云南省保山市隆陽區生態公益林管護問題與措施

劉以智 (云南省保山市隆陽區林業局林權管理服務中心，云南保山 678000)

對生態公益林進行有效管護是實現森林生態效益補償最終目標的前提和基礎，如果生態公益林得不到有效管護或遭到破壞，將對生態環境建設和保護造成重大影響，森林生態效益補償也就失去了意義。因此，公益林管護既是森林生態效益補償政策的重要內容和主要任務之一，也是關乎構建生態安全屏障、促進生態文明建設、改善民生的重要問題［1－3］。由于公益林分布差異、權屬構成和管護難易程度等的不同，在實際管護工作中面臨的情況與困難也不一樣。所以，有必要對公益林管護問題展開探索，針對實際情況提出相應的管護措施與對策，才能確保工作目標的實現。筆者在對云南省保山市隆陽區部分公益林管護責任單位進行調研的基礎上，對公益林管護的問題提出了解決措施。

1 公益林管護的基本情況

1．1 公益林區劃和補償情況 隆陽區共區劃各類公益林98 772．7 hm2，其中國家級公益林 72 726．7 hm2，省級公益林22 706．6 hm2，市級公益林1 000．0 hm2，區級公益林 2 339．4 hm2。全區公益林與商品林比率為32．7%∶67．3%。已實施生態效益補償的公益林面積95 433．3 hm2，其中國家級公益林 72 726．7 hm2，省級公益林 22 706．6 hm2。

1．2 管護模式 為切實加強公益林資源的管護，隆陽區圍繞管護形式、管護人員的聘用管理等進行了許多有益的探索，建立了多種具有特色的、與國家補償政策不斷完善相適應的管護體系和管護模式，歸納起來主要有以下幾種。

1．2．1 國有林單位職工和護林員共同管護。隆陽區國有林面積57 726．7 hm2，其中公益林補償面積 50 946．7 hm2。國有林中的公益林全部依托自然保護區、國有林場等國有單位建立站點、營林區，依靠單位職工及聘請護林員進行經營管護。目前，有2個林場。1個保護區、3個水庫、1個公園和1個農場共8個國有單位。有在崗職工215名，單位職工在績效工資的激勵下，在制度的約束下，護林積極性得到了較大發揮。聘請241名護林員，年齡在40歲以下的有7人，40～50歲的有142人，50～60歲的有87人，60歲以上的有5人;小學文化有75人，初中及以上文化有136人;年平均工資12 648元，是補償前的近3倍，加上制度的約束，其積極性得到較大提升，私采濫砍等破壞行為得到了有效控制，管護效果提升明顯。

1．2．2 集體林聘請護林員專業管護。隆陽區集體林面積165 700．0 hm2，其中公益林補償面積 31 434．8 hm2。集體林中的公益林全部由村委會和村民小組聘請護林員專業管護。目前，全區17個鄉(鎮、街道)189個村委會，614個村民小組，共聘請446名護林員進行經營管護。護林員年平均工資5 400元;年齡在40～50歲的有44名，50～60歲的有321名，60歲以上的有81名;小學文化有369名，初中及以上文化有77名。實施公益林，解決了村組集體管護資金短缺，靠賣樹、村統籌、村提留等方式來籌措管護資金的問題，減輕了集體的資金壓力，消除了護林員不能按時領到報酬的消極影響，堅定了護林員管護的信心，極大地調動了護林積極性，管護效果較好。

1．2．3 個體林林農個人自行管護。隆陽區個體林面積78 993．3 hm2，其中公益林補償面積13 051．9 hm2。個體林中的9 897．3 hm2公益林由村組聘請護林員進行經營管護，3 154．6 hm2由農戶自行管護。自行管護的公益林，主要靠林農自己管護和鄰里相互看護，年終驗收合格后，農戶能按時、全額領到補償資金，比起等樹慢慢長大再出售賺錢，這種方式補償資金雖然少點，但資金回收快。因此，公益林的實施給林農帶來了實惠，增加了林農外出務工提高收入的機會，減輕了林農對林木經濟的依賴，極大地調動了管護的積極性，管護效果喜人。

1．3 管護的主要成效

1．3．1 生態狀況得到改善。通過對公益林的有效管護，森林資源得到了有效保護，公益林區的生態環境明顯改善，水土流失等自然災害得到有效控制，特別是一些大江、大河(如怒江、瀾滄江)的沿岸沿邊、自然保護區周邊、主要交通干線(如320國道)、水源保護區(北廟水庫、大小海水庫)等重要生態區域以及一些坡度較陡、土層瘠薄、巖石裸露等重點、難點地區的生態環境得到了較大改善。

1．3．2 對公益林的管護能力得到較大提升。通過實施森林生態效益補償，對公益林的管護力量得到加強、管護能力得到較大提升。尤其是集體林區，從村提留、村統籌落實管護經費向公共財政補助專項管護經費轉變;從兼職管護、附帶管護向專人管護、專業隊伍為主管護轉變;從季節性、一般性管護向常年性的責任區管護轉變，全區公益林管護初步走出了一條與當前農村統分結合經營體制相適應的路子。

1．3．3 基礎設施建設得到加強。隨著實施公益林生態效益補償，公益林基礎設施建設得到了加強。近年，隆陽區建蓋護林房31間，維修7間;建設護林宣傳碑(牌)19塊;修筑防火通道34 km。改善公益林區護林員住所，使護林員吃住在山，提高了護林積極性和管護效果;通過護林宣傳碑(牌)建設，極大地發揮了對群眾的公益林宣傳、公益林提醒和公益林警示作用;通過林區防火通道的修筑和維護，使公益林區防火應急能力和巡護撲救能力得到明顯加強。

1．3．4 建立健全了較為完備的管理體系和管理制度。隨著國家和云南省森林生態效益補償的實施，隆陽區逐步建立和完善了林業分類經營和公益林管理機構;各級林業、財政部門實行雙線責任管理，并依據國家和云南省制定的各項管理辦法和相關規定，結合實際情況，制定出了相應的管理制度，層層簽訂公益林生態效益補償目標管理責任制，切實加強了監督檢查、工作考核和績效考評，為加強公益林的管護和開展生態效益補償建立了較為完備的管理體系和管理制度，有力地促進了公益林建設管理工作順利開展。

1．3．5 初步形成促進林農增收的長效機制。2009～2014年的6年來，中央及省級財政共對隆陽區下發公益林森林生態效益補償資金6 114．95萬元，使10．641萬林農享受到了惠農政策，并有687名群眾直接參與公益林管護而得到勞務費收入。實施公益林生態效益補償，形成了促進林農增收的長效機制，對加快林業生態建設、保障林業持續、協調、健康發展，提供了強有力的支持。

2 公益林管護中存在的主要問題

2．1 管護不到位和管護水平偏低 隆陽區公益林共區劃642個林班，3 751個小班，涉及106 410個農戶。其中，國有林相對集中，管護比較到位，管護水平也較高;集體林和個體林則分散，最小小班面積僅1．1 hm2，管護到位程度和管護水平就有些欠缺。在集體林管護中，鄉鎮林業部門和村組集體人員有限，工作繁雜，監督檢查難以完全到位，出現了護林員不在崗、未能認真履職，甚至部分護林員離崗在附近打短工的現象，造成管護不到位;多數集體林沿用區劃前的老護林員，其年齡偏大，文化程度普遍偏低，446名護林員中50歲以上的有402名，小學文化的369名。受《中華人民共和國村民委員會組織法》限制，護林員報酬增加困難，存在林農爭利的問題;受報酬限制，護林員更新難度大，致使管護水平整體比較低。個體林也是如此，年富力強的人外出務工，在家的都是老人、婦女和孩子，無論管護到位程度，還是管護水平都較低。

2．2 管護報酬普遍偏低 隆陽區公益林護林員報酬中國有林護林員稍高，高的1 270元/月，低的700元/月，月平均工資1 054元，年平均工資12 648元。集體林護林員則較低，高的650元/月，低的不足100元/月，月平均450元/月，年平均工資5 400元。隆陽區2013年農村居民年人均總收入9 197元［4］，最低工資標準1 270元/月，相比之下，國有林護林員收入稍高于農村居民人均總收入，低于最低工資標準17%;集體林護林員收入僅是農村居民人均總收入的58．8%，是最低工資標準的35．4%，遠遠低于全區平均水平。由此可見，公益林管護報酬普遍偏低。

2．3 用工與國家的社會保障政策存在矛盾 目前，除林權所有者自己管護其所有的公益林外，無論國有林還是集體林，無論承包管護還是專業管護，都需要聘請護林員來參與管護。據統計，全區從事公益林管護的護林員有687人，其中還有年齡達67歲，聘用時間達17年的護林員。隨著《勞動合同法》出臺和社保政策不斷完善、管護難度加大和要求提高，聘用護林員與社保政策面臨的矛盾主要表現在3個方面:①工作中的人身意外和工傷;②參與護林時間長的要簽訂無固定期限合同和購買養老、醫療、工傷、失業、生育等五大社會保險;③護林員是否執行當地最低工資標準和退休養老政策。

2．4 管護難度大，積極性難發揮 2013年，國有公益林補償75元/hm2，集體和個體公益林補償150元/hm2;2014年，國有林補償不變，集體和個體公益林補償225元/hm2，然而在具體管護中依然存在管護難度大，積極性難發揮等問題，主要原因如下:①生態補償與公益林創造的生態價值極不相稱，未能真正體現對公益林權利人因保護公益林經濟利益受到損失的補償，同時公益林與商品林收入反差繼續拉大，影響了林農持續加強公益林保護和建設的積極性，甚至出現一些地方的群眾不愿劃公益林。例如北廟水庫的匯水區，由于林分好，能給當地群眾帶來較好的經濟利益，群眾不愿將其劃為公益林;對于已區劃的公益林 ，發現有南紅瑪瑙、黃金和鉛鋅等礦藏的則要求調整。②國有公益林管護舉步維艱。近年來，物價和人工工資都在快速上漲，而國有公益林的管護補助卻一直沒能增加，無法給聘請的護林員購買“五險一金”，與《勞動法》的規定不符，甚至違法用工;8個國有單位中，購買工傷險僅有3個，購買意外險的僅有2個，購買養老險的僅有1個，沒購買的有2個，而且都只買了1種險;集體林中，95%以上的都沒買保險，只有城市面山的重點防火區(蘭城、永昌)購買了意外險;③集體公益林中大部分林地使用權以均股均利形式劃分給林農，各林農所占面積不大，得益不高，且林農對生態公益林的認識和管護水平不一，有的林農缺乏整體觀念和全局意識，認為管護公益林得益不多，損失也不算大，因此參與公益林建設的熱情不高，管護措施不能完全落到實處。④沒有分到戶，仍然由村(組)集體經營的集體公益林面積都比較小，管護成本高，一些地方即使將所有的補償費全部用于管護，都不能滿足需要。這一問題在國有林的明子山水庫、北廟水庫、國營林場等，集體林的河圖鎮田壩村委會紅巖小組比較明顯。

3 公益林管護的措施與方法

3．1 建立統一管護體系，盡力推進公益林管護轉型升級 ①立足區情林情，以鄉村行政區劃和國有林業單位組織結構為基礎，建立統一的管護體系;優化責任區，合理布局護林員崗位，統一管護權責和勞務報酬標準，形成公益林管護“一張網”，筑牢護林防火墻;②從隆陽區大多數地方林業經營管理水平低的實際出發，修改完善補償資金管理辦法，調整按比例列支、公益林管護與經濟補償相捆綁的方式，實行管護補助與經濟補償相分離的政策，以區為單位集中使用管護費，增強公益林管護經費保障力度;③因地制宜，結合實際，選擇合理的管護模式。在林農家庭經營比較粗放、農村出現“空殼村”“老小村”的情況下，可以看出專業管護、集中統一管護更能順應市場經濟發展要求。但具體采取哪一種管護模式，還要根據當地公益林狀況和林農對山林的依賴程度等因素，因地制宜，合理確定。④在市場經濟條件下，公益林的管護也應該是開放、合作的形式。為解決林地分散和條塊分割造成公益林管護成本高、林業部門承擔過多的管護責任以及國有林業單位用工等諸多問題，積極深入探索引入招標、托管、承包等多種管護方式，逐步建立起與市場經濟體制相適應的公益林管護體系?？傊?，合理的管護形式要以加強公益林保護和提高生態效益為目標，才有利于促進公益林管護的轉型升級，更大程度地發揮公益林的生態效益。

3．2 明確責任，合力推進公益林管護工作 ①進一步建立健全地方政府保護森林，發展林業的責任制，使政府主要領導真正承擔起公益林保護管理第一責任人的職責，尤其是縣級以下要重點研究和發揮鄉、村和組的作用，讓他們在管理農村事務，落實惠農政策，組織林業生產和實施公益林管護中盡到職責，不缺位;②林業部門應依法依規履行好公益林保護管理的職能職責，承擔起轄區內公益林資源保護管理的主要責任。在公益林管理上，認真貫徹《國家級公益林管理辦法》、《云南省地方公益林管理辦法》等規定，按照管理要求，統籌謀劃，分類指導，分級負責，抓好各項措施落實，真正把公益林管起來，管出實效。③采取相應措施，充分調動村、組和林農個人在公益林管護中的積極性，更大程度發揮責任單位、責任主體的作用。農村集體林權制度改革后，集體和個人公益林保護管理主體理應是村委會、村民小組和林農自己;現有的公益林管護工作中，由于補償費低、分布較散，村組干部的收入低、人員少而變動頻繁，且沒有直接的利益關系等原因，一些地方村組干部對公益林管護沒有任何興趣和熱情，管護責任單位的職責沒有落到實處，管護責任缺位。在目前主客觀條件下，除實施管補分離，加大外部管護力度外，還應采取相應措施，發揮鄉(鎮)政府、村委會、村民小組和林農在公益林管護中的作用。④充分利用森林公安、林政稽查的執法功能，加大執法力度，嚴厲打擊在公益林管護中出現的違法犯罪行為，切實彰顯其在生態公益林建設中的保駕護航作用，有力促進公益林建設的健康快速發展?？傊?，只有各級各部門，各司其職、共同參與，協同作戰，公益林才會得到更好的保護。

3．3 正視矛盾，著力抓好護林員隊伍建設 ①明確護林員的定位與職責。護林員的主要職責是巡護森林，制止破壞森林資源的行為。對造成森林資源破壞的，護林員有權報請當地有關部門處理。從中不難看出，護林員是森林管護最基層的力量，是協助做好森林資源管理，承擔一定責任和義務，獲取一定報酬的人員。他們不屬于國家正式管理人員和林業執法人員，是林業工作的協管員，不能承擔公益林管護的無限責任。②明確聘用主體和用工性質。現行林業經營管理體制下，基于不同權屬而形成的護林員聘用主體和用工性質應該是不相同的，不能籠統地把護林員簡單歸結為林業部門用工。就國有公益林保護管理來講，國家和地方政府賦予國有林業單位法定職責，在其自身管護力量不足情況下聘請護林員參與，其聘用護林員的主體是國有林單位，其用工性質為勞務聘用關系，理應受《勞動法》和國家社保政策的規范和調整;就集體公益林來講，公益林保護管理的主體是村委會、村民小組和林農個人，林業主管部門負有組織、監督和管理職責，其聘用護林員的主體應該是村委會、村民小組，其用工性質是農村集體經濟組織內的勞務關系，與全體村民一起享受同等的國家社保政策。③提升護林員管護能力和水平，引入使用季節性護林員。在建立統一管護體系，優化護林員崗位設置，合理確定和逐步提高報酬，解決護林員后顧之憂的前提下，把年富力強、文化程度高的人員聘用到護林隊伍中來，加快護林員更新速度;林業部門指導做好護林員聘用、管理和業務技術培訓，不斷提高護林員的管護水平和管護能力。同時，結合公益林管護的實際需要和經費承受能力，控制常年性護林員數量，適時增加季節性護林員，提升護林員管護效率和效果?？傊挥姓暶?，抓好護林員隊伍建設，提升護林員管護能力、水平和效率，才能筑牢生態公益林管護的第一道屏障，使生態公益林建設走出堅實的一步，為實現森林生態效益補償最終目標奠定堅實的基礎。

［1］蔣愛軍，饒日光，閆宏偉，等．國家級公益林管理現狀與對策［J］．林業資源管理，2012(2):1－4．

［2］王靜波，孫立明．生態公益林管護的問題以及對策分析［J］．綠色科技，2011(7):58－59．

［3］蘇玉梅．永安生態公益林管理現狀與對策分析［J］．內蒙古林業調查設計，2009(5):9 －11．

［4］隆陽區人民政府辦公室，隆陽區統計局．隆陽區國民經濟社會發展統計年鑒［M］．隆陽區統計局，2013:167．