訟，由檢察機關對公民的請求進行審查，經審查后決定是否提起訴訟。如果應當提起訴訟，則檢察機關可以直接以自己的名義提起環境行政公益訴訟，如果公民的請求不合理，檢察機關應當以書面形式回復公民，如果檢察機關在合理期間內，無正當理由拒絕起訴或者不予答復的，方可由公民以自己的名義向法院提起環境行政公益訴訟。當然，在法律明確規定的特殊情況或者緊急情況下，公民也可以直接以自己的名義向法院提出環境行政公益訴訟。

綜觀學界觀點，其針對環境行政公益訴訟原告資格順位的建議具有一定的合理性，但其設計未免繁復，實踐中把握起來較難。在環境行政公益訴訟原告資格的順序制度設計上，應確立以下幾項規則：(1)窮盡行政救濟。即無論是何類原告，在其提起環境行政公益訴訟之前，應向行政機關先行提出有關保護公益的要求，若其要求不能得到滿足或者未能得到回應，方可考慮提起環境行政公益訴訟。(2)檢察機關優先。在環境行政公益訴訟中，檢察機關基于其國家權力優勢，在訴訟中有著更強的訴訟實踐能力，其作為法律監督機關，也負有維護公益之職責，因而在環境行政公益訴訟中，檢察機關應處于相對優先的地位。(3)保障公民、社團等組織訴訟權利。雖然檢察機關基于其自身性質可在環境行政公益訴訟中處于相對優先的地位，但對檢察機關公益職能的界定，并不保證其必定積極進行環境行政公益訴訟。在這種情況下，確保公民、社團等享有的公益訴訟原告資格就顯得尤為必要。故而，針對檢察機關應當提起環境行政公益訴訟而未提起，或者針對特別之情形，也可由公民、社團等作為原告直接提起環境行政公益訴訟，以保證能夠切實的維護公共利益。

最后，建立健全與環境行政公益訴訟中原告訴訟資格制度相配套的其他制度。順利推行環境行政公益訴訟，離不開原告資格制度的良好設計，但單獨的原告資格并不能保證環境行政公益訴訟制度目的的實現。將環境行政公益訴訟作為一個整體，我們需要在原告資格制度設計的同時，建立起與其相配套的其他制度。其中包括明確規定環境行政公益訴訟的受案范圍、明確規定環境行政公益訴訟的訴訟費用、明確規定環境行政公益訴訟的舉證規則等相關內容。唯有建立起一個體系完整、邏輯嚴密的配套制度，環境行政公益訴訟的原告資格制度的設計才能發揮其最大功效。鑒于這些制度的設計問題已非本文所要討論的主要內容，故在此也不再予以進一步的展開。但明確這些配套制度對于環境行政公益訴訟原告資格制度設計所具有的意義，仍舊是我們在實踐過程中應該予以充分注意的。

四、結語

隨著我國公民的環保意識不斷提高，在國內也開始出現了一些針對行政機關侵害環境公益而提起的行政訴訟，其中絕大部分都因現行行政訴訟法規定的局限性，未能成功。所以，我們必須盡快建立和健全環境行政公益訴訟制度，來彌補傳統的環境管理制度和行政訴訟法的不足。原告資格的制度設計作為環境行政公益訴訟制度的核心問題之一，理應在充分借鑒域外經驗，并結合我國實際情況深入討論的基礎上謹慎進行。進一步理順環境行政公益訴訟不同原告資格之間的關系，明確我國行政訴訟法原告資格的相關規定，建立健全與環境行政公益訴訟原告資格制度相配套的其他制度，是當前環境行政公益訴訟原告資格制度建構過程中急需加以完善的重要內容，而當前行政訴訟法修改進程的啟動無疑為之提供了良好的契機，值得加以認真對待。

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