“失獨(dú)老人”養(yǎng)老保障及法律問題研究

李 真

（北京大學(xué)法學(xué)院 北京 100871）

引言

計(jì)劃生育政策實(shí)施三十多年來，中國(guó)的人口規(guī)模得到有效控制。對(duì)解決就業(yè)、糧食供給、經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行產(chǎn)生了積極影響，也產(chǎn)生了數(shù)以萬(wàn)計(jì)的獨(dú)生子女家庭。隨著第一批獨(dú)生子女長(zhǎng)大成人融入社會(huì)，獨(dú)生子女及其父母正處在現(xiàn)代養(yǎng)老方式與傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念的強(qiáng)烈碰撞中。在典型的“421”家庭中，養(yǎng)老逐漸成為首要難題。在更為極端的“失獨(dú)家庭”中甚至存在老無所養(yǎng)的情況。今天，作為新的弱勢(shì)群體的失獨(dú)老人已然進(jìn)入了大眾的視野，成為社會(huì)公眾審思的一個(gè)新的命題。目前，不僅失獨(dú)老人的存量規(guī)模十分巨大，而且增量還呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。我國(guó)衛(wèi)生部發(fā)布的《2010年中國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，全國(guó)失獨(dú)家庭已經(jīng)突破百萬(wàn)，同時(shí)在以每年新增7.6萬(wàn)個(gè)失獨(dú)家庭的速度增長(zhǎng)。這一現(xiàn)象直接引致了50歲以上的失獨(dú)群體不斷增加，導(dǎo)致失獨(dú)老人養(yǎng)老形勢(shì)趨向嚴(yán)峻，為建完善失獨(dú)老人養(yǎng)老保障體系進(jìn)一步增大了難度，同時(shí)，對(duì)完善失獨(dú)老人養(yǎng)老保障體系也提出了迫切要求。如何審慎思考及有效應(yīng)對(duì)，是我們必須致力解決的重大現(xiàn)實(shí)問題。

一、歷史的“斷層線”：建國(guó)后的人口政策演變邏輯

（一）建國(guó)初期的生育政策。新中國(guó)建立初期，處于人口高速增長(zhǎng)的階段。新中國(guó)剛剛建立百?gòu)U待興，各項(xiàng)事業(yè)亟待發(fā)展，從中央到地方對(duì)建設(shè)新中國(guó)有極高的熱情。這一時(shí)期傳統(tǒng)的生育觀念仍占主導(dǎo)地位，“人多好辦事”成為全國(guó)上下的共識(shí)，這不僅基于中國(guó)型農(nóng)耕文明深刻影響。還與醫(yī)療水平低下、人為災(zāi)難、自然災(zāi)害頻發(fā)緊密相關(guān)，這一時(shí)期蘇聯(lián)的人口政策也對(duì)中國(guó)的生育政策產(chǎn)生了極大的影響。在50年代初國(guó)家嚴(yán)格限制“絕育”和“流產(chǎn)”。如，對(duì)流產(chǎn)程序做出了極嚴(yán)格的規(guī)定，需要經(jīng)過丈夫同意、醫(yī)生證明、首長(zhǎng)批示，擅自流產(chǎn)者要給予處分。另一方面嚴(yán)加禁止避孕藥具的進(jìn)口。建國(guó)四年后，全國(guó)凈增人口4600多萬(wàn)，人口自然增長(zhǎng)率達(dá)到23‰。在首次人口普查中，全國(guó)人口超過了6億，中國(guó)大陸的人口是5億8千萬(wàn)。[1]

表1 1949—1954全國(guó)人口增長(zhǎng)情況 單位：‰

（二）有計(jì)劃的生育政策。全國(guó)首次人口普查（1954年11月）的結(jié)果顯示全國(guó)超過6億人。這一期間社會(huì)主義建設(shè)中出現(xiàn)一些問題，控制生育的觀點(diǎn)逐漸受到關(guān)注，并開始在決策層占有了一席之地。“除少數(shù)民族地區(qū)以外，在一切人口稠密的地方，宣傳和推廣節(jié)制生育，提倡有計(jì)劃的生育子女。” 這是在《1956-1967年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》中提出的有計(jì)劃的生育政策。[2]雖然領(lǐng)導(dǎo)層在控制生育的問題上達(dá)成了一致，但傳統(tǒng)的人口觀念上還是出現(xiàn)了反復(fù)。1959—1961年國(guó)家出現(xiàn)嚴(yán)重了自然災(zāi)害，全國(guó)人口出現(xiàn)隨之了大規(guī)模死亡的現(xiàn)象。經(jīng)歷了“三年經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期”，1959—1961年全國(guó)死亡人數(shù)比正常年份多出1500萬(wàn)人左右。[3](P14)1962年宣告困難時(shí)期結(jié)束，人口規(guī)模也出現(xiàn)了第二次暴增。第二次人口普查結(jié)果顯示中國(guó)人總數(shù)達(dá)到了7.2307億，其中1963年的人口自然增長(zhǎng)率為33.5‰。面對(duì)快速增長(zhǎng)的的人口規(guī)模，1965年中央政府提出了“一個(gè)不多，兩個(gè)正好，三個(gè)多了”的口號(hào)。

表2 1954—1965全國(guó)人口增長(zhǎng)情況表 單位：‰

數(shù)據(jù)來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)庫(kù)

（三）計(jì)劃生育政策的實(shí)施。1979年中國(guó)人口總量接近10億。10億人口對(duì)當(dāng)時(shí)的中國(guó)來說已不再是建設(shè)社會(huì)主義的強(qiáng)大力量，更多的是為經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶來的壓力與阻力。這不僅體現(xiàn)在糧食、副食品的供應(yīng)上，還表現(xiàn)為就業(yè)壓力上。當(dāng)時(shí)，中國(guó)的決策層已然意識(shí)到了中國(guó)人口過多過快增長(zhǎng)的嚴(yán)峻形勢(shì)。1980年3月至5月間，中央在北京先后召開了五次全國(guó)人口問題座談會(huì)，討論研究了人口問題。[4](P19)1980年9月，中共中央提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子(《關(guān)于控制我國(guó)人口增長(zhǎng)問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》)。1982年2月9日，中共中央做出《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育工作》的指示，規(guī)定了生育避孕節(jié)育政策。提倡“晚婚、晚育、少生、優(yōu)生”，有計(jì)劃的控制人口。同年9月，在中共十二大中將計(jì)劃生育確定為基本國(guó)策，于11月寫入《憲法》。[5](P32)

如圖1所示，自實(shí)行計(jì)劃生育以來，人口出生率與人口自然增長(zhǎng)率呈現(xiàn)明顯下降的趨勢(shì)，2000年后人口的出生率穩(wěn)定在15‰以下，人口的自然增長(zhǎng)已將至10‰以下，2004年開始保持在5‰左右。計(jì)劃生育的政策效果可見一斑。

圖1 1980—2012年人口增長(zhǎng)變化圖

（四）計(jì)劃生育政策的實(shí)施效果。人口指標(biāo)用來反映計(jì)劃生育政策的實(shí)施效果，其中人口自然增長(zhǎng)率、總和生育率反映兩個(gè)不同的側(cè)面。

表3是自1949—2012年全國(guó)人口自然增長(zhǎng)率情況表：1949年建國(guó)初的人口自然增長(zhǎng)率為16‰；在1963年出現(xiàn)人口自然增長(zhǎng)率的最高值33.5‰；進(jìn)入到七十年代后期人口自然增長(zhǎng)率下降至15‰左右；進(jìn)入2000年人口自然增長(zhǎng)率低至10‰以下；2009年后低至5‰。從人口自然增長(zhǎng)率的變化情況可以看出計(jì)劃生育政策實(shí)施三十年間對(duì)中國(guó)人口增長(zhǎng)產(chǎn)生了顯著影響。

表3 1949—2012年全國(guó)人口自然增長(zhǎng)率 單位：‰

由表3可以看出70年代以來，全國(guó)人口自然增長(zhǎng)率在20‰以下。與80年開始全國(guó)人口自然增長(zhǎng)率相比70年代有所反復(fù)，這是基于60年代初的生育高峰的延續(xù)，60年代出生的人口進(jìn)入生育年齡，進(jìn)而出現(xiàn)了出生率的反復(fù)。在醫(yī)療衛(wèi)生條件不斷改善、醫(yī)療水平不斷提高的條件下人口死亡率的下降。在出生率、死亡率的雙重作用下80年代全國(guó)人口自然增長(zhǎng)率出現(xiàn)增長(zhǎng)。進(jìn)入到90年全國(guó)人口自然增長(zhǎng)率回落至10‰，進(jìn)而下降到2000年后的10‰以下。

另一衡量指標(biāo)是總和生育率，其所反映出的計(jì)劃生育政策效果更加清晰。表4是1950—2010全國(guó)總和生育率表，表4中的數(shù)據(jù)清晰地反映出：1950年來育齡婦女（15—49歲）一生平均生育的子女?dāng)?shù)量。在自然情況下我國(guó)婦女平均一生生育子女的數(shù)量約在5、6左右。隨著人口政策的轉(zhuǎn)變1975年后這一數(shù)據(jù)下降到3.57，在七十年代末中國(guó)總和生育率已經(jīng)下降到3以下。進(jìn)入到1990年，中國(guó)的總和生育率還在繼續(xù)降低，據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示1995年的總和生育率僅為1.99；2000年的總和生育率為1.22；2005年的總和生育率1.34；2010年總和生育率再創(chuàng)新低，僅為1.18。2010年《世界人口數(shù)據(jù)表》中顯示：2010年全球每個(gè)婦女平均生育2.5個(gè)孩子，發(fā)達(dá)國(guó)家的人口總和生育率為1.7個(gè)，在欠發(fā)達(dá)國(guó)家的人口總和生育率為2.7個(gè)，據(jù)此，中國(guó)的總和生育率不足世界平均水平一半。[6](P17)

表4 1950—2010年總和生育率 單位：個(gè)

建國(guó)65年來，全國(guó)育齡婦女平均生育孩子數(shù)量由6個(gè)減少到低于2個(gè)，計(jì)劃生育政策起到了決定性作用。計(jì)劃生育政策實(shí)施的三十多年來，人口得到了有效控制，全國(guó)第六次人口普查登記（已上報(bào)戶口）的全國(guó)總?cè)丝跒?，339，724，852人，在2000—2010年10年間，人口凈增長(zhǎng)達(dá)到7000余萬(wàn)人，與1990—2000年這一區(qū)間相比，人口的平均增長(zhǎng)率下降了0.5個(gè)百分點(diǎn)。在人口增長(zhǎng)顯著放緩的大背景下，在微觀的個(gè)體家庭中，“獨(dú)生子女家庭”成為主要的家庭形式，家庭規(guī)模趨于“小型化”“微型化”。隨著第一批響應(yīng)計(jì)劃生育號(hào)召的夫婦邁入50歲，這部分群體已不具備理論上的生育條件。在意外來發(fā)生后成為失獨(dú)老人的他們，生活又將如何得到保障是值得深思的問題。

二、計(jì)劃生育政策對(duì)失獨(dú)老人形成的影響

通過人口自然增長(zhǎng)率、總和生育率兩個(gè)指標(biāo)的分析，計(jì)劃生育政策的效果得以展現(xiàn)。人口自然增長(zhǎng)率在人口增長(zhǎng)的宏觀方面反映出計(jì)劃生育政策對(duì)緩解人口過快增長(zhǎng)，控制人口規(guī)模有十分明顯的效果。總和生育率則是在微觀方面反映出計(jì)劃生育的影響，通過建國(guó)初期、計(jì)劃生育實(shí)施前、計(jì)劃生育政策實(shí)施后育齡婦女生育孩子的個(gè)數(shù)對(duì)比，更加清晰地反映出計(jì)劃生育政策的明顯效果。1980年開始我國(guó)的總和生育率已接近2，加之新生兒夭折與子女發(fā)生意外事故的概率，總和生育率的實(shí)際作用值低于表4的統(tǒng)計(jì)數(shù)量。進(jìn)入2000年，我國(guó)的總和生育率已經(jīng)降至1.22，這一數(shù)字已低于國(guó)際平均水平。計(jì)劃生育政策的有效實(shí)施減小了個(gè)體家庭抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，加劇了獨(dú)生子女家庭的脆弱性。在獨(dú)生子女家庭中，由于種種以外導(dǎo)致的子女去世最終導(dǎo)致了失獨(dú)老人的產(chǎn)生。

與發(fā)達(dá)國(guó)家低生育率、少子化的現(xiàn)象不同，中國(guó)“獨(dú)生子女”現(xiàn)象與少子化現(xiàn)象有著深刻的政策因素。發(fā)達(dá)國(guó)家的低生育率是建立在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的基礎(chǔ)上，在社會(huì)轉(zhuǎn)型、個(gè)體追求更優(yōu)發(fā)展的誘因下產(chǎn)生的個(gè)體自愿行為。而中國(guó)的人口低速增長(zhǎng)、獨(dú)生子女現(xiàn)象則是政策影響下的群體性現(xiàn)象，中國(guó)的獨(dú)生子女現(xiàn)象及由此產(chǎn)生的其他社會(huì)問題是中國(guó)特色的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。獨(dú)生子女現(xiàn)象雖然在一定程度上緩解了中國(guó)龐大的人口基數(shù)的擴(kuò)容，但在另一方面也加劇了老齡化程度，對(duì)傳統(tǒng)養(yǎng)老提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。失獨(dú)老人是獨(dú)生子女家庭風(fēng)險(xiǎn)的直接承受者，身心受到雙重的重?fù)簟４蟛糠质И?dú)老人在年輕時(shí)都有意愿、有能力養(yǎng)育第二個(gè)孩子，然而在計(jì)劃生育政策的嚴(yán)格執(zhí)行下，他們放棄再次生育孩子，最終成為失獨(dú)老人。

三、失獨(dú)老人“養(yǎng)老之殤”：面臨的問題與困境

失獨(dú)老人在經(jīng)受子女死亡的殘酷現(xiàn)實(shí)以及內(nèi)心劇烈掙扎的同時(shí)，還面臨著嚴(yán)峻的養(yǎng)老問題。現(xiàn)實(shí)中，失獨(dú)老人不得不面對(duì)如下顯性問題：第一，經(jīng)濟(jì)贍養(yǎng)問題。非獨(dú)生子女家庭可以把經(jīng)濟(jì)贍養(yǎng)的潛在風(fēng)險(xiǎn)分散到不同的子女身上，而獨(dú)生子女家庭卻沒有類似的風(fēng)險(xiǎn)分散、分擔(dān)機(jī)制，一旦出現(xiàn)子女死亡、傷殘等意外情況，父母就不得不面臨經(jīng)濟(jì)贍養(yǎng)及生活照料或情感慰籍方面的種種復(fù)雜困境。第二，社會(huì)對(duì)失獨(dú)老人的精神扶持、慰藉的方式比較匱乏，力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。針對(duì)失獨(dú)老人的精神養(yǎng)老問題，雖然社會(huì)中各方已然采取了一些關(guān)愛志愿行動(dòng)，但參與到失獨(dú)老人服務(wù)事業(yè)中的社會(huì)力量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，無法滿足體量龐大的失獨(dú)老人精神需求。失獨(dú)老人的精神世界一旦“崩塌”，很容易陷入自我封閉的狀態(tài)，精神抑郁甚至?xí)l(fā)精神疾病。這將進(jìn)一步導(dǎo)致失獨(dú)老人、失獨(dú)家庭與社會(huì)關(guān)系的割裂，影響整個(gè)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。第三，失獨(dú)者的生存現(xiàn)狀從一個(gè)側(cè)面也折射出我國(guó)現(xiàn)有養(yǎng)老制度的不完善。由于家庭養(yǎng)老條件缺失，失獨(dú)者只能尋求社會(huì)養(yǎng)老，而養(yǎng)老體系卻難讓失獨(dú)老人群體老有所養(yǎng)。客觀言之，我國(guó)現(xiàn)有的養(yǎng)老體系缺乏有針對(duì)性的，常態(tài)化、制度化的保障措施，失獨(dú)老人得不到政府的有力支持和保障，因之，他們?cè)谖镔|(zhì)、精神層面更容易陷入困境。具體來說，失獨(dú)老人群體主要面臨如下生存與養(yǎng)老困境。

（一）物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱，不足以支撐養(yǎng)老。首先，在農(nóng)村地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)，人們的收入來源與土地，青壯的勞動(dòng)力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直至老年，隨著身體機(jī)能的減退，老年群體無法滿足生產(chǎn)需要、無法產(chǎn)出價(jià)值；日常的生活需求無法從生產(chǎn)中轉(zhuǎn)化而來，由此切斷了物質(zhì)來源。面對(duì)基本生活的需求，這部分老年群體不得不將養(yǎng)老需求轉(zhuǎn)移到兒女身上。現(xiàn)行的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，雖然已經(jīng)惠及到農(nóng)村，但每月55元的養(yǎng)老補(bǔ)助與當(dāng)下的物價(jià)水平相比，只是杯水車薪。其次，城鎮(zhèn)無固定收入的老年群體雖然生活在城市，但由于種種原因在老年階段沒有固定的收入，更為不幸的是兒女的離世徹底切斷了物質(zhì)來源。伴隨日益增長(zhǎng)的老年人在醫(yī)療、護(hù)理方面的費(fèi)用日益增加，生活的拮據(jù)時(shí)時(shí)困擾著他們。再次，有固定收入的老人同樣存在養(yǎng)老困境。這部分老人大都生活在大城市，雖然退休后的養(yǎng)老金基本可以滿足日常基本開銷，但隨著失獨(dú)老人的年齡越來越大，越發(fā)感到生活無助，他們開始尋求可以“托老”的場(chǎng)所，因此，需要支付社會(huì)養(yǎng)老的費(fèi)用也遠(yuǎn)高于養(yǎng)老金水平。以北京市為例，條件較為一般的公辦養(yǎng)老院標(biāo)準(zhǔn)間的費(fèi)用在2200元/月，位于市中的條件較好的公辦養(yǎng)老院有的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也在4000元/月左右；一般民營(yíng)養(yǎng)老院一張床位（雙人間）2300元/月的花費(fèi)（一些位于郊區(qū)的養(yǎng)老院的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)低于2000元），高端的民營(yíng)養(yǎng)老院標(biāo)準(zhǔn)間每月的開銷在7000—10000元不等。而且，隨著物價(jià)水平的不斷提高，北京的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)很可能會(huì)繼續(xù)提高。[7]2013年北京市養(yǎng)老金水平提高到2510元/月，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)在2013年調(diào)整后為580元每人/月，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)增至460元每人/月。[8]顯然，這一保障和收入標(biāo)準(zhǔn)與養(yǎng)老院的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差距更大。依據(jù)北京市現(xiàn)行社會(huì)養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)及當(dāng)下社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，老年人社會(huì)養(yǎng)老金無法滿足社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的費(fèi)用。將老年人納入社會(huì)化的養(yǎng)老模式中，物質(zhì)基礎(chǔ)是不可忽視的因素。

（二）針對(duì)失獨(dú)老人的護(hù)理制度不盡完善，設(shè)施和基礎(chǔ)條件較差。失獨(dú)老人的養(yǎng)老難題集中體現(xiàn)在養(yǎng)老護(hù)理上，老人在晚年身體狀況每況愈下、行動(dòng)不便、獨(dú)自生活比較困難。目前我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老體系，針對(duì)失獨(dú)老人的護(hù)理制度不盡完善，設(shè)施和基礎(chǔ)條件較差這是亟待解決的問題。截至2010年底，全國(guó)已建成含日間照料功能的社區(qū)服務(wù)中心1.2萬(wàn)個(gè)，留宿照料床位1.2萬(wàn)張，日間照料床位4.7萬(wàn)張。[9]此外，規(guī)模以上的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量也極為有限，全國(guó)收養(yǎng)性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不到4萬(wàn)家，養(yǎng)老床位約315萬(wàn)張。剔除正常老人巨大的養(yǎng)老、護(hù)理需求，如此規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施根本無法支撐超過百萬(wàn)規(guī)模的失獨(dú)老人的養(yǎng)老保障。[10](P43)

（三）精神慰藉和疏導(dǎo)缺失，缺少精神歸宿與寄托。失獨(dú)老人除了物質(zhì)、護(hù)理方面的需求外，還需要基礎(chǔ)的精神慰藉——失去獨(dú)生自律的痛苦需要長(zhǎng)期、及時(shí)有效的梳理與引導(dǎo)。此外走出失獨(dú)的傷痛后，面對(duì)孤獨(dú)、失落如何填補(bǔ)這部分情感的缺失也極為重要。在日常護(hù)理中，失獨(dú)老人需要交流與關(guān)懷，使他們感受到溫暖，逐漸治愈心靈創(chuàng)傷。

四、行動(dòng)與夙愿：失獨(dú)老人養(yǎng)老問題的可行性進(jìn)路

（一）建議盡快調(diào)整我國(guó)的計(jì)劃生育政策。不可否認(rèn)，計(jì)劃生育政策實(shí)施30多年來，為我國(guó)人口規(guī)模的控制，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)。但與此同時(shí)，也造成了諸如失獨(dú)老人等特殊而嚴(yán)峻的社會(huì)問題。計(jì)劃生育政策頒布、實(shí)施的初衷主要是為了控制人口，而控制人口的方式和路徑是多樣化的，計(jì)劃生育政策并非唯一可行的路徑。因之，筆者建議政府有必要變嚴(yán)苛的計(jì)劃生育政策為彈性的、導(dǎo)向性的人口控制政策，不在為失獨(dú)老人等“人間悲劇”的發(fā)生創(chuàng)造過多制度空間。

（二）“制度盡孝”——慰藉失獨(dú)老人生存之殤。“公正”應(yīng)當(dāng)是一個(gè)社會(huì)追求的終極目標(biāo)。而權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等即體現(xiàn)了公正的理念。對(duì)于失獨(dú)老人群體而言，他們響應(yīng)和支持了計(jì)劃生育政策，履行了計(jì)劃生育的義務(wù)，因此，從社會(huì)制度維度對(duì)該群體進(jìn)行特殊關(guān)愛，是其理應(yīng)享有的權(quán)利，同時(shí)也是計(jì)劃生育政策的有益補(bǔ)充機(jī)制，這也正是社會(huì)主義制度優(yōu)越性的必然要求。因此，當(dāng)獨(dú)生子女父母“失獨(dú)”之后，政府有關(guān)部門以及社會(huì)各界力量應(yīng)當(dāng)及時(shí)填補(bǔ)“空缺”，給予失獨(dú)老人精神和物質(zhì)支持。筆者認(rèn)為，就制度層面而言，如下措施具有一定的可行性和必要性：（1）建議制訂《失獨(dú)家庭社會(huì)保障條例》，從立法上對(duì)失獨(dú)老人和家庭提供基本保障。建議政府有關(guān)職能部門盡快對(duì)我國(guó)各地失獨(dú)老人和家庭總量進(jìn)行排摸統(tǒng)計(jì)，充分掌握精確數(shù)據(jù)和現(xiàn)實(shí)存在的主要問題，在此基礎(chǔ)上研究、制訂專門的《失獨(dú)家庭社會(huì)保障條例》，為失獨(dú)老人的生存及養(yǎng)老提供法律保障依據(jù)和具體的保障措施。（2）建立失獨(dú)老人關(guān)懷基金、養(yǎng)老保險(xiǎn)等措施，完善社會(huì)保障體系。可考慮從各級(jí)政府征收的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)中取出一定比例的資金，用于建立專門的”失獨(dú)老人關(guān)懷基金“，為失獨(dú)老人的基本養(yǎng)老和生活保障提供制度性扶持。建議政府引入保險(xiǎn)模式，由各級(jí)政府按照一定標(biāo)準(zhǔn)為失獨(dú)老人購(gòu)買綜合或?qū)ｍ?xiàng)保險(xiǎn)，當(dāng)被保險(xiǎn)人到達(dá)一定年齡或發(fā)生狀況時(shí)，可從保險(xiǎn)公司獲取一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，同時(shí)也可在一定程度上減輕政府的負(fù)擔(dān)。（3）積極支持非政府組織（NGO）等參與扶助失獨(dú)老人群體。我國(guó)政府加大政策扶持和宣傳力度，鼓勵(lì)、支持民間慈善組織和基金會(huì)等非政府組織參與失獨(dú)老人養(yǎng)老等工作，充分發(fā)揮它們靈活多變、專業(yè)性強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)。NGO可根據(jù)失獨(dú)老人的不同特征和面臨的具體問題提供差異化服務(wù)和幫助，關(guān)愛失獨(dú)家庭，力所能及地提供正規(guī)保障體系之外的關(guān)懷與補(bǔ)助。（4）大力宣傳孝道文化，在精神層面給予失獨(dú)老人更多人文關(guān)懷。首先，加強(qiáng)輿論宣傳，在全社會(huì)弘揚(yáng)中華民族敬老、尊老、愛老、養(yǎng)老的傳統(tǒng)美德，樹立尊老敬老的意識(shí)；其次，專業(yè)人員可以為失獨(dú)老人提供日常生活看護(hù)、精神慰藉等相關(guān)服務(wù)，因此，應(yīng)當(dāng)加大力度培養(yǎng)專業(yè)人才，促進(jìn)失獨(dú)老人公共服務(wù)逐步向?qū)I(yè)化發(fā)展；最后，充分發(fā)動(dòng)和利用社區(qū)人力等資源，發(fā)揮社區(qū)“網(wǎng)格化”管理和信息集中等優(yōu)勢(shì)，通過組建家庭自助互助等社區(qū)組織切實(shí)幫助社區(qū)內(nèi)的失獨(dú)老人，拓展社區(qū)內(nèi)失獨(dú)老人的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，讓失獨(dú)老人“失獨(dú)不失愛，失獨(dú)不失望，失獨(dú)不失心”。

（三）加強(qiáng)立法，推進(jìn)失獨(dú)老人社會(huì)保障法律框架的建構(gòu)，完善法律制度是建構(gòu)現(xiàn)代養(yǎng)老體系的基石和基礎(chǔ)性保障，“有法可依”是保障失獨(dú)老人群體基本權(quán)益的重要原則。美國(guó)為了保障老齡人口的基本權(quán)益相繼頒布了《社會(huì)保障法》（《SocialSecurityAct》）、《老年健康保險(xiǎn)法》（ElderlyHealth InsuranceAct）、《聯(lián)邦公務(wù)員退休金法》（FederalCivilService PensionsAct）等法律；日本則先后頒布了《勞動(dòng)者年金保險(xiǎn)法》《國(guó)民年金法》《雇員年金保險(xiǎn)法》《社會(huì)福利法》《護(hù)理保險(xiǎn)法》等法律，這些法律規(guī)范共同構(gòu)成了保障老年人基本權(quán)益的完善的法律體系。[11](P140)借鑒他國(guó)的經(jīng)驗(yàn)及演進(jìn)路徑，中國(guó)政府及相關(guān)立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)盡快推進(jìn)針對(duì)失獨(dú)老人這一特殊群體的養(yǎng)老保障法律、法規(guī)，并適時(shí)頒布相關(guān)細(xì)則及配套政策。

1.提高法律包容性，推動(dòng)失獨(dú)老人養(yǎng)老問題系統(tǒng)有效解決。失獨(dú)老人養(yǎng)老問題需要完善的法律架構(gòu)作為支撐。法律應(yīng)當(dāng)具有包容性，必須以立法的形式保障不同階層、身份失獨(dú)老人的基本物質(zhì)需求。失獨(dú)老人群體體系龐大而身份迥異，有企業(yè)退休職工、事業(yè)單位退休人員，也有無生活保障的城鎮(zhèn)居民以及農(nóng)村居民。對(duì)于已被納入社會(huì)保障體系的企業(yè)退休職工、事業(yè)單位退休人員，法律應(yīng)將他們享受的社會(huì)福利落到實(shí)處、更好地維護(hù)其權(quán)利。對(duì)于無社會(huì)保障的城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村失獨(dú)老人，依據(jù)現(xiàn)行社會(huì)保障體系，將其納入最低生活保障制度中，并在相關(guān)法律法規(guī)中予以確認(rèn)、規(guī)范，以法律的威嚴(yán)和公平原則保障失度老人群體的基本物質(zhì)需求，建構(gòu)統(tǒng)一公平而完善的法律體系。此外，法律應(yīng)從失獨(dú)老人的社會(huì)養(yǎng)老需求著手，規(guī)范與失獨(dú)老人社會(huì)養(yǎng)老相關(guān)的各層面。這包括對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老予以的立法——對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、準(zhǔn)入門檻的限定、對(duì)老人在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老存在糾紛的法律界定、政府對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的配給標(biāo)準(zhǔn)、針對(duì)失獨(dú)老人機(jī)構(gòu)養(yǎng)老特殊條件等。對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老，老年護(hù)理制度是需要立法予以規(guī)范，對(duì)護(hù)理資源的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)、護(hù)理人員的專業(yè)素質(zhì)、存在護(hù)理的法律解釋、公共部門對(duì)老年護(hù)理工作的支持力度等相關(guān)法律、法規(guī)界定。

2.修訂、完善《人口計(jì)劃生育法》，積極推動(dòng)《老年人權(quán)益保護(hù)法》貫徹實(shí)施。2001年12月頒布實(shí)施的《人口計(jì)劃生育法》是我國(guó)社會(huì)人口領(lǐng)域的一部重要法律。它對(duì)于獨(dú)生子女家庭在遭遇意外變故和災(zāi)難時(shí)，規(guī)定了必要的救助機(jī)制和辦法。例如，該法第27條規(guī)定“獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助。”但是該規(guī)定明顯具有“軟法”性質(zhì)，缺乏強(qiáng)制性；立法機(jī)構(gòu)也沒有頒布出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，現(xiàn)實(shí)操作性比較弱，導(dǎo)致失獨(dú)老人群體不能及時(shí)、有效地得到政府救助。有鑒于此，筆者建議相關(guān)立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)針對(duì)失獨(dú)老人群體的救助實(shí)施細(xì)則，以及針對(duì)救助不力的相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的懲戒機(jī)制，從而真正發(fā)揮法律的威嚴(yán)和效力，保障失獨(dú)老人群體的根本利益。此外，要認(rèn)真貫徹《老年人權(quán)益保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，建立多層次的社會(huì)保障體系，完善社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)補(bǔ)貼和救助機(jī)制，使失獨(dú)老人群體真正實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)，老有所依”。[12](P66)

（四）完善社區(qū)護(hù)理措施，建設(shè)“精神家園”。在家庭養(yǎng)老功能日趨弱化、傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式不再適應(yīng)當(dāng)下的養(yǎng)老需求。然而在中國(guó)存在“孝”的觀念與傳統(tǒng)道德的影響，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的方式不能被大多數(shù)老人接受，在大多數(shù)中國(guó)老年人的心目中“家”仍舊是他們安度晚年的最理想的歸宿。此外，由于失獨(dú)老人沒有子女，在申請(qǐng)辦理養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住手續(xù)時(shí)屢屢碰壁，沒有子女的簽字，老人在遇到傷亡、疾病住院的情況下無法找到贍養(yǎng)人，無法順利解決老人生活問題。作為獨(dú)立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無法在沒有老人親屬的確認(rèn)下安排老人生活，這是失獨(dú)老人與社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間無法逾越的鴻溝。而以合住模式為代表的社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老方式（其實(shí)，在我國(guó)，對(duì)于老年人合作居住模式的探索已經(jīng)開始。例如，鄭州的愛馨陽(yáng)光城就是基于老年合作居住模式的成功探索。愛馨陽(yáng)光城是一個(gè)大型的老年社區(qū)，將養(yǎng)老、醫(yī)療、康復(fù)、娛樂集為一身。社區(qū)的環(huán)境幽雅，非常適宜老年人養(yǎng)老、居住。社區(qū)內(nèi)四棟11 層居家養(yǎng)老公寓。整個(gè)社區(qū)所有的房子不出售，只出租。一個(gè)床位10 年9 萬(wàn)元，國(guó)家補(bǔ)貼一半。根據(jù)租住時(shí)間長(zhǎng)短價(jià)格不同，老人購(gòu)買50 年以上的使用權(quán)就可以自主裝修房子。社區(qū)內(nèi)是無障礙設(shè)計(jì)，對(duì)道路安全性做精心設(shè)計(jì)；社區(qū)內(nèi)有電影院、創(chuàng)意老年博物館、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的老年醫(yī)院、豐富老年人生活。社區(qū)內(nèi)提供便捷的上門服務(wù)，每戶老人都裝有緊急呼叫器，遇到緊急情況隨時(shí)可以求救。愛馨陽(yáng)光城為老人提供了一個(gè)真正能夠老有所養(yǎng)、老有所樂的幸福家園。而老年人合作居住的方式在農(nóng)村地區(qū)也有示范案例。例如，河北省肥鄉(xiāng)縣的“幸福院”工程。自2008 年，肥鄉(xiāng)縣在“村級(jí)主辦、互助服務(wù)、群眾參與、政府支持”的原則指引下，探索出“集體建院、集中居住、自我保障、互助服務(wù)”的農(nóng)村養(yǎng)老模式——幸福院。互助幸福院屬于集體建院，即由村集體出資、利用集體閑置房屋進(jìn)行整修改造，建設(shè)互助幸福院，并承擔(dān)水、電、暖等日常開支；縣財(cái)政予補(bǔ)貼（包括生活基本設(shè)施、添置日用品）；日常生活采取自助形式，生活在互祝幸福院的老年人在生活上相互幫助。入住互助幸福院是本著子女申請(qǐng)、老人自愿的原則，對(duì)于凡年滿60 周歲、生活能夠自理的獨(dú)居老年人，在其子女與村委會(huì)簽訂協(xié)議后可以免費(fèi)入住；針對(duì)孤寡老人和“五保戶”老人在提出申請(qǐng)，村委會(huì)研究同意后可以入住互助幸福院。入院老人的衣食和醫(yī)療費(fèi)用由其子女承擔(dān)；“五保”老人生活費(fèi)用由縣財(cái)政承擔(dān)。）在一定程度上滿足了失獨(dú)老人群體的養(yǎng)老心愿與需求。因此，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)、民間機(jī)構(gòu)和社區(qū)志愿者積極參與的方式，加大資金和人力、物力投入，完善以社區(qū)為單位的“精神家園”建設(shè)。可以先行選取一定比例的社區(qū)作為試點(diǎn)，逐步摸索經(jīng)驗(yàn)，完善制度，最終建設(shè)好社區(qū)養(yǎng)老與護(hù)理的長(zhǎng)效機(jī)制。

[1]解放初的人口政策：多生多育體現(xiàn)制度優(yōu)越性.[EB/OL].鳳凰網(wǎng)，2010-11-19http://news.ifeng.com/history/phtv/tfzg/detail,2014-10-21.

[2]中國(guó)生育觀的變遷.[EB/OL].鳳凰網(wǎng)，2011-11-10http://phtv.ifeng.com/program/tfzg/detail_2010_11/10/3064202_0.2014-10-12.

[3]孫詠梅.石家莊市人口和計(jì)劃生育工作現(xiàn)狀及對(duì)策研究[D].天津大學(xué)，2009.

[4]曾向榮.計(jì)生國(guó)策30 年，是時(shí)候改變了[J].決策探索，2011(19).

[5]夏瓏.農(nóng)村計(jì)劃生育政策執(zhí)行研究[D].鄭州大學(xué)，2004.

[6]王方兵.人口老齡化背景下對(duì)養(yǎng)老問題的分析—以昆明市為例[D].云南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2011.