泉州市農村集體經營性建設用地流轉研究

李建成，傅孫萍，李文實 （泉州師范學院資源與環境研究所，福建泉州 362000）

農村集體經營性建設用地主要是指農村集體建設用地中的鄉鎮集體企業經營性建設用地［1］。從我國國情出發，農村集體經營性建設用地的流轉，更多地表現為鄉鎮企業用地的使用權通過出讓、租賃、入股等方式流轉給他人使用的行為。

中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，允許符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價。這一政策的出臺，使農村集體經營性建設用地的流轉成為農村集體土地改革一個新的突破口，也是當下土地資源經濟和管理領域面臨的重要課題。筆者根據泉州市鄉鎮企業用地多、隱形流轉頻繁的實際，在廣泛深入調研的基礎上，分析了泉州市農村集體經營性建設用地流轉現狀，指出現階段土地流轉存在的主要問題，并就農村集體經營性建設用地入市流轉的風險控制、流轉制度的構建等問題提出對策，對于盤活粗放利用的農村集體經營性建設用地、節約集約利用土地資源和今后土地流轉工作的開展具有一定的理論和實際意義。

1 農村集體經營性建設用地存量和流轉現狀

泉州市建設用地面積大，分布廣。截至2012年底，泉州市建設用地面積達9．78萬hm2，占全土地總面積的8．82%。其中，農村集體經營性建設用地約1．2萬hm2，約占全市建設用地的12．3%。主要分布于鯉城區、豐澤區、洛江區、泉港區、晉江市、石獅市和惠安縣等沿海各縣市。農村集體經營性建設用地大部分是1988年《土地管理法》修訂之前獲批的鄉鎮村企業用地，少數為鄉鎮村公益事業建設用地。

泉州市農村集體經營性建設用地主要有2種類型，首先是20世紀80年代，受大辦鄉鎮（村）企業浪潮的影響，泉州市鄉鎮（村）企業大多數是在這一時期設立的。隨著改革開放的深入和產業結構的調整，目前有相當部分的企業處于關停并轉狀態。其次是近年來鄉鎮利用招商引資興建的各類開發區和工業園用地。由于集體土地不能進入土地一級市場交易，其使用權便不自覺地進入隱形市場流轉。由于權屬問題，多數以出租的形式獲得土地增值。主要表現形式有:①土地租賃，如豐澤區清源街道環山村;②廠房租賃，如南安市梅山鎮某村;③土地出租和廠房出租2種方式并存，如洛江區河市工業區等。

2 農村集體經營性建設用地流轉存在的問題

2．1 土地流轉市場無序 長期以來，我國對農民集體所有的土地使用權的流轉有著嚴格的限制。但是，隨著經濟的不斷發展，土地資源日益緊缺，農村集體經營性建設用地自發性、局部性流轉在泉州市經濟發達的沿海縣市的城鄉結合部十分普遍。主要表現為:一是符合土地利用總體規劃并依法取得的農村集體經營性建設用地的權利人，由于農村集體土地無法進入土地一級市場流轉，導致集體經營性建設用地流轉市場混亂無序。二是不符合土地利用總體規劃但依法取得的農村集體經營性建設用地的權利人，由于權利人的利益驅動且土地流轉的相關法規和監管滯后，既造成土地流轉市場的扭曲，同時土地流轉及其土地開發經營直接影響到城市土地利用總體規劃的實施。三是違法占地所形成的隱形流轉市場。法律規定農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農建設，一些農村集體經濟組織和村民未經規劃和土地部門批準，私自違章搭建和協議轉讓。據市國土資源局土地監察材料統計，2012年泉州市僅鯉城、豐澤2區查處各類違法、違章用地62項，涉及土地面積超過20 hm2，大部分屬于不規范用地或者是非法用地。

2．2 土地權屬和權能模糊 調研發現，泉州市農村集體經營性建設用地的權能和權屬存在以下3種情況:一是土地權屬主體模糊。雖然現行法律設定了集體土地所有權的主體屬于農民集體，但對“農民集體”的含義、表現形態未作明確界定，在法律上缺乏明確的解釋，其土地權屬主體地位也就無法明確［2］。二是土地與房產的產權關系模糊。在農村集體土地興辦的鄉鎮村企業，按照《物權法》規定，企業主對其廠房享有占有、使用、收益和處分的權利，由于地上建筑物與土地不可分割，鄉鎮村企業廠房的流轉實質上伴隨著土地的流轉。這就使得部分農村集體組織以翻修或搭蓋廠房為名，行房產和土地交易之實。在豐澤區某街道，受訪的6家鄉鎮村企業大部分都沒有辦理土地使用證。三是我國實行土地全民所有制和集體所有制2種形式，土地所有權可分為國有土地和集體土地，但二者的權能卻不相同，與國有土地所有權比較，農村集體經營性建設用地所有權的入市流轉則受到嚴格限制。在集體土地權能得不到公平對待的情況下，農村集體組織往往選擇規避相關法律法規，通過自發地流轉土地獲取收益，擾亂了土地市場的健康發展。

2．3 土地流轉收益分配不均 長期以來，農村集體經營性建設用地的自發流轉所帶來的土地收益分配不均是土地流轉過程中最突出的問題。這主要表現在以下幾個方面:一是因土地權屬主體模糊，使得土地流轉的支配權主要集中在鄉鎮政府和村委會。有些集體經營性建設用地流轉的去向、用途、收益等事項，農民缺乏知情權、參與權和決策權，一部分農民因土地流轉而陷入失地、失業的困境［3］。在地方政府、鄉鎮村集體和農民因土地流轉產生的利益博弈中，農民的博弈能力最弱，其利益受損也最嚴重，使得本屬于農民集體及農民的土地流轉收益難以得到切實保障。比如，一些工業開發區或用地企業，與農民簽訂了長期土地租賃協議，由于協議得不到法律的保護，一旦發生拖欠租金、企業倒閉等利益糾紛，常常引起農民群體斗毆或集體上訪，嚴重影響農村社會的穩定。二是由于土地權能與國有土地有別，長期以來，由于農村集體經營性建設用地不能進入土地一級市場流轉，國家對土地流轉不用行使有效監管，從而不能有效地分享因基礎設施等建設所帶來的土地增值利稅。

3 農村集體經營性建設用地流轉對策

農村集體經營性建設用地的流轉，首先是有利于合理配置土地資源，提高土地利用率［4］。2014年4月，在福建印發的《關于印發全面深化農村改革加快農業現代化發展的若干意見工作任務分工方案的通知》（閩政辦〔2014〕42號）中明確指出:在符合規劃、用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。對于推動農村集體經營性建設用地入市流轉，促進農村集體產權股份合作制改革，規范農村集體資金、資產、資源管理，發展壯大集體經濟，保障農民集體組織成員權利具有積極推動作用。

由于農村集體經營性建設用地的流轉工作，事關國家“三農”政策的落實和社會的穩定，其工作的涉及面廣、難度大。為此，在政策許可的條件下，還需要進一步從法律、制度等層面加以認真研究，尋求解決農村集體經營性建設用地流轉問題的對策。

3．1 摸清土地存量，明確土地權屬和權能 摸清農村集體經營性建設用地存量，明確其權屬和權能，是構建城鄉統一、同等入市、同權同價的土地流轉市場的基礎和前提。

3．1．1 摸清存量。對全市農村集體經營性建設用地存量進行全面摸底調查，調查的內容包括數量、類型、分布和性質等。對于依法取得的且符合城市土地利用總體規劃的農村集體經營性建設用地，一要納入城市土地利用總體規劃控制，二要納入土地利用年度計劃控制，從而引導其分期分批入市，以避免對目前國有土地市場的沖擊。對于不符合城市土地利用總體規劃和用途管控的部分農村集體經營性建設用地，非但不能入市，而且可以考慮向農用地流轉。然而，符合規劃的農村集體經營性建設用地入市一旦暢通，還必須嚴格控制新增集體經營性建設用地的審批，確保其總體上、數量上與國有建設用地形成一定的比例。

3．1．2 明確權屬。明確符合土地利用總體規劃的農村集體經營性建設用地主體的權屬，是土地入市流轉的基本條件。泉州市國土資源局自2102年以來，根據《福建省農村集體土地所有權確權登記發證檢查驗收辦法（試行）》（閩國土資綜〔2012〕216號），開展全市農村集體土地的確權登記工作。由于歷史等原因，有些農村集體經營性建設用地的主體權屬模糊不清，給土地確權登記帶來一定的困難。對此，首先應在法律的層面上，對“農村集體”土地的主體加以明確解釋。根據具體經營性建設用地宗地權利人情況，明確指出“農村集體”是指鄉（鎮）人民政府還是村民委員會或村民小組。而農村集體組織在申請土地入市流轉時，應當得到轄區范圍內超過2/3村民大會或村民代表大會的同意，而非少數幾個村鎮干部自行決定。

3．1．3 落實權能。在我國現行的土地制度下，農村集體經營性建設用地不能享有與國有建設用地同等的權能。在土地流轉過程中，由于城鄉同地不同權、不同價的“二元結構”的存在，使得農民無法公平分享現代化進程中的土地收益［5］。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，允許符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價，這對于確實落實農村集體經營性建設用地與國有建設用地的同等權能具有積極的推動作用。只有落實好“同權”，才可能保證“同價”。建議有條件的沿海縣市的城鄉結合部可以率先實行“同地同價同收益”的土地入市流轉試點，為構建農村集體經營性建設用地入市制度積累經驗。

3．2 建立兼顧國家、集體和農民的土地流轉收益分配制度 由于農村集體經營性建設用地是初次進入市場流轉，所以土地流轉純收益的分配應當在國家、集體和農民3者之間進行。

3．2．1 國家收益。國家代表全體公民。隨著城市化進程的不斷推進和大量基礎設施建設的投入，國家對因土地區位條件變化而產生的土地增值作出了積極貢獻。由于土地增值收益是由社會經濟發展和周邊環境的改善而形成的，國家作為基礎設施的投入者應當成為土地流轉收益分配的參與者。當土地入市交易時，國家依照稅法規定，通過征收土地增值稅、土地使用稅、契稅等稅費取得收益。建議各種稅收的總和控制在土地增值收益的20%左右。國家在征收稅費的同時，作為土地利用總體規劃的管理者和土地市場的監督者，還可以通過稅收等手段來調節農村集體經營性建設用地的流轉節奏，以避免對現有土地市場帶來大的沖擊。

3．2．2 集體組織收益。農村集體組織是經營性建設用地的權屬主體。在土地入市流轉過程中理所當然應當取得較大部分的收益。隨著土地入市，農村集體組織的利益必然會急劇增加。因此，必須充分重視和處理好原企業主補償、土地增值資金管理、保值增值和農民收益的關系。土地流轉的集體組織收益分配比例建議控制在純收益的50%左右。同時，農村集體組織取得的土地有償使用收益和流轉收益，應主要

用于該集體轄區范圍內的公共實施、公益事業建設和社會保障。集體經營性建設用地入市流轉的具體情況、土地收益的收取和使用情況，都應當以公示的形式向集體組織成員公開，接受監督。

3．2．3 農民個人收益。農民個人既是被征地對象，也是集體經濟組織的成員。雖然在興建鄉鎮村企業時已經得到了初次征地補償，但隨著土地的增值和入市交易，應當在初次被征地價和入市地價之間產生的土地增值獲取部分收益。這部分分配建議控制在純收益的30%左右。為了保障農民個人在土地入市流轉過程中取得收益，建議根據福建省或泉州市的實際，以地方立法的形式來規定農民收益的具體比例。

3．3 構建農村集體經營性建設用地入市流轉制度 依法取得的、符合城市土地利用總體規劃的農村集體經營性建設用地一旦準許入市流轉，并不意味著可以無節制進行。因此，構建農村集體經營性建設用地流轉制度，培育規范和可操作性的土地流轉有形市場是當下土地改革亟待解決的問題。

3．3．1 設定土地入市流轉的條件。由于農村集體經營性建設用地入市流轉可以產生巨大的經濟利益，因此，對于入市流轉的土地，必須依照中央的政策設定具體條件。首先是需經縣級以上人民政府的土地管理部門確權和登記、依法取得的集體經營性經營性建設用地。其次是符合城市土地利用總體規劃和用途管控的集體經營性建設用地。在審核入市流轉的土地時，還應充分重視和杜絕以下3種情況的發生:一是突擊審批新增農村集體經營性建設用地入市流轉;二是以農用地冒充集體經營性建設用地入市流轉;三是因權屬模糊、四至不清等存在糾紛的集體經營性建設用地入市流轉。只有這樣才能為構建公平、合理的土地入市流轉制度創造條件。

3．3．2 規范土地入市流轉的方式。我國現行的國有土地使用權通過招標、拍賣和掛牌出讓的程序和方法經過較長時間的實踐和考驗，已經相對完善和成熟。對于集體經營性建設用地初次入市流轉應當參照國有土地使用權的招標、拍賣和掛牌出讓的方式進行流轉。而其再次流轉則可以采用轉讓、出租、作價入股、合作或聯營的方式來進行流轉。對于土地流轉價格的確定，原則上應不低于宗地所在區域的基準地價。只有這樣，才能最大限度地防止暗箱操作，以避免損害國家、集體和農民的合法權利。

3．3．3 設計合理的土地入市流轉程序。設計合理的土地入市流轉程序是構建農村集體經營性建設用地流轉制度的重要環節，也是積極、穩妥地推進農村集體土地流轉工作的基本保證。一般認為，完整的土地入市流轉主要包括土地流轉申請、土地流轉審批、簽訂流轉合同并繳納相關稅費、土地流轉權屬變更登記和發證等幾個基本程序。通過入市流轉所獲得的土地使用證應與國有建設用地使用權證“同權”，允許轉讓、出租和抵押，真正實現與國有土地同等入市、同權同價，使建立城鄉統一的規范化建設用地流轉市場落到實處。

［1］汪進元．論經營性建設用地的政府采購——城市化進程中集體土地流轉之法理思考［J］．法商研究，2011（3）:45 －50．

［2］倪念，胡銀根．關于集體建設用地入市流轉的研究［J］．新疆農墾經濟，2012（5）:29－31．

［3］傅孫萍，李建成．泉州市農村集體土地使用權的流轉探析［J］．安徽農業科學，2009，37（34）:16966 －16969．

［4］李明宇．論農村土地流轉制度改革與建設社會主義新農村［J］．安徽農業科學，2006，34（10）:2294 －2295．

［5］劉若谷．論我國農村集體經營性建設用地流轉制度的構建［J］．山東青年政治學院學報，2014（2）:111－114．