揚州集體建設用地使用權流轉制度初探

鄭文娟 （揚州市國土資源局，江蘇揚州 225009）

根據《土地管理法》定義，集體建設用地使用權是指除國有建設用地以外的農村土地和城郊土地中建設用地的使用權。集體建設用地的流轉，從資源配置效率來看，一是使一些閑置或低效利用的存量土地得到充分利用，承載更大的生產和生活空間，減少建設對占用農地的壓力，保護耕地;二是有利于調整土地利用的規模結構和產業結構，促進土地集約利用;三是有助于促進農村經濟的均衡發展，調節城鄉經濟，一定程度上縮小城鄉差距。因此，集體建設用地作為市場經濟中的一種生產要素參與流轉與優化配置，是社會主義市場經濟發展的客觀要求［1］。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出:“要建立城鄉統一的建設用地市場”，2014年《國家新型城鎮化規劃》中進一步提出:“允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”這不僅順應了集體經營性建設用地使用權流轉的現實需求，同時也為集體經營性建設用地使用權改革指明了方向。

揚州是長江三角洲的北翼，2014年全市實現地區生產總值 3 697．89 億元，三次產業比例結構為 6．5∶51．0∶42．5，城市化水平已愈50%，到達了城市化快速發展和工業化中期階段，完全具備了“以工促農、以城帶鄉，城鄉統籌發展”的基本條件。另據世界銀行的研究報告:當人均GDP小于500美元時，農民以分散的自給自足式經營土地為主;當人均GDP大于1 000美元時，農村土地的商業運作和市場價值才能開發體現出來，表現為土地擁有者強烈的轉讓土地的意愿，土地經營者擴張規模的迫切需求，二者的共同作用所形成的市場共振效應時土地使用權流轉的根本動力［2］。從揚州實際來看，2014年人均GDP遠超過1 000美元，所以農村集體建設用地使用權的流轉已經具備了一定的經濟基礎。而當前揚州農村集體建設用地流轉尚未正式起步，相關規范和管理制度尚未建立，為此，筆者以構建城鄉統一土地市場為契機探索如何合理規范揚州市集體建設用地使用權流轉制度。

1 揚州集體建設用地使用權入市的必要性

1．1 有利于解決當前土地供需矛盾，有效推進“擴內需、保增長、保民生”行動 揚州市國土資源管理正面臨著指標控減、成本提高、監管趨嚴、資金緊縮的國土資源管理新常態，每年為保證一些重大項目用地，國土部門需通過多種渠道爭取土地指標，因此有限的計劃指標只能保障重點項目用地，而一般項目需要通過挖潛來保障用地。而對于解決當前土地供需矛盾來說，積極探索農村集體建設用地使用權流轉不失為一條有效的解決途徑，它不僅可以緩解當前用地矛盾，同時還可以改變當前建設用地供應主體單一的問題，增加了供地的新主體，用地者可以根據土地資源的市場配置，自由選擇使用國有建設用地或者使用集體建設用地，實現土地市場的多元化。

1．2 有利于實現集體建設用地的有效利用，促進節約集約用地 作為全國三線城市，揚州市城鄉土地利用節約集約度普遍不高，特別是集體建設用地。通過集體建設用地使用權的流轉，可以充分實現集體建設用地的經濟價值，增加農民的收入，使農民真實地感受到土地的價值，從而有利于盤活存量集體建設用地，避免和減少集體建設用地的任意擴張和浪費，實現集體建設用地的有效利用，促進節約集約用地，同時還可以緩解農用地轉用的壓力，確保耕地資源的安全，保護耕地紅線。

1．3 有利于提高農民生活水平，促進農村社會保障制度的健全 2014揚州農村常住居民人均可支配收入15 284元，僅為城鎮常住居民人均可支配收入的1/2，農民生活水平遠低于城市居民生活水平，此外一些被征地農民，雖說暫時取得了一定的貨幣補貼，但沒有了土地，今后的生活也就失去了保障。有專家曾指責當前的征地制度的基本政策取向是以犧牲農村和農民利益來實現城市建設的低成本、高速度和城市工商業資本的大量積累。因此，實現農村集體建設用地的合理流轉，是將被剝奪的農民土地發展權歸還農民，使他們可以利用土地吸引多渠道的投資，真正地行使土地所有者權利，同時根據試點地區的經驗投資于集體建設用地的企業大多數是中小企業，是吸收農村剩余勞動力的主要力量，從多方面、多途徑提高農民收入水平，促進農村社會保障制度的健全，加快社會主義新農村建設。

2 揚州市集體建設用地使用權流轉制度的構建

構建城鄉統一的建設用地市場，促進集體建設用地合理參與城鄉建設，需要遵循以下原則:一是集體建設用地利用需在現有制度的基礎上合理創新;二是集體建設用地利用需符合土地利用總體規劃;三是要在充分維護農民權益的前提下，合理分配相關收益。揚州市集體建設用地使用權流轉制度的構建可從以下幾個方面著手。

2．1 明確政府立法監管職責 目前，國家對集體建設用地流轉的態度已經很明確，但仍然缺乏上位法的支撐，致使用地單位、金融部門仍有一定的顧慮。此外，現階段土地出讓時需繳納契稅、印花稅等，但這些都是針對國有土地而言的，集體土地流轉是否參照國有土地繳納同等的稅費尚未明確，因此各相關配套政策也需進一步完善。對于揚州市來說，應組織各相關部門及早開始著手準備，做好調查研究工作，在符合國家規范的大前提下探索適合揚州實際情況的集體建設用地流轉規范。

學生小組繼續討論，發現命題(1)(2)，(3)(4)，(5)(6)，(7)(8)之間關系都是條件相同，結論互為否定.二者必有一個正確一個錯誤，因此只需研究一個，學生還認為研究肯定性命題較為習慣，于是學生抽取了以下四個命題：(1)(3)(5)(7).

企業會計準則引入公允價值以來，其在企業會計核算中發揮了重要的作用。一方面，企業應對公允價值運用給予足夠的重視，企業各部門應全面開展學習公允價值相關知識培訓，了解并掌握公允價值在企業經營過程中的實際運用和作用，提高公允價值在企業會計核算方面的可操作性；另一方面，結合企業會計準則相關規定，制定符合企業各部門職責的管理制度，構建公允價值運用環境，為獲取公正、公平、公開的公允價值信息提供保障，為公允價值實現操作提供所需用會計信息。

2．2 充分發揮規劃指導作用 對于還未開展集體建設用地流轉工作的揚州來說，應充分發揮規劃指導作用，先確定部分市區周邊鄉鎮試點開展集體建設用地使用權的合理流轉工作，為今后全面開展集體建設用地流轉打好基礎、開好先河。各集體經濟組織則以規劃為指導依據，根據不同區域未來發展定位合理有序地開展集體建設用地使用權流轉，進行開發建設，最終實現規劃目標，促進城鄉統籌發展。

2．3 構建城鄉統一建設用地市場

煉化廠捕集技術：以中原化工總廠煙氣捕集處理裝置為代表，采用復合胺液捕集二氧化碳工藝技術，將催化裂化煙氣（二氧化碳含量16.6%）中的二氧化碳捕集回收、液化，減少二氧化碳排放，捕集規模12萬噸/年。

2．3．1 明確集體建設用地使用權流轉的雙方主體［3］。集體建設用地所有權按照《土地管理法》規定應為農民集體所有，依法屬村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會經營管理;已經分別屬于村內2個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或村民小組經營管理;已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營管理。這就從法律角度確定了集體建設用地所有權人的范圍，而對于集體建設用地使用權人的范圍各地均有不同規定，不同學者之間也存在爭議，筆者認為集體土地既然要實現與國有土地“同地、同權、同價”，那么集體建設用地使用權人的范圍也應該與國有建設用地使用權人的范圍保持一致，不能再局限于鄉鎮企業，這樣才能保證節約集約，實現集體建設用地高效利用。

企業家是這段歷史大潮的主角，他們在商業上的每一次探索都打上了深深的改革烙印。“84”派的代表人物年廣久、張瑞敏、柳傳志、任正非等已經聲名鵲起或嶄露頭角的時候，馬云剛剛考進杭州師范學院，馬化騰還是個初中學生；“92”派走上辭職下海之路時，歷史又一次因這些心懷家國的探索者們而風云激蕩。馮侖、潘石屹、俞敏洪、陳東升、朱新禮，他們在不同的領域建構了中國企業家的價值尺度。他們是時代催生的變革者，他們同時又推動了時代的歷史變革。

2．3．2 明確集體建設用地使用權流轉的客體和流轉方式。《國土資源部關于大力推進節約集約用地制度建設的意見》（以下簡稱《意見》）中明確指出集體建設用地流轉的范圍是在城鎮工礦建設規模范圍外，除宅基地、集體公益事業建設用地，凡符合土地利用總體規劃、依法取得并已經確權為經營性的集體建設用地。筆者認為這里的經營性集體建設用地按用途可粗略分為商業和工業，流轉時集體建設用地使用權流轉年限可參照國有建設用地，商業最高40年，工業最高50年，保證集體建設用地與國有建設用地的“同權”。在流轉方式方面這里不妨采用“拿來主義”，依照現有的國有建設用地出讓方式，將全市各農村集體經濟組織“招商”的地塊，通過集體建設用地流轉交易平臺納入統一管理范疇，通過招拍掛方式將擬出讓宗地的面積、用途、規劃控制指標、使用年期以及起始價等信息對外公布。這一公開交易方式，便于村民監督，防止村委會私自出讓土地、侵吞流轉收益。

2．3．3 合理進行集體建設用地使用權流轉收益分配。在國土資源部指定的幾個試點地中廣東省在流轉收益分配方面經驗比較成熟，同時也恰好符合《意見》中規定的分配原則，該省規定政府不直接參與流轉收益的分配，而通過征收稅費進行宏觀調節。集體建設用地的初次流轉收益歸農民集體所有，而且將流轉收益的50%以上用于農民的社會保障，剩余的流轉收益，除一部分用于發展本村的集體經濟外，大部分分配給農民，讓廣大農民直接受益［4］。揚州集體建設用地使用權流轉收益分配方面完全可以借鑒廣東省的成功經驗，在讓農民收益的同時，積極鼓勵農民將這部分收益以入股的方式，投入發展本村的股份制集體經濟，從而建立兼顧國家、集體以及農民的流轉收益分配體系。

3 結語

集體建設用地使用權流轉不僅可以解決當前土地供需矛盾，緩解經濟社會發展所面臨的巨大資源壓力，同時還可以實現集體建設用地的有效利用，促進節約集約用地，更重要的是它可以讓農民分享城鎮化和工業化帶來的土地增值收益，有效提高當前農民收入，促進農村社會保障體系的健全，加快社會主義新農村建設，因此揚州市集體建設用地使用權流轉將成為必然。

［1］王曉霞，蔣一軍．中國農村集體建設用地使用權流轉政策的梳理與展望［J］．中國土地科學，2009（4）:38－42．

［2］鐘玉．關于農村集體建設用地利用的思考［J］．軟科學，2009（2）:85－89．

［3］喻文莉，陳利根．困境與出路:城市化背景下的集體建設用地使用權流轉制度［J］．當代法學，2008（2）:69－73．

［4］謝偉東．農村集體建設用地使用權流轉探析［D］．上海:復旦大學，2008．