農村土地流轉政策發展·實踐效益與改進對策分析

張 晨，鐘 濱，蔡海生 ，陳拾嬌( ．江西省地礦局九一五地質大隊，江西南昌 0046; ．江西省基礎地理信息中心/流域生態與地理環境監測國家測繪地理信息局重點實驗室，江西南昌 0046; ．江西農業大學江西省鄱陽湖流域農業生態工程技術中心/南昌市鄱陽湖生態重點實驗室/農村土地資源利用與保護研究中心，江西南昌 0045; 4． Department of Forest Ｒesources Management，University of British Columbia，Vancouver，B． C． Canada V6T Z4)

農業是國民經濟的基礎和國家穩定的基石。“無農不穩，無糧則亂”，“三農”問題，始終是我國革命、建設和改革的根本問題，農村經濟發展水平決定了我國經濟發展水平的高低。對“三農”問題起制約作用的矛盾主要是2個:一是基本國情矛盾——人地關系高度緊張;二是體制矛盾——城鄉二元社會經濟結構矛盾。正是受制于這2個基本矛盾，農村土地隨人口增加分割日益細碎而無法與市場經濟接軌，農民進城受阻造就“候鳥”、“兩棲”、“擺鐘”式農民，農業發展受小農、兼農經濟影響而導致專業化、規模化、產業化、現代化發展緩慢，農民增收困難、農村社會落后難以得到根本改善［1－2］。如何引導農民合理分化促進農村土地流轉，緩解農村人地關系、發展現代農業、解決農民出路、促進城鄉一體等，成為解決“三農”問題面臨的緊迫任務，也是我國實現“四化同步”戰略，建成小康社會、實現共同富裕的關鍵所在。農村土地流轉是影響農民生活水平的重要因素，如何實現農村土地的科學、合理、規范、高效流轉是當前“三農”問題研究的重要課題。

1 我國農村土地流轉政策的發展演變

我國是一個擁有幾千年農耕文明的傳統農業大國，農業的發展、農村的繁榮和農民的富裕程度決定了我國經濟發展水平的高低。新中國成立以來，我國農村土地制度實現了從地主農民的租佃關系到社會主義公有制下的集體所有家庭聯產承包責任制的變革，極大地促進了農業生產水平的提高與農村經濟社會的發展。簡單概括，可以把我國農村土地政策的發展變遷分為以下5個階段［3－4］。

1．1 新中國成立初期農村土地私有制時期(1949～1952年) 新中國成立以后，在全國范圍內實行土地改革，沒收地主土地，將地主土地分給農民。1950年6月，中央人民政府頒布實施了《中華人民共和國土地改革法》:“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，借以解放農村生產力，發展農業生產，為新中國的工業化開辟道路。”土地改革法把封建土地所有制，改革為農民的土地私有制。1952年完成的土地改革，是一次典型的強制性制度變遷。政府通過強制性的絕對權力，在短短的3年間實現了從農地的地主土地所有制向農民土地所有制的變遷。這一時期農地改革制度最主要的特點是廢除了封建地主所有制，將土地的所有權轉移到農民手中，土地成為農民的私有財產。

1．2 農村土地集體所有集體化時期(1953～1978年)1953年12月16日，中共中央通過了《關于發展農業生產合作社的決議》，農戶可以自由加入和退出農業生產互助組，包括臨時互助組和常年互助組2種。土地制度為農民私有，但集體統一經營。1956年6月，第一屆全國人民代表大會第三次會議通過的《高級農業生產合作社會示范章程》第十三條規定:“入社的農民必須把私有的土地和耕畜、大型農具等主要生產資料轉為合作社集體所有”。通過高級農業合作化和人民公社化把土地農民私有、集體統一經營使用的土地制度，改革為集體所有、統一經營使用的土地制度。這一時期農地政策的特點是改革土地私有制度，把農民的土地集中到公社里，轉為集體所有，實行人民公社化的生產方式經營土地，農村耕地還屬于禁止流轉階段。

1．3 農村土地家庭聯產承包制時期(1979～2000年)1979年9月，中共十一屆四中全會修改并正式通過了《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》，將十一屆三中全會草案中“不許包產到戶”和“不許分田單干”的規定改為“不許分田單干，允許某些副業生產的特殊需要和邊遠地區、交通不便的單家獨戶包產到戶”，政策上對包產到戶的限制放寬了。1986年4月，六屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國民法通則》首次提出了農民的承包經營權的概念，并把承包經營權作為一種與財產所有權有關的一項財產權予以保護，從法律層面鞏固了農村改革成果。1987年沿海發達省市就土地適度規模經營進行試驗。這樣，土地經營權的流轉突破了家庭承包經營的限制，我國土地流轉制度開始進入試驗階段。這段時期的農地不再只集中于集體中，改變了過去單一的大鍋飯，集體生產的方式，農民也可以自發承包經營土地，獲得更多的經濟效益。家庭聯產承包責任制的實質是打破了人民公社體制下土地集體所有、集體經營的舊的農業耕作模式，實現了土地集體所有權與經營權的分離，確立了土地集體所有制基礎上以戶為單位的家庭承包經營的新型農業耕作模式。

1．4 農村土地承包經營權流轉制度初步建立時期(2001～2005年)2001年12月30日《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》進一步明確了農村土地流轉的有關政策，成為穩定和完善農村土地承包關系，指導農村土地流轉健康發展的重要文件。2002年8月29日全國人大常委會第二十九次會議通過《中華人民共和國農村土地承包法》，并于2003年3月1日正式實施，確保了家庭承包經營體制的長期穩定和完善，從而使農民的土地權益得到切實保障。2004年以來，我國農村土地承包權流轉和規模經營發展迅速，在以家庭承包、統分結合、雙層經營的基礎上，出現了轉包、出租、互換、轉讓、股份合作、抵押擔保等多種土地流轉形式，并出現了土地流轉專業合作社、土地流轉股份合作社等農村經濟合作組織，以及土地流轉市場、土地使用產權交易所、土地流轉管理服務中心、土地流轉信用合作社等管理服務部門，土地承包權流轉和規模經營機制不斷完善。2005年1月7日經農業部第2次常務會議審議通過《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，2005年3月1日正式實施。為規范農村土地承包經營權流轉行為，維護流轉雙方當事人合法權益，促進農業和農村經濟發展提供了明確的法律依據。

隨著農村耕地流轉的逐漸認可，農地的承包經營權流轉制度得到了初步建立。這段時期與農地流轉相關的法律法規已初步形成，為耕地流轉的進行提供了法律和制度支撐，進一步穩定發展了農村耕地流轉。

1．5 農村土地流轉制度的完善時期(2005年至今)2008年10月20日中共十七屆三中全會通過的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確提出:加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。并提出了土地承包經營權流轉“三個不得”——不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。

2009年中央“一號文件”《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》。意見要求建立健全土地承包經營權流轉市場，較大幅度增加農業補貼。強調農地流轉要尊重農民主體地位，對地方上的土地流轉問題進行規范和約束。具體表現在:一是要依法，不能“過界”;二是要農民自愿，不能強迫;三是要有償，要解決好利益問題。

2010年1月1日起施行的《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》為維護農民土地承包權益提供強有力的法律保障。2010年中央一號文《關于加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》再次強調:穩定和完善農村基本經營制度，加強土地承包經營權流轉管理和服務，健全流轉市場，在依法自愿有償流轉的基礎上發展多種形式的適度規模經營。

2012年12月中央農村工作會議著眼于“誰來種地”、“怎么種地”、“如何增收”進行了探討，強調要“守住一條底線，抓住兩個關鍵”，加快轉變農業發展方式，加快農業經濟組織和制度創新，在“收入倍增”中著力促進農民增收，推進“四化同步”。

2013年中央一號文件《關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》提出:鼓勵和支持農戶承包的土地向專業大戶、家庭農場、農民專業合作社流轉;鼓勵和引導城市工商資本到農村發展適合企業化經營的種養業;“四化”同步發展推進城鄉一體化。

2014年一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》提出:立足國情農情，順應時代要求，走出一條生產技術先進、經營規模適度、市場競爭力強、生態環境可持續的中國特色新型農業現代化道路。這些文件精神、法規政策為新階段破解“三農”問題指明了方向，為農業現代化和農村社會發展從法律上、制度上、政策上、輿論上提供了有力的保障。

2 農村土地流轉過程中的實踐效益分析

在不同時期不同階段，我國各地的土地流轉呈現出不同的特點，除了法律規定的轉包、轉讓、租賃、互換等流轉方式外，還出現了一些獨具特色的流轉模式，如廣州、湖北襄樊、宜昌等地的“返租倒包”，山東平度的“兩田制”模式，山西呂梁的“四荒”拍賣模式，江蘇無錫、北京順義的“集體農場”模式和“吉林長春的合作模式”等。這些流轉模式創新了農村土地流轉的實際經營模式，取得了較好的效益，簡單可以歸納為 3 個方面［2，5－6］。

2．1 內部效益得到提升 內部效益主要體現在農民權益保障、耕地流轉市場機制建設和管理服務體系等方面的創新發展為土地流轉和農民增收帶來的保障。重慶市渝北區通過給農戶發放土地承包證，土地承包證中包括戶主信息、土地信息、變更登記信息，之后的空白頁，主要是方便對農戶以后用土地證參與合作、入股、抵押、流轉等進行登記，設計合理。發放農戶土地承包證，不僅在法律上對農民權益給予保護，解除農戶流轉土地的后顧之憂，也在法律上對農戶耕地的權利給予保障。北京出臺農村土地流轉意見，規定流轉期限超過5年的，應建立價格調整機制，明確調整時限和幅度，分時段確定流轉價格，并通過流轉間價格機制的調整、流轉期限的限制以及流轉合同的要求，加強對耕地流轉的管理和服務體系的建立，使農戶耕地流轉的效益得到保障。江蘇的蘇北花卉公司的麥價補償法，讓土地流轉收入隨行就市。流轉土地“麥價補償法”讓120多戶租地給花卉公司的村民都能拿到“溢價”后土地租金。實行土地流轉價格隨市波動的機制，調動了農戶將耕地流轉出去的積極性，也打消了農戶擔心流轉出去后耕地價值升高的顧慮，切實保障了農戶的利益不受損害。

2．2 邊際效益得到改善 邊際效益主要體現在促進適度規模經營，優化資源配置，發展立體生態農業，實現更大的經濟效益和社會生態效益。四川宜賓縣通過延伸土地流轉“產業鏈”，成立農村土地流轉服務中心，及時向社會發布土地流轉的信息和管理、服務，有力地促進了全縣農業產業規模化、集約化和產業化發展。農村耕地流轉朝規模產業化發展，能通過規模化經營，獲得更大的收益，也在一定程度上緩解了農村勞動力轉移的壓力，解決了農戶將耕地流轉出去后的就業問題，進一步調動了農戶流轉耕地的積極性。山東省樂陵市梁錐村通過實施生態化農業，村民全部變成了農業工人，村民除了平日領取的工資，每年還可領取非常可觀的分紅。該村共有65．33 hm2土地，用 33．33 hm2土地建養牛場、屠宰場、加工廠、肥料廠，其中牛糞又可用作耕地的肥料，增加糧食產量;用25．33 hm2種植農作物，獲得糧食的同時獲得了大量秸稈，擴大土地利用增值空間。

2．3 外部效益得到延伸 外部效益主要是通過進一步完善土地流轉市場，解放農村生產力和保障農民的土地權益，推動農村勞動力的轉移，促進“四化同步”和城鎮一體化進程。青島為健全現代農業服務體系，將試點組建“土地銀行”。農民自愿將自有土地或賣或租或存入土地銀行，由土地銀行將購入的土地進行打包、重新規劃或適度開發，并進入土地儲備中心，然后根據市場需求和土地增值情況再將土地或賣或租或貸出給土地需求者。杭州市成功搭建農村綜合產權交易平臺，由市農辦和市國資委聯手打造的這一平臺，集合了農業要素物權、債權、股權、知識產權等交易服務為一體，擁有強大的服務功能。金融、農機、農技等相關部門圍繞耕地流轉提供政策、技術、資金等全方位服務，為土地流轉創造了良好的外部環境。且通過簽訂托管合同，解決農民的后顧之憂，解放了農村勞動力，促進了農村勞動力的非農轉移。

3 農村土地流轉過程存在的問題與不足

新階段“三農”問題出現了許多新情況，一方面，由于大量青壯年勞動力外出農村出現“三留守”現象，新一代農民不懂農務、不愿務農，農戶分化導致農業兼業化副業化普遍，小農經濟成為現代農業發展和農民增收的瓶頸，城鄉區域差距和農戶貧富差距拉大;另一方面，我國工業化、信息化、城鎮化快速推進，而農村土地流轉受諸多條件制約，社會經濟效益作用發揮有限，導致農業現代化和農村經濟發展動力不足，發展乏力。綜合其存在的問題，主要表現在以下4個方面。

3．1 農村土地流轉市場建設滯后影響有限 農村土地流轉市場的建設是有效推進農村土地流轉規范化、制度化的關鍵工程。目前，我國土地流轉市場不健全，多為自發性流轉。村民對土地流轉承包經營，往往只是口頭協議，這種口頭協議很容易產生糾紛。在國家政策導向下，各地也加強了農村土地流轉服務中心等市場機制的建設，實現土地流轉有形市場和信息市場的對接。但依然存在一些問題［7－9］:一是參與流轉的主體很少，農民參與流轉的積極性不高，農業大戶、農業合作組織、知名農業企業的參與有限，缺少規模帶動效應;二是缺少農地流轉的動力，農地流轉過程中，農民的收益有限或下降，更多農民寧愿兼農或撂荒，農地流轉主要由基層政府來推動，其他市場主體沒有參與的積極性與主動性，同時也限制了土地流向邊際產出率高的使用者;三是農地流轉過程中沒有解決好農民的“后顧之憂”，流轉關系不穩定，農民不敢放手流出土地。

3．2 地方各級政府管理行為薄弱缺乏抓手 在調查中發現，政府的管理行為對土地流轉有較大影響。農村土地流轉的配套政策措施得力，工作就會比較順利;反之，則處于自由發展的散亂狀態，甚至造成負面影響。如:一些地方因管理工作服務不到位，導致部分土地流轉后被違規用于非農建設，違背土地用途管制制度，侵犯農民的土地權益;有些地方政府為推動工作，采取強制性的行政措施推動土地流轉，不考慮未來市場的風險和不確定性，盲目搞土地集中規模經營，造成土地利用效益不足，犧牲農民的利益;有些地方通過“委托—代理”模式，獲得農民的土地經營權，以調整農業結構為由，引進合作企業將土地“反租倒包”，使少數人獲利而損害大多數農民的利益。

3．3 農地產權不夠靈活農民權益保障乏力 農村集體的土地的產權結構不合理，產權不明晰，農民處在被動、弱勢地位，土地收益和處置權利受損，只有在法律上對農民權益給予保護，才能真正解除農戶流轉土地的后顧之憂［10－11］。但在農地產權制度改革中，一方面，農村土地產權確權登記不夠完善、歸屬不夠明晰，確權頒證遇到諸多矛盾;另一方面，農地確權過程中存在“確權又確地”、“確權不確地”2種模式，2種模式的取舍對土地流轉的影響各有千秋，農民意愿難以統一得到滿足。同時，為消除城鄉二元制的影響，各地在嘗試農村戶籍制度改革，有些地方規定進城農民須交出土地，有些地方提出“宅基地換房、承包地換社保”，但是推動戶籍改革的條件中農民都將失去手中的土地，導致農民對政策產生疑慮，影響了農戶流轉土地，土地流轉的效益難以實現。

3．4 農村金融支持不夠科技有效投入不足 由于農業資金的匱乏，使得農戶抵御風險能力低［12－13］。從調研分析來看，資金和風險是影響農戶流轉意愿的重要因素之一。由于承包戶農不具備先進的種植技術和充足的資金，長時間只種植蔬菜、水稻等常規作物，沒有資金種植高效經濟作物，導致農業產出整體偏低。農村金融體系無法滿足土地流轉發展的需求，農村金融信貸管理體制與流轉后的資金需求不匹配。只有改革農村信貸管理體制，加大用于農業的信貸資金，使信貸規模與農戶生產資金需求匹配，降低農民貸款的難度和農業生產的風險，降低農戶在流入土地后生產經營的憂慮，才能促進農村土地流轉的深入開展。

4 提高農村土地流轉社會經濟效益的對策建議

農村土地流轉不僅是土地利用的問題，更關鍵的是土地利用效益分配的問題。要實現農村土地的科學合理流轉，一方面要以政策為抓手，另一方面要以效益為抓手。為此，要進一步完善國家政策的導向功能和社會組織的服務功能，促進民間組織的創新實踐，提高土地流轉社會經濟效益。

4．1 進一步完善國家政策的導向功能 2003年以來，我國陸續出臺了《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》、《農民專業合作社法》、《物權法》等相關法律，并連續13年發布以“三農”為主題的中央一號文件，涉及農業科技投入、農田水利等基礎設施建設、農業補貼制度和市場調控機制、農業發展和農民持續增收、農業現代化、新農村建設等一系列事關“三農”問題的政策措施，對農村改革發展做出了系統部署，“三農”政策體系和制度框架已初步形成，對農村社會經濟發展有著深遠的影響。目前，國家提出要走“四化同步”、“城鄉一體”的發展道路，著力強化現代農業基礎支撐，深入推進社會主義新農村建設。這從國家層面為農村土地制度改革創新和農村土地流轉提供了全方位的導向。地方各級政府和相關部門如何落實這一系列、方針政策、工作部署是當前的重要任務。

4．2 進一步完善社會組織的服務功能 流轉管理體系是否健全、社會服務功能是否到位對農村土地流轉有著極大的影響。流轉平臺未建立，土地流轉信息不暢，出現農戶有意轉出土地卻找不到合適的流入方，而需要土地的流入方又難以找到有流轉土地意向的農戶，造成轉入、轉出“兩頭難”。沒有專業的經營權價值評估機構，農村土地承包經營權流轉缺乏金融服務支持。搞好土地流轉管理服務，主要是建立健全縣、鄉(鎮)、村3級土地流轉管理服務機構。一方面規范土地流轉，包括規范合同主體，探索流轉主體資質審查制度;完善土地承包經營權流轉中的備案、登記;規范合同條款，探索流轉風險保證金制度，保障農民的土地權益。另一方面完善各級機構土地流轉社會化的服務功能，包括業務指導、流轉服務、合同管理、糾紛仲裁、監督執行等方面。對農村土地流轉進行適時管控和全方位指導，探索開展土地信托、價值評估、抵押融資等社會化服務，特別是提供法律、政策、信息、金融、咨詢、代理等方面服務。

4．3 進一步促進民間組織的創新實踐 目前，耕地流轉的行為日趨規范化，但農村耕地流轉問題不單單是土地方面的問題，它與農村改革息息相關。為了適應新形勢下社會經濟的發展，依然需要創新實踐。一是從耕地流轉法律體系與管理體制建設上，進一步放活農民手中的土地產權，充分遵重農民的創新實踐，從解放和發展農村生產力、調整和優化農村生產關系的層面上，尋求土地流轉的保障問題，促進農村土地流轉;二是從農村土地流轉與城鄉一體發展改革的銜接上，在土地產權明晰和用途管制的基礎上，允許更多的社會資金和技術投入，拓展民間組織的土地利用空間活力，豐富土地流轉的形式和經營的模式，擴大土地流轉的邊際效益和外部效應。

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