新中國(guó)財(cái)稅改革的制度演化分析
——從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)論政府間關(guān)系

陳 慶

(上海社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所,上海 200030)

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新中國(guó)財(cái)稅改革的制度演化分析
——從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)論政府間關(guān)系

陳 慶

(上海社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所,上海 200030)

本文透過(guò)經(jīng)濟(jì)思想史的分析視角,回顧了新中國(guó)成立以來(lái)財(cái)稅體制改革的演化路徑,涉及到“體制下放”、“財(cái)政包干”和“分稅制”三個(gè)主要階段。而后基于中央、地方兩級(jí)政府財(cái)稅關(guān)系中的委托代理特征,構(gòu)造信息經(jīng)濟(jì)學(xué)模型進(jìn)行博弈分析,依次得出適應(yīng)差異化條件的最優(yōu)制度安排——包括“集權(quán)”、“合作”、“分權(quán)”三種模式,再結(jié)合1949年以來(lái)的“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”加以驗(yàn)證、討論和引申,旨在為下一步改革提供方法論指引。

財(cái)稅改革;制度演化;經(jīng)濟(jì)思想史;信息經(jīng)濟(jì)學(xué)

一、引 言

在世界各國(guó)競(jìng)相追逐國(guó)力強(qiáng)盛和經(jīng)濟(jì)繁榮的今天,盡管求索的道路上荊棘叢生、步履維艱,但仍然不足以成為阻滯人類文明前行的障礙——日本以及“亞洲四小龍”等國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)騰飛、乃至中國(guó)與俄羅斯等新興經(jīng)濟(jì)體的崛起便是最好的例證。與此同時(shí),政府財(cái)稅改革實(shí)踐中的多樣化權(quán)利安排(“劃分、調(diào)整與妥協(xié)[1]”),也為蒂波特(Tiebout)等人的公共財(cái)政理論提供了豐富的素材與靈感——例如,從強(qiáng)調(diào)“有限政府”的第一代財(cái)政聯(lián)邦制思想,到注重“有為政府”的第二代財(cái)政聯(lián)邦主義(Fiscal Federalism),等等。回顧新中國(guó)的歷史不難發(fā)現(xiàn),由“行政分權(quán)”經(jīng)“擴(kuò)權(quán)讓利”至“市場(chǎng)導(dǎo)向”的一系列制度改革并未能夠從根本上打破“放-亂-收-死”的怪圈,社會(huì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)照例依舊周期性地爆發(fā)[2]。而就政策效果來(lái)看,“大躍進(jìn)”與“GDP錦標(biāo)賽”之間究竟有著怎樣的聯(lián)系和規(guī)律？改革前行的目標(biāo)和方向又在哪里？本文即通過(guò)回答上述問(wèn)題,旨在為廣大發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)的“市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌”(Economic Transition)與“繁榮求索”(Quest for Prosperity)提供理論支持,同時(shí)助力于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的中國(guó)化創(chuàng)新[3]。

我們注意到,目前涉及財(cái)稅改革的文獻(xiàn)大多偏好實(shí)證分析,存在研究視域過(guò)窄、指標(biāo)量化難、解釋變量?jī)?nèi)生性(Endogeneity)①回歸模型存在遺漏、誤差等問(wèn)題,因而違背估計(jì)有效性假設(shè),使參數(shù)顯著性降低并產(chǎn)生偏差。等問(wèn)題,使其結(jié)論可靠性大打折扣。故此本文選取經(jīng)濟(jì)思想史的分析方法,通過(guò)梳理1949年以來(lái)新中國(guó)理論界、實(shí)業(yè)界以及政府三方面針對(duì)財(cái)稅制度改革的觀點(diǎn)交鋒與思想辯論,提煉出“統(tǒng)收統(tǒng)支、總額分成”、“劃分收支、分級(jí)包干”和“分稅制”等代表性改革措施背后的屬性特征;接著結(jié)合中央政府與地方政府之間的委托代理關(guān)系,構(gòu)造信息經(jīng)濟(jì)學(xué)模型加以理論演繹,再根據(jù)十八屆三中全會(huì)所圍繞的財(cái)稅改革新問(wèn)題、新熱點(diǎn),從“信息不對(duì)稱”和“激勵(lì)無(wú)效率”兩個(gè)視角切入——提出明晰產(chǎn)出函數(shù)、調(diào)整代理人效用函數(shù)、合理安排央地政府分工等具有現(xiàn)實(shí)意義的政策建議。

二、文獻(xiàn)綜述

(一)概念界定

財(cái)稅改革,顧名思義,主要聚焦于財(cái)政與稅收的制度設(shè)計(jì)安排,本文則側(cè)重反映中央與地方兩級(jí)政府在財(cái)政資金斂收和分配問(wèn)題上的權(quán)責(zé)劃分,以及兩主體在“科層制”(Bureaucracy)組織中的行為博弈——尤其是由委托代理關(guān)系所引發(fā)的“逆向選擇”*“逆向選擇”指政績(jī)比賽中通過(guò)“鉆空子、打擦邊球”等灰色手段獲勝的機(jī)會(huì)主義政客泛濫成災(zāi)。和“道德風(fēng)險(xiǎn)”[4]。制度演化,則沿襲德國(guó)歷史學(xué)派傳統(tǒng),在經(jīng)濟(jì)分析中引入制度變遷條件下的動(dòng)態(tài)“廣義最優(yōu)解”[5]。考慮到現(xiàn)實(shí)中“正式規(guī)則”、“非正式約束”以及“實(shí)施機(jī)制”三者間的作用和影響,人類社會(huì)的制度演進(jìn)也誠(chéng)然表現(xiàn)出路徑依賴的連續(xù)性特征[6],這就為我們借助縱向比較分析,通過(guò)不同歷史時(shí)期的實(shí)踐案例,摸索內(nèi)在邏輯和發(fā)展規(guī)律提供了可能。

信息經(jīng)濟(jì)學(xué),有別于新古典的完全理性假設(shè),更多著眼實(shí)際生活中的“信息不對(duì)稱”和“隨機(jī)不確定性”現(xiàn)象,希望透過(guò)契約的設(shè)計(jì)與執(zhí)行,降低交易成本、促進(jìn)信息透明,從而最大限度地克服市場(chǎng)失靈造成的效率損失[7]——相關(guān)措施可具體歸納為“信號(hào)傳遞”[8]和“信號(hào)甄別”[9]兩大類,旨在實(shí)現(xiàn)委托人和代理人之間的“激勵(lì)相容”。

(二)國(guó)內(nèi)外研究綜述

首先,致力于財(cái)政“集權(quán)-分權(quán)”研究的“財(cái)政聯(lián)邦主義”,最早由公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)分支發(fā)源而來(lái),并重點(diǎn)關(guān)注“政府不同層級(jí)之間的財(cái)政職能劃分,以及與之相適應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)”[10],該理論強(qiáng)調(diào)通過(guò)規(guī)范或者實(shí)證的分析方法,優(yōu)化求解“上下級(jí)政府之間圍繞財(cái)權(quán)與事權(quán)的制度選擇”[11]——即在“分散體制”的市場(chǎng)信息優(yōu)勢(shì)與“集中體制”的外部性管制效率之間進(jìn)行取舍,以更好地滿足社會(huì)公共品需求。

其次,針對(duì)政府天然具有的“掠奪性”(State Predation)[6]和“預(yù)算軟約束”,錢穎一和溫格斯特(Weingast)進(jìn)一步從組織利益訴求出發(fā),衍生出“轄區(qū)政府間競(jìng)爭(zhēng)”(Interjurisdictional Competition)概念,用以剖析中央政府與地方政府在委托代理關(guān)系中的激勵(lì)相容問(wèn)題,及其之于地方社會(huì)福利和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極作用——這無(wú)疑是對(duì)蒂波特模型*居民通過(guò)自由遷徙的“用腳投票”方式,在不同地域之間選擇更符合自身偏好的政府公共品與服務(wù)。的又一次升級(jí),且更為貼合中國(guó)實(shí)際,故也被稱為“第二代聯(lián)邦制理論”或“中國(guó)式聯(lián)邦主義”[12]。

再次,陳抗等利用博弈論先后研究了“分稅制”實(shí)施前后,地方政府財(cái)政行為由“援助之手”向“攫取之手”的轉(zhuǎn)變,并寄希望尋找一個(gè)介于集權(quán)與分權(quán)之間的制度平衡點(diǎn),用以實(shí)現(xiàn)效率與廉政的并舉[13]。無(wú)獨(dú)有偶,嚴(yán)冀和陸銘也通過(guò)綜述中國(guó)現(xiàn)有實(shí)證結(jié)論,佐證了財(cái)政分權(quán)的確會(huì)帶來(lái)地方保護(hù)主義,并造成經(jīng)濟(jì)效率下滑和“資源誤配置”[14]。此后,王永欽等更從經(jīng)濟(jì)分權(quán)的代價(jià)入手,針對(duì)中國(guó)城鄉(xiāng)、區(qū)域二元化現(xiàn)象提出了三點(diǎn)地方政府改革建議,包括:(1)減少市場(chǎng)直接干預(yù);(2)嚴(yán)控流動(dòng)性創(chuàng)造與再融資;(3)改進(jìn)治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系[15]。然而盡管上述文獻(xiàn)多有涉及中央政府和地方政府的委托代理關(guān)系,但往往陷入“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的誤區(qū)難以自拔,缺乏整體系統(tǒng)的理論關(guān)照,如此則為以下結(jié)合歷史案例所進(jìn)行的模型演繹提供了研究必要。

(三)近代中國(guó)財(cái)稅改革濫觴

自1840年第一次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái),“輕徭薄賦”的傳統(tǒng)財(cái)稅思想便逐步為現(xiàn)代西方理論取代,而依據(jù)資源動(dòng)員能力和預(yù)算管理水平兩緯度,大致可將這一制度的近代演化歷程劃分為:

晚清時(shí)期(1840-1912)——財(cái)稅體制現(xiàn)代化過(guò)渡伊始,具體措施有:改戶部為度支部專事整頓財(cái)政;仿泰西推行國(guó)家預(yù)決算制度;劃分“起運(yùn)、存留”*“州縣經(jīng)征錢糧運(yùn)解布政司,侯部撥,曰起運(yùn)”,“州縣經(jīng)征錢糧扣留本地,支給經(jīng)費(fèi),曰存留”,見(jiàn)乾隆《大清會(huì)典則例》卷36,《戶部》。比例調(diào)整央地間財(cái)稅關(guān)系[16]。但受累于傳統(tǒng)體制征稅效率低下、漏損過(guò)高、外加厘金制度任意訛索,到頭來(lái)“各局院,行省……莫不各擁財(cái)權(quán),其散不啻行潦之水”[17]。

北洋政府時(shí)期(1912-1928)——晚清財(cái)稅制度轉(zhuǎn)型的延續(xù),包括:清丈土地、核定稅目稅率、頒布中央-地方稅法草案、擬定《會(huì)計(jì)條例》乃至規(guī)范預(yù)算等等,使一個(gè)現(xiàn)代化的國(guó)家財(cái)政架構(gòu)初具雛形[18]。但由于袁世凱的“強(qiáng)人政治”窮途末路,中央權(quán)威也隨之散失殆盡,繼而軍閥割據(jù)、廢教棄制,朝章國(guó)典形同虛設(shè),終而“陷于不可收拾之境”[19]。

南京國(guó)民政府時(shí)期(1928-1949)——現(xiàn)代財(cái)稅制度始得建立,此即通過(guò)裁撤厘金、清理苛捐雜稅、建立國(guó)庫(kù)預(yù)算、統(tǒng)一組織人事等一系列改革[20],確立了中央與地方的財(cái)政分級(jí)管理制度,正規(guī)化與法制化程度顯著提高。然而不幸的是,“戰(zhàn)爭(zhēng)政府、公債政府”的陰霾卻長(zhǎng)時(shí)間縈繞不決[21],最終只能使得整個(gè)財(cái)稅體系難逃崩潰的厄運(yùn)。

由此縱覽中國(guó)近代財(cái)稅改革的歷史,似有兩條邏輯主線貫穿其間——一方面即強(qiáng)調(diào)征管,不斷提高國(guó)家收入在國(guó)民總收入之中所占比重,確保資源掌控能力以應(yīng)對(duì)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn);另一方面是注重法制,旨在借此約束地方政府的“妄為”沖動(dòng),使國(guó)家“攫取之手”有所收斂[22]。

三、歷史回顧

現(xiàn)實(shí)生活中,一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的財(cái)稅制度與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)往往相輔相成——前者既是后者的反映,但又同時(shí)作用于后者——且呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)演化和路徑依賴特征,因此本文基于新中國(guó)60多年來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展史,將財(cái)稅改革歸納為以下三個(gè)階段[2]:

(一)“體制下放”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期(1949-1978)

毛澤東于1953年在中央政治局會(huì)議上提出“黨在過(guò)渡時(shí)期的總路線”,就此拉開(kāi)了新中國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)“三大改造”的序幕[23]——即通過(guò)分化、瓦解市場(chǎng)既有利益集團(tuán)(Interest Group),強(qiáng)化國(guó)家對(duì)社會(huì)管控力度,使經(jīng)濟(jì)上高度集權(quán)成為可能、“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)稅體制得以確立。盡管中央集權(quán)對(duì)于戰(zhàn)后重建和收支平衡來(lái)說(shuō)意義重大,但管理上“統(tǒng)得過(guò)死”與生產(chǎn)力發(fā)展之間的矛盾卻愈發(fā)突出——時(shí)任中央書(shū)記處書(shū)記陳云就曾指出,“中國(guó)地方大,情況復(fù)雜,做不到也不應(yīng)該統(tǒng)得太死。今后解決的辦法是把中央財(cái)政和地方財(cái)政加以劃分[24]”。然而這一時(shí)期大大小小共計(jì)12次財(cái)稅體制改革[18],到頭來(lái)都無(wú)一例外地墜入到“一放就亂,一收便死”的怪圈當(dāng)中。

從主觀意識(shí)出發(fā),王洪模將此前財(cái)政分權(quán)式改革之所以失敗的原因歸咎于“急于求成的‘左’傾頑癥”[25]。但薛暮橋卻認(rèn)為即便是在當(dāng)時(shí),“價(jià)值規(guī)律還起著重要作用”,承認(rèn)國(guó)家計(jì)劃并不等于可以否定客觀規(guī)律[26]。駱耕漠則引用馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué),強(qiáng)調(diào)集中體制下的“等價(jià)交換”仍然有必要存在,且肯定了合理補(bǔ)償之于全體經(jīng)濟(jì)的重要意義[27]。孫冶方也從激勵(lì)視角指出“否定或低估價(jià)值規(guī)律,就等于否定…改造落后[28]”。顧準(zhǔn)更以信息透明為準(zhǔn)繩,建議“具體的經(jīng)濟(jì)核算單位必須劃小”,明確了經(jīng)濟(jì)計(jì)劃可以由經(jīng)濟(jì)核算補(bǔ)足[29]。

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)原理認(rèn)為,當(dāng)價(jià)格信號(hào)(Signaling)為行政指令所控制以后,財(cái)政體制上的分權(quán)將進(jìn)一步加劇中央與地方委托代理關(guān)系之間的信息不對(duì)稱,使得“假節(jié)余、真赤字”的道德風(fēng)險(xiǎn)頻頻發(fā)生,同時(shí)“國(guó)家辛迪加”所帶來(lái)的預(yù)算軟約束又使風(fēng)險(xiǎn)和虧損得以向全社會(huì)轉(zhuǎn)嫁,最終導(dǎo)致系統(tǒng)性的經(jīng)濟(jì)混亂[30]。事實(shí)上,在對(duì)“58年大躍進(jìn)”的教訓(xùn)深刻反思之后,該階段后期的財(cái)稅改革措施大都遵循“計(jì)劃”、“資金”至少管住一頭的制度原則,再考慮到激勵(lì)地方政府的需要,節(jié)余留用也大體在“比例分成”、“絕對(duì)數(shù)包干”和“比例加分成”三種模式之間來(lái)回切換*1959-1978年期間,新中國(guó)的財(cái)稅體制長(zhǎng)期游移于“計(jì)劃包干、總額分成”(管住計(jì)劃)、“收支包干、定收定支”(管住資金)以及“收支兩條線”(雙管齊下)三者之間[30]。。

(二)“財(cái)政大包干”的轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)時(shí)期(1979-1993)

1979年改革開(kāi)放起步,標(biāo)志著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡——鄧小平明確指出社會(huì)主義也可以搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),即“社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)*見(jiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨新聞，鄧小平會(huì)見(jiàn)美國(guó)不列顛百科全書(shū)出版公司編委會(huì)副主席吉布尼等外賓，人民網(wǎng)資料。”;陳云也提議社會(huì)主義不能只“有計(jì)劃按比例…還必須有市場(chǎng)調(diào)節(jié)[31]”。于是乎以“分灶吃飯”為主線、“包干”為特征的財(cái)稅體制改革陸續(xù)在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開(kāi),并嘗試由“總額分成”向“劃分收支(稅種)”衍進(jìn)[30]——這雖然開(kāi)創(chuàng)了“千斤重?fù)?dān)眾人挑”的新氣象[32],對(duì)于“歸還文革欠債”、“落實(shí)政策”有著積極意義;但卻令得地方政府與轄區(qū)企業(yè)間的利益裹挾太緊,導(dǎo)致微觀市場(chǎng)干預(yù)過(guò)度、地方主義回潮、不公平競(jìng)爭(zhēng)泛濫成災(zāi)[33]。

對(duì)此,吳敬璉很早就意識(shí)到“眾建諸侯”可能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)亂局,并拿中國(guó)當(dāng)時(shí)的“市場(chǎng)割據(jù)”(Market Segmentation)與法國(guó)路易十四時(shí)期的“包稅制”相形類比[34]。高培勇則從央地博弈出發(fā),將導(dǎo)致這一時(shí)期財(cái)政困難的主要原因歸咎于地方爭(zhēng)相、變相的“減稅讓利”與“擠占挪用”,以及預(yù)算軟約束頑疾[35]。而賈康則主張淡化“條塊分割”的行政束縛,實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)和公平競(jìng)爭(zhēng),同時(shí)構(gòu)建中央、地方合理穩(wěn)定的分級(jí)預(yù)算體系,并認(rèn)為“分稅制應(yīng)是中國(guó)財(cái)政體制改革的方向”[36]。

從政策落地來(lái)看,恢復(fù)商品經(jīng)濟(jì)有利于價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的重新引入,能夠一定程度上緩解、甚至克服由行政性分權(quán)帶來(lái)的“信息不對(duì)稱”,進(jìn)而鏟除滋生“大躍進(jìn)”式“放衛(wèi)星”的土壤。但市場(chǎng)利益的再度分化及政企不分的組織結(jié)構(gòu),又愈發(fā)加劇了“諸侯經(jīng)濟(jì)”體制下的“內(nèi)部人控制”(Insider Control)[37]——使地方政府各種形式的權(quán)力尋租死灰復(fù)燃,大有墮入“權(quán)貴資本主義”(Crony Capitalism)之勢(shì)[38]。

(三)“分稅制改革”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期(1994至今)

上世紀(jì)90年代開(kāi)始,隨著財(cái)政承包制的弊端逐漸顯露,統(tǒng)一市場(chǎng)、凝聚財(cái)力和規(guī)范制度的呼聲愈發(fā)迫切——李鵬將此時(shí)財(cái)稅管理體制的問(wèn)題癥結(jié)指向“隨意減免稅、稅收流失和開(kāi)支浪費(fèi)”,提出“改革的核心是…處理好國(guó)家與企業(yè)、中央與地方的利益分配關(guān)系,為市場(chǎng)發(fā)育和企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造良好的外部條件”*參見(jiàn)《李鵬總理在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上講話,強(qiáng)調(diào)財(cái)政改革要加快步伐》,《中國(guó)財(cái)政年鑒1993》。。江澤民也同意“現(xiàn)行稅制已不適應(yīng)發(fā)展需要,理順中央與地方的分配關(guān)系,亟待稅制改革”。由此,十四屆三中全會(huì)將財(cái)稅改革的核心確定為:(1)包干制轉(zhuǎn)分稅制,引導(dǎo)中央地方合理分權(quán);(2)規(guī)范稅收征管,清理稽查落實(shí)執(zhí)行情況;(3)構(gòu)建政府公共預(yù)算,推行采用“復(fù)式記賬法”。然而,盡管這類措施初衷在于調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性、旨在提高“兩個(gè)比重”*即“政府財(cái)政收入占國(guó)民總收入的比重”,加上“中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重”。,但實(shí)際中的“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下放”又迫使地方政府不得不在“預(yù)算外收支”上大做文章,并久染成習(xí)[30]——從“費(fèi)大于稅”到“土地財(cái)政”都是如此,以至于蔓延成為阻礙市場(chǎng)公平健康發(fā)展的毒瘤[39]。

面對(duì)當(dāng)時(shí)新一輪“西學(xué)東漸”,鄧子基一針見(jiàn)血地指出,意欲“后發(fā)趕超”的國(guó)家或地區(qū)在財(cái)稅體制上不能僅僅滿足于有限政府,還需承擔(dān)起“彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、培育維護(hù)秩序”的主動(dòng)職能,尤其在央地關(guān)系的處理中“只能借鑒‘公共財(cái)政論’,但要發(fā)展‘國(guó)家分配論’”[40]。針對(duì)“費(fèi)改稅”問(wèn)題,高培勇將財(cái)政部門與行政機(jī)關(guān)間的關(guān)系比喻為會(huì)計(jì)和出納,要求“鏟除執(zhí)收單位坐支非稅收入的土壤”,盡可能杜絕地方政府的機(jī)會(huì)主義傾向[41]。賈康則結(jié)合國(guó)際先進(jìn)理念和經(jīng)驗(yàn),從強(qiáng)化國(guó)庫(kù)管理角度切入,提出包括現(xiàn)金管理、集中收付、“金稅工程”在內(nèi)的一系列改革建議[42]。此外,更多學(xué)者還將目光投向土地出讓金和地方政府債務(wù)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

總之,圍繞央地財(cái)稅關(guān)系的制度演化,相關(guān)改革事項(xiàng)與內(nèi)容不外乎涉及三個(gè)主要方面:(1)降低信息不對(duì)稱性——規(guī)范政府收支分類體系、建立國(guó)庫(kù)集中收付制度、開(kāi)辟電子政務(wù)平臺(tái)建設(shè);(2)調(diào)整優(yōu)化效用函數(shù)——注重思想道德教育、樹(shù)立良好職業(yè)情操、明確事后問(wèn)責(zé)制度;(3)完善激勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制——?jiǎng)澢逖氲仃P(guān)系界限,促進(jìn)有序分工、保證合理分配等。本文由是進(jìn)一步引入數(shù)理分析方法,以期更系統(tǒng)、更精確地闡釋出上下級(jí)政府委托代理關(guān)系之中的邏輯和規(guī)律。

四、模型論證

本文基于央地財(cái)稅關(guān)系中的委托-代理特征,結(jié)合信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的博弈論模型,抽象分析了新中國(guó)成立以來(lái)的財(cái)稅改革路徑,旨在為下一步的制度演化指明方向——此處設(shè)“中央政府”為委托人、“地方政府”為代理人,而這里的問(wèn)題目標(biāo)即在于求解信息不對(duì)稱條件下的最優(yōu)制度選擇,用以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督和激勵(lì)相容的同時(shí),抑制道德風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)利益共贏。

(一)模型構(gòu)建

首先,根據(jù)研究對(duì)象的一般行為屬性[43],設(shè)定委托-代理模型的初始條件如表1:

表1 初始條件設(shè)定*γ為產(chǎn)出收益、α是努力程度、ε為不確定性,并服從均值為0、方差為σ2的正態(tài)分布;ω為代理人報(bào)酬、τ是固定工資、θ代表分配率,并在0到1之間，委托人的報(bào)酬為γ-ω;委托人up(x)=e-ρx、代理人ua(x)=-e-ρx,x服從均值為m、方差為υ的正態(tài)分布;ρ為風(fēng)險(xiǎn)偏好,風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避時(shí)取正值、風(fēng)險(xiǎn)喜好時(shí)取負(fù)值,絕對(duì)值表示程度大小;Cost(α)與α成正相關(guān)關(guān)系,且邊際成本遞增。

其次,整合上述條件并推導(dǎo),求出委托人(p)與代理人(a)的確定性等值(CE)表達(dá)式如表2:

表2 確定性等值表達(dá)式

最后,考慮到中央政府的大局觀與整體利益,將中央、地方兩級(jí)政府的總和收益(CEP+CEa)確定為委托人的目標(biāo)函數(shù),從而體現(xiàn)互利共贏的執(zhí)政宗旨。如此一來(lái),則變成只需求解滿足代理人激勵(lì)相容條件下的委托人目標(biāo)函數(shù)最大化問(wèn)題,如表3:

表3 委托代理模型

①“參與約束”,確保代理人安于目前崗位,不至于跳槽。

(二)分析求解

這里利用拉格朗日乘子法對(duì)上述模型進(jìn)行最優(yōu)化求解,構(gòu)建拉格朗日函數(shù)式:

L(θ,λ)=CEp+CEa+λ(CEa-CE0)

(1)

為簡(jiǎn)化起見(jiàn),令式1中λ=1、CE0=0,再根據(jù)“反向歸納法”代入“令CEa一階導(dǎo)數(shù)為零時(shí)代理人的最優(yōu)努力程度α=θ”,得到優(yōu)化目標(biāo)函數(shù)(式2)及其二階導(dǎo)數(shù)(式3):

(2)

(3)

由于改革策劃者(委托人)與改革響應(yīng)者(代理人)在風(fēng)險(xiǎn)偏好上所表現(xiàn)出的異質(zhì)化特征——具體來(lái)說(shuō),中央政府作為始作俑者,往往不排斥、甚至喜好風(fēng)險(xiǎn),且其程度還會(huì)隨時(shí)間的推移而逐漸增加;相反,地方政府面對(duì)新規(guī)定、新制度,大多只能被動(dòng)接受、因而更傾向于保守,但其程度會(huì)在制度紅利顯現(xiàn)之后趨于減小——式3取值將呈現(xiàn)先負(fù)后正,式2圖像也會(huì)相應(yīng)表現(xiàn)出先上凸、后下凹的兩階段特征,茲分別討論如下:

初期階段,優(yōu)化目標(biāo)函數(shù)(式2)的二階導(dǎo)數(shù)(式3)小于零,函數(shù)圖像呈上凸形、理論最大值原則應(yīng)在拋物線頂點(diǎn)處取得。但考慮到函數(shù)定義域θ∈{θ|0≤θ≤1}的限制,在實(shí)際求解過(guò)程中應(yīng)分三種情況討論,并得出三種不同的可能結(jié)果如表4所示。

表4 改革初期階段特征

后期階段,優(yōu)化目標(biāo)函數(shù)(式2)的二階導(dǎo)數(shù)(式3)大于零,函數(shù)圖像呈下凹形、理論最大值原則應(yīng)在拋物線兩端點(diǎn)處取得。但考慮到函數(shù)定義域θ∈{θ|0≤θ≤1}的限制,在求解過(guò)程中應(yīng)分兩種情況討論,并得出兩種不同的可能結(jié)果如表5所示。

表5 改革后期階段特征

(三)結(jié)果討論

綜上所述,中央政府與地方政府的財(cái)稅權(quán)利配置效率,主要受到三個(gè)方面參數(shù)影響——即委托人與代理的風(fēng)險(xiǎn)偏好ρp、ρa(bǔ),以及各項(xiàng)事業(yè)產(chǎn)出*本文此處則解釋為由地方政府所直接征繳的稅收收入。的風(fēng)險(xiǎn)(不確定性)σ——且分別在前后兩個(gè)階段、呈現(xiàn)出共計(jì)五種可能的最優(yōu)結(jié)果,其中包括:

因此可知,在調(diào)整央地財(cái)稅關(guān)系的制度演化過(guò)程中,純粹單一的“集權(quán)”抑或“分權(quán)”都不是最佳的模式選擇,而“合作”也只能作為臨時(shí)性的過(guò)渡安排,并進(jìn)一步呈現(xiàn)出向兩極化(集權(quán)或分權(quán))發(fā)展的趨勢(shì)。這樣一來(lái),只有做到“因時(shí)制宜、因事制宜”、靈活變通地將多種模式組合運(yùn)用,才能更好地為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步服務(wù)。

五、結(jié)論引申

截至目前,新中國(guó)的財(cái)稅改革已然走過(guò)了一條漫長(zhǎng)的制度演化之路——從50年代的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”,經(jīng)歷80年代的“劃分收支(稅種)、分級(jí)包干”,再到90年代的“分稅制改革”——這期間的經(jīng)驗(yàn)措施、方式方法在與上述模型結(jié)論大體擬合的同時(shí),也為我們深入理解新中國(guó)財(cái)稅制度發(fā)展的階段性特質(zhì)及其現(xiàn)實(shí)意義提供了豐富的案例素材。

早在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,政務(wù)院即就中央與地方的財(cái)政收支范圍做了劃分,將包括農(nóng)業(yè)稅、關(guān)稅、央企利潤(rùn)、契稅、貨物稅、工商稅在內(nèi)的各項(xiàng)收入分別歸口“中央財(cái)政收入”、“地方財(cái)政收入”和“中央和地方按比例分成收入”三大類*《關(guān)于1951年度財(cái)政收支系統(tǒng)劃分決定》載高培勇:《共和國(guó)財(cái)稅60年》,北京:人民出版社,2009年第15頁(yè)。;此外還原則要求“規(guī)模較大或重要的企業(yè)都由中央主管部門管理,小型企業(yè)則劃歸地方政府管理[44]”——如此基本可認(rèn)為是本文模型中“集權(quán)”、“分權(quán)”及“合作”三種財(cái)稅管理模式的雛形。而之后“統(tǒng)得過(guò)死”和“大躍進(jìn)”則分別是單一化模式走向極端的現(xiàn)實(shí)惡果,“一收就死、一放就亂”實(shí)際反映的也是同樣問(wèn)題。

進(jìn)入轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)時(shí)期,以“分灶吃飯”為特征,中央財(cái)政與地方財(cái)政的收支范圍得到進(jìn)一步明晰,具體可概括為“固定收入”、“固定比例分成收入”和“調(diào)劑收入”三大項(xiàng)。“利改稅”以后,更是將鐵路、民航、郵電、軍工等關(guān)鍵領(lǐng)域的企業(yè)稅納入中央財(cái)政收入;地方國(guó)企、集體企業(yè)所得稅、城市房地產(chǎn)稅、契稅等劃歸地方財(cái)政收入;部分產(chǎn)品稅、增值稅和營(yíng)業(yè)稅等定為中央和地方的財(cái)政共享收入[30]——這種不同行業(yè)適用不同稅制的做法,顯然考慮到了各個(gè)對(duì)象之間差異化的風(fēng)險(xiǎn)特性,因此也基本佐證了本文模型結(jié)論中關(guān)于“改革初期”最優(yōu)化制度的策略選擇。

時(shí)值市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期,“分稅制”代替了既往“承包制”,財(cái)稅管理體制開(kāi)始依照財(cái)事權(quán)相結(jié)合原則,有序地將“維護(hù)國(guó)家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅”——如關(guān)稅、央企所得稅、金融企業(yè)所得稅等;將“適合地方征管的稅種劃為地方稅”——如營(yíng)業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等;將“同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅”——主要有增值稅和資源稅等[30]。不難發(fā)現(xiàn),該階段“合作模式”的適用范圍顯著縮小,且這一演化趨勢(shì)為國(guó)企改革的“抓大放小”戰(zhàn)略進(jìn)一步強(qiáng)化,呈現(xiàn)出與本文模型結(jié)論大體吻合的兩極化趨勢(shì)特征。

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(責(zé)任編輯:風(fēng) 云)

An Analysis of the Institutional Evolution of China’s Fiscal Reform since 1949:Intergovernmental Relations from the Perspective of Information Economics

CHEN Qing

(Institute of Economics, Shanghai Academy of Social Sciences, Shanghai 200030, China)

This paper reviews, from the perspective of economic thought history, the evolution route of China’s fiscal reform since 1949, including three major stages, each witnessing the political and economic wrangling, as in a principal-agent relationship, between the central and local governments, especially with regard to fiscal distribution. A model of information economics is further built to enlighten future policy-making and three optimized management structures are put forward, including the centralized, the decentralized and the one in between.

fiscal reform; institutional evolution; history of economic thought; information economics

2014-11-21

國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目(13&ZD047);2014年度上海社會(huì)科學(xué)院優(yōu)秀博士論文培育項(xiàng)目

陳 慶(1983-),男,浙江杭州人,上海社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所博士生。

F810.2

A

1004-4892(2015)05-0032-09