對在省級農業(yè)部門開展專項工作延伸績效管理的實踐研究

黃蘇麗(首都師范大學管理學院，北京100037)

1 在省級農業(yè)部門開展專項工作延伸績效管理的概況

績效是描述一項工作任務完成的狀態(tài)(通常使用數(shù)量指標表示)，表明該項工作任務的完成是否達到預先設定的期望與目標，產生的結果是否令人滿意等。政府績效是為實現(xiàn)公共利益、履行公共責任的目標，政府在治理過程中其行為所產生的后果和影響，既包含數(shù)量方面(效率、產出)，也包含質量方面(結果、影響)［1］。政府績效管理是20世紀90年代以來公共部門管理改革和創(chuàng)新的一項重要內容。2008年，黨的十七屆二中全會明確提出要推行政府績效管理制度，通過建立科學合理的績效考評指標體系和管理機制，對政府及其機構履行職能、完成工作任務、推動經濟社會發(fā)展過程、實績效果實行動態(tài)管理和綜合考評，從而改進政府工作、提高行政效能、降低行政成本。2010年，中央決定在監(jiān)察部設立績效管理監(jiān)察室，對政府績效管理開展指導和監(jiān)督。2011年3月，國務院批準成立由監(jiān)察部牽頭的政府績效管理工作部際聯(lián)席會議，負責指導和推動政府績效管理工作。農業(yè)部積極落實中央決策精神，2010年率先在中央國家機關中推行績效管理，2012年在省級農業(yè)部門開展專項工作延伸績效管理工作。

農業(yè)農村工作涉及領域廣、頭緒多、任務重、環(huán)節(jié)多、鏈條長，特別是國家對于省級農業(yè)部門政策項目實施較多，為切實提高重大公共政策項目的績效，確保中央有關“三農”決策部署落實到基層、兌現(xiàn)到農戶，發(fā)揮最大效應。自2012年起，農業(yè)部在認真總結開展績效管理工作經驗的基礎上，選擇強農惠農富農政策落實等5項重點工作對省級農業(yè)部門開展專項工作延伸績效管理，2013年新增農業(yè)投資項目專項工作延伸績效管理，2014年新增行政審批制度改革落實情況專項工作延伸績效管理，以延伸績效管理為重要抓手，確保各項工作任務落到實處，初步形成農業(yè)部門上下聯(lián)動、條塊結合、整體推進的績效管理工作格局。其中，強農惠農富農政策落實(農機購置補貼和基層農技推廣體系改革與建設)、加強重大動物疫病防控和農業(yè)行政審批制度改革落實情況等3項在全國范圍內實施;穩(wěn)定發(fā)展糧食生產、穩(wěn)定發(fā)展“菜籃子”產品生產、加強農產品質量安全監(jiān)管等3項在東、中、西部各選擇部分省(區(qū)、市)試點，并逐步擴大覆蓋范圍;農業(yè)投資項目(農產品質量安全檢驗檢測體系和農業(yè)部重點實驗室)選擇農業(yè)重大投資項目在全國范圍內開展，適當擴大部屬事業(yè)單位試點范圍。通過在省級農業(yè)部門推行專項工作延伸績效管理，有力推動了“三農”政策措施落實，有力推動了農業(yè)系統(tǒng)自身建設和作風轉變，實現(xiàn)了農業(yè)農村經濟科學發(fā)展，各專項工作延伸績效管理取得明顯成效。但是，在省級農業(yè)部門開展專項工作延伸績效管理處于起步試點階段，沒有成熟的模式和現(xiàn)成的經驗可供參考借鑒，無疑會面臨諸多問題和困惑，有待在工作實踐中不斷思考、研究、探索和完善。

2 在省級農業(yè)部門開展專項工作延伸績效管理的重要意義

2.1 專項工作延伸績效管理是貫徹中央決策部署的需要 黨的十八大報告明確提出，要“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理”。這是首次在黨的全國代表大會報告中提出“推進政府績效管理”，推進重點在于推動工作，使其前進，重點在于“進”，說明中央對于推進政府績效管理的高度重視。《國務院工作規(guī)則》第34條規(guī)定，“國務院及各部門要推行績效管理制度和行政問責制度”，再次充分體現(xiàn)了黨中央、國務院對于推進政府績效管理的堅定決心。這些都表明，政府績效管理不再是一種理念，而是一種戰(zhàn)略，已被納入到我國行政改革議程，進入了實質性推進階段，對于開展績效管理工作不再是要與不要的問題，而是以何種態(tài)度和方式開展的問題。

從這個角度講，農業(yè)部作為首批政府績效管理開展的試點部委，開展績效管理是落實黨中央、國務院關于推行政府績效管理的部署要求。5年多來，農業(yè)部堅持秉承“種好試驗田，力爭成為示范田”的理念，大膽探索分類開展績效管理，2012年決定選擇事關農業(yè)生產發(fā)展全局、與地方農業(yè)部門關聯(lián)度大的重點工作，對省級農業(yè)部門開展專項工作延伸績效管理試點是農業(yè)部推進政府績效管理的創(chuàng)新舉措，是有效結合省級農業(yè)部門工作實際的一次工作探索。

2.2 開展專項工作延伸績效管理是推動各項工作落實的需要 國內外實踐證明，績效管理作為各種現(xiàn)代管理工作的集大成者，是當代政府最有效的管理工具，早已在美國、英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、日本、韓國等先進發(fā)達國家普遍運用，世界銀行、聯(lián)合國糧農組織(FAO)、世界動物衛(wèi)生組織(OIE)等國際組織也相繼建立以結果為導向的監(jiān)測與評價機制，20世紀80年代以來，我國探索在政府管理中引入績效管理理念和方法，大膽探索推行績效管理，建立相應的體制機制，大力推動工作落實。

各省級農業(yè)部門準確理解績效管理的理念和精髓，準確運用績效管理的方式和方法，積極探索把職責使命、戰(zhàn)略規(guī)劃融入到績效管理之中，將專項工作延伸績效管理細化指標與地方政府績效管理重點工作指標有機對接，利用績效管理工具，明確責任主體，落實措施和完成時限，形成了專項工作延伸績效管理與地方政府績效管理一起部署、一起推進、一起落實的工作格局，確保工作取得實效。例如，江西省農業(yè)廳以開展專項工作延伸績效管理為契機，創(chuàng)新工作方法，將專項工作細化成58項指標，并積極爭取納入到省政府對地方績效考核指標體系中，以此形成了推動工作落實的強大合力。

2.3 專項工作延伸績效管理是形式部省聯(lián)動整體合力的需要 開展專項工作延伸績效管理，就是為了能夠把握農業(yè)農村科學經濟發(fā)展主題和加快轉變農業(yè)發(fā)展方式主線，把中央關于“三農”工作的決策部署轉化為可操作、可衡量、可檢驗的績效管理指標體系，使農業(yè)農村工作在高起點上穩(wěn)中有進、穩(wěn)中提質、穩(wěn)中增效。開展專項工作延伸績效管理，農業(yè)部可以充分發(fā)揮績效管理的導向作用，推動各省級農業(yè)部門履行職責，增強工作計劃性、主動性和創(chuàng)造性，促進各省級農業(yè)部門的職能轉變、管理創(chuàng)新和工作落實，營造協(xié)同推動工作的良好氛圍。

3年多來的實踐證明，各省農業(yè)部門通過專項工作延伸績效管理有效調動了地方工作積極性，在農業(yè)系統(tǒng)中形成了抓業(yè)績、講效率、求效益和上下聯(lián)動、齊抓共管的工作格局。以農業(yè)行政審批制度改革落實情況專項工作延伸績效管理為例，農業(yè)部2014年取消和下放30項行政審批事項，比例達53%，對各省級農業(yè)部門承接的下放審批事項進行績效管理，有力促成了部省共同監(jiān)管行政審批制度改革落實情況的工作模式，確保了下放行政審批事項下放到位、接管到位、監(jiān)督到位。

3 在省級農業(yè)部門開展專項工作延伸績效管理面臨的問題

3.1 專項工作延伸績效管理指標設置有待優(yōu)化 專項工作延伸績效管理指標設置科學性不夠，還存在許多不完善、不合適的問題。多個省級農業(yè)部門反映，作為需要推動全國專項工作的指標，有些指標限定過細，導致很多省級農業(yè)部門限于完成指標任務，忽略了發(fā)揮自身發(fā)展特點。有些指標難以準確衡量政策目標、資金效益的完成效果，操作性不強，低信度低效度指標還普遍存在。大部分指標未能很好地融入到各省級農業(yè)部門的重點工作規(guī)劃中，還局限于促進專項工作，未全部納入到地方政府的績效管理指標體系中，存在“兩張皮”的現(xiàn)象等等。

3.2 專項工作延伸績效管理結果運用相對匱乏 目前，專項工作延伸績效管理與其他考核評比的關系還未完全理順，無法實現(xiàn)“一考多用”，存在“各自為戰(zhàn)”的現(xiàn)象，與財政預算資金分配、干部選拔任用、培養(yǎng)教育等激勵手段結合不夠，僅僅針對資金增量安排作適當傾斜，力度也有待進一步加強。此外，專項工作延伸績效管理的結果運用僅限于對省級農業(yè)部門的通報表揚，對于從事專項工作延伸績效管理的基層部門和工作人員，缺少配套獎優(yōu)罰劣制度。

3.3 專項工作延伸績效管理考評程序不夠完善 各專項工作延伸績效管理存在多個牽頭司局多重考核的現(xiàn)象，造成了大量的人力物力資源的浪費。目前考評周期為當年年中至次年年中，導致項目資金下達較晚，不利于工作部署。考評程序以各省級農業(yè)部門自評為主，農業(yè)部各牽頭司局分別組成專家評估小組進行查訪核驗，最終確定評估結果，這完全無法體現(xiàn)服務對象的績效評價。

4 對在省級農業(yè)部門開展專項工作延伸績效管理的建議

4.1 探索構建科學的專項工作延伸績效管理指標體系 在構建專項工作延伸績效管理指標體系時，要重點突出”兩個結合”:一是系統(tǒng)與簡便相結合。評估指標既要全面系統(tǒng)，又要抓住關鍵，工作方式方法既要綜合配套，又要簡便易行。二是能力指標與結果導向相結合。把結果作為績效評估目的，把決策過程和能力作為取得預期效果的重要保證［2］。指標體系的構建是一個不斷開發(fā)完善的過程，各省級農業(yè)部門的工作差異性較大，要充分結合自身特點，按照“少而精”的原則，以職能職責為依據(jù)，以地方政府重點工作為導向，選取易量化、易獲取、具有權威性、能夠衡量政策項目績效作為績效指標，采取KPI關鍵指標法，突出關鍵性指標，刪減低效度指標，增強可比性，不斷提高指標設置和權重分配的科學性。

4.2 不斷強化專項工作延伸績效管理結果運用手段 積極借鑒國內外先進經驗做法，強化政策引導，充分發(fā)揮結果導向和剛性約束作用，積極探索激勵措施有效途徑。第一，積極與各省政府協(xié)調溝通，爭取促進專項工作在地方政府的工作占比，提高政府對專項工作延伸績效管理的重視程度，促進績效評估結果運用方式與地方政府其他考評工作有機結合起來，建立有效的利益共享機制。第二，探索建立與績效評估結果相配套的獎優(yōu)罰劣制度，將績效考評結果與組織機構的財政預算緊密聯(lián)系起來，加大資金增量安排傾斜力度，實現(xiàn)公共支出效益最大化。第三，按照循序漸進、積極穩(wěn)妥的原則，將績效考評結果與基層工作人員的薪酬獎金、干部選拔任用鉤掛，以正面激勵為主，慎重采用懲罰性措施，充分調動和保護工作人員的工作積極性。

4.3 研究優(yōu)化專項工作延伸績效管理的工作程序 由農業(yè)部組織各專項工作延伸績效管理牽頭司局統(tǒng)一印發(fā)實施方案、考核評估方案等，統(tǒng)籌各專項工作延伸績效管理工作安排，特別是將一省的多個考核小組聯(lián)合組建成一個考評小組，避免一省多考造成的人力物力資源浪費。在年初制定工作實施方案時，適當調整工作周期，增強工作時間的合理性，也要與地方政府的工作安排有機銜接，增強工作實施的可操作性。同時，堅持探索優(yōu)化評估方法，改進完善評估方法，積極引入多元評價，注重客觀評價與多元評價相結合，拓寬公眾參與渠道，重視服務對象在績效評價中的主體地位，適時將農民群眾和下級農業(yè)部門納入績效評價體系，著力構建科學、規(guī)范、全面、可行的評價機制和制度框架，切實提高專項工作延伸績效管理評估的公信力。

［1］何文盛.中國政府績效評估責任問題研究［M］.北京:中國社會科學出版社，2013:14－16.

［2］中國行政管理課題組.政府公共政策績效評估研究［J］.中國行政管理，2013(3):23.