城鎮化進程中農民工社會保障制度研究

李躍歌

（湖南商學院經濟與貿易學院，湖南 長沙410205）

一、湖南省城鎮化進程中農民工社會保障制度實施的現狀、缺陷及成因

自黨的“十五”大以來，我國近年來城鎮化發展速度不斷加快，湖南也不例外，據湖南省年鑒顯示，到2012年底，湖南省的城鎮化率達到46.65%。全省城鎮人口達到3097.06萬人。其中農民工總量為1470.8萬人。全省初步形成了以城市群為主體形態，長株潭城市群為核心，區域中心城市為依托，縣城和中心鎮為基礎協調發展的城鎮體系。由于城鎮化的快速推進，農民工數量急劇增長，其社會保障制度問題愈加突出。

（一）湖南省城鎮化進程中農民工社會保障現狀

1.農民工社會參保率不理想。盡管2004年國務院頒布《工傷保險條例》，但是到目前為止，雇主為農民工投保率不容樂觀。據國家統計局顯示，截止到2012年全國農民工工傷保險參保率僅24%，這就意味著還有76%的農民工沒有享受到工傷保險的合法權益。據2006年湖南統計調查數據顯示，農民工工傷保險參保率僅15.2%。截至2012年底，全省農民工參加企業職工養老保險、職工醫療保險的人數分別為20.5萬人和14.5萬人，僅占省內轉移農民工人數的4.98%和3.52%，遠遠低于全國這兩項14.3%和16.9%的平均水平。對于失業保險、住房公積金農民工更是鞭長莫及。從2002年開始至今，還沒有一部法律明確表示將農民工納入住房公積金的繳存范圍。

2.新農合醫療制度廣受農民工青睞。近幾年國家大力推行新農村合作醫療制度，農民工得到了實實在在的利益，因此，參保的積極性普遍很高。湖南省新農合從2003年7月份正式開始試點。據湖南統計網顯示，從2003年到2009年湖南新農合參保率一直呈上升趨勢。截至2009年湖南新農合啟動了122個縣，覆蓋了99.10%的農業人口，參合人數達到4618.19萬人（表1）。

表1 2003～2009年湖南省農民工新農合參保情況

（二）湖南城鎮化進程中農民工社會保障制度缺位

1.現行的社保管理制度仍然不能達成城鎮農民工參保的愿望。一是社保關系轉接制度不完善。在勞動力市場化的大環境下和城鎮化發展的過程中，農民工跨省就業是一種常見的現象，也是一種必然現象，異地就醫就成為一個普遍現象。因此，農民工希望能夠便捷地轉接社保關系。而目前我國以養老保險和醫療保險為主的各種社會保障基金，分別由多個統籌單位分割運作，而各單位的管理制度不統一，社會保險轉接程序與手續繁瑣，導致農民工各種社會保障基金難以實現異地的有效轉接，導致部分農民工退保。可見，社保關系轉接制度的完善，關系到農民工是否真正享受到社保的好處，同時也直接影響農民工投保的積極性。二是農民工參保門檻過高，影響農民工投保的積極性。以現行農民工養老保險制度為例，農民工必須累計連續繳費15年或15年以上，并達到退休年齡才可以拿到退休金。如果繳費沒有達到15年，即使農民工達到了退休年齡，也得不到國家發的基礎養老金，而是一次性拿取個人賬戶的儲存額。然而據調查研究表明，從事建筑、挖掘等體力工作的農民工，平均工作年限為2.3年，在餐飲、工廠等企業工作的農民工，平均工作年限為4-6年。很明顯農民工在沒有工作的期間內是不愿意繳納保險金的，也就很難實現連續15年繳納養老費，因此，相當一部分農民工寧可退保，一次性收取個人賬戶的儲存額。

2.農民工嚴重缺乏失業保障。2012年，全國城鎮新增就業1266萬人，年末城鎮登記失業率為4.1%，包括作為流動人口的農民工。造成農民工失業的一個重要原因是他們自身的文化水平低，據國家統計，中等受教育程度勞動者的失業率是比較高的。小學及以下和大專及以上的勞動者失業率相對是比較低的，分別為4.9%和3.5%。而初中和高中及職高文化水平，失業率分別達到了11.2%和11%。正是因為他（她）們文化水平低，才稱其為農民工，正是因為是農民工，才必然從事技術含量較低的工作。為了生存，很大部分的農民工在社會底層從事著城鎮人不愿意干的臟活、累活。據2012年湖南年鑒調查結果，53.27%的農民工在制造業工作著；13.98%從事建筑行業；9.69%服務于服務業；6.33%從事批發零售行業；住宿餐飲占5.61%；交通運輸業占3.68%；其他涉及行業為7.44%。根據這些數據，湖南農民工主要集中在制造業、建筑業這兩大行業。低技術含量，純體力的、替代性極強的建筑（制造）行業的工作，由于工作流動性大，農民工的失業率居高不下。

然而，自我國進行城鎮化改革至今，農民工的失業問題仍然是農民工社會保障中一個顯性的，也是地方政府不關痛癢的問題。1990年國務院頒布《失業保險條例》，首次將農民工納入失業保險范疇。據第21條規定，合同制農民工在企業工作滿一年，用人單位給予繳納失業保險，農民工不需再負擔其費用。合同期滿未續訂或提前解約，社會保險經辦機構據實際情況一次性支付農民工生活補助。至于補助標準，由各地方政府規定。該條例對農民工模糊的規定，實際上在運行過程中，并未滿足農民工的失業保障需求。據2012湖南數據顯示，湖南農民工中近50%的農民工并沒有簽訂勞動合同，也就意味著，幾乎超過5成的用人單位并未給農民工繳納失業保險。就算有五險的農民工，雇主為農民工繳納的失業基金占比重相當少，僅為7.7%。為避免給農民工繳納社會保障費用，企業會用大量的臨時工正大光明的來逃避。據對湖南農民工2012年的調查統計，59.5%的農民工有過失業經歷，其中45%的農民工遭受半年或半年以上的失業時間。失業的農民工并不是靠社會保障機構的生活補助金，更多是通過向老鄉或熟人的求助。現今，湖南的失業保險基金，更多的只是覆蓋到城鎮人口，農民工總會被戶籍、工齡等各種理由排除在外。

3.現行戶籍制度的缺陷導致農民工嚴重缺乏保障性住房。第一，農民工不能享受城鎮保障性住房。2010年底，我國城鎮保障性住房覆蓋率達7%~8%，城鎮居民人均面積已經超過了30平方米。2001全國1000萬套保障性住房實行責任建設，但相關制度規定，只有城市戶口的中低收入居民才能享受，非城市戶籍的農民工不能享受此住房待遇。第二，由于租賃房機制沒有理順，農民工難以享受公共租賃房。租賃性住房是國家保障性住房的重要組成部分，它包括：廉租房、公共租賃住房。租賃性住房是法律上規定農民工能享受到的保障性住房。很受廣大農民工的青睞。然而由于租賃房的建設營運機制沒有很好地理順，農民工仍然難以享受廉價的公共租房。據調查，2004年，長沙市修建了第一座廉租房性質的江南公寓，位于岳麓區咸嘉湖西路。直至2013年，歷時9年，當年13棟的廉租房，僅一棟供農民工租住。600多套房間，農民工的入住率僅1/10。根據湖南瀟湘晨報報道，其原因是政策過于苛刻。農民工入住必須具備兩個條件：第一，有規范的勞動合同；第二，月收入800元以下。從這個事例看出，一是整個的廉租房的建設與營運機制沒有得到理順，農民工實際上仍然難以享受廉價的公共租賃房。二是勞動力市場也不完善，缺乏勞動法律秩序。

二、國外城市化進程中農民工社會保障制度啟示與借鑒

1.美國城市化進程中農民工的社會保障制度。美國“農民工”不是中國意義上的農民，一般屬于外來移民群體，其經濟社會保障包括：①醫療保險救人第一政策。美國醫療費昂貴，移民勞工一般無錢購買健康保險，但大病急病法律規定醫院必須先救治，治病后如患者確實無法支付醫療費，政府予以償還。②社保及其資金來源渠道政策。包括社會保險、公共補助、兒童保健和福利服務，其資金來源于中央、地方財政和社會互助等多種形式。③教會對困難群體施助政策。美國一些移民有自己組織的教堂，教堂除布教禱告外，還對特別困難教徒實施救助，起到了輔助政府和社會救濟作用。

2.英國城市化進程中農民工的社會保障制度相關政策。英國對農民工施行全國通行的“社會福利型”經濟保障制度，內容包括：①老年保障制度。包括農民工在內的所有退休國民，均可從政府領取基本養老金，養老金數額與公民身份、職業、工資水平、繳費（稅）無關，資金來源于稅收。②社會救濟制度。無收入、低收入和賦閑的農民工可領取百姓救助金。③工傷補償制度。對于一些危險性較大的行業（如采掘、建筑等），用人單位應該為因工傷或者已經沒有工作能力的農民工發放補償福利。

3.德國城市化進程中農民工的社會保障制度相關規定。德國實行包括農民工在內的自保公助型經濟社會保障制度，屬于“社會保障型”模式。①最低生活保障制度，各地區依據居民人數對貧困居民進行生活補貼和對工人發生患病、事故、傷殘和年老經濟困難時給予保障。②其醫療保險制度，雇主和雇工按比例繳納，治療補償與繳費保險費多少無關；只要農民工自身參保，他的直系親屬（主要指老婆和孩子）完全可以免費享受醫療保險。③養老保險涵蓋范圍廣。德國對養老保險提到了法律層面，即所謂法定養老保險，規定其享受養老保險的范圍，包括農民工在內的所有雇員及殘疾人、學徒、手工業者等特殊群體。④教育培訓制度。一是普及職業教育。二是十分注重職業培訓，包括對所有在職的產業工人和徒工以及臨時雇工，無償地為他們提供技術學習場所或進行專業技術培訓。⑤住房補貼政策。國家為有支付相當居住面積住房費用困難的雇傭工人提供住房貼補。

4.日本城市化進程中農民工的社會保障制度相關規定。日本政府鼓勵農民離開土地進城務工，無論是全日制還是非全日制勞動者，可享受標準一致的基本社會福利；特別重視培訓勞動力，提高進城務工者的素質，增強其就業能力和水平；普及義務教育，以減少農民工進城阻力和進城后的后顧之憂，使其能夠順利留在城市和轉化為城市居民。

5.印度城市化進程中農民工的社會保障制度相關政策。印度農民工經濟制度保障特點：①流動自由制度。農民工享有充分的流動自由，不需要暫住證。②福利政策明確。立法規范了農民工的就業和服務條件，明確雇主付薪不得低于最低工資標準，并給予路費補助、提供適當的醫療條件及其家人生病的治療費。③重點行業專門要求政策。針對農村勞動力主要集中于城市建筑等非正規部門，特別規定受雇于建筑業等相關部門農民工，可享受養老金、死亡撫恤金、意外傷害補助金、子女教育獎勵和獎學金、醫療補助金、結婚補助、婦女生育補助以及傷殘養老金等。④社會保障比例支付政策。即由政府、雇主和雇員三者按法律規定比例支付社會保障基金。

從上述發達國家和發展中國家針對雇工的社會保障制度中，可窺見他們的社保理念是保基本、廣覆蓋、珍視生命。因此，他們對雇工的社保制度設計理念值得我們參考與借鑒。尤其是德國“一人參保，全家同享”的社保制度最值得我們借鑒吸收。針對我國的國情，我們應該明確農民工的立法，對農民工采用分門別類的社會保障制度；實行一元戶籍制度的制度，消除對農民工的歧視；全國統一的社會福利待遇；完善農民工的社會救助福利等。湖南應該在保持與國家社會保障部的基本制度一致的前提下，結合我省的省情，制訂出現實可行的社會保障制度，提高農民工的福利待遇，加速推進我省的城鎮化進程。

三、完善湖南省城鎮化進程中農民工社會保障制度的思考

1.建立全國統籌的社會保障制度。首先，擴大社會保障覆蓋面。一方面，國家社保部門應調整社保政策，適當降低農民工參保的門檻，激發農民工的參保熱情。另一方面，堅持與我國經濟發展水平相適應的社會保障的發展水平，從解決制度的缺陷問題開始，逐步擴充社保的覆蓋面。其次，分層次的建立農民工社保制度體系。農民工有著行業分布廣、流動性強、收入不均等特點。湖南省應結合省情，根據各用人單位的規模、經濟承受度，根據農民工的工作性質，針對農民工社保需求制定相應的社保規則，以此形成統籌兼顧的、有針對性的農民工社會保障體系，以此完善湖南省的社會保障體系。第三，改革社保管理方式，拓寬融資途徑。我國社會保障的繳費是通過企業和個人來承擔的。國家應該擴寬融資渠道，采取多樣化的融資方式，讓農民工真正得到相關的應有的社會保障。第四，建立全國統一的社會保障網絡體系。全國統一的社保網絡體系能有效、快速得完成社保關系的轉接。更好地運用現代信息技術手段，一方面可減少純人工操作的煩瑣，減輕政府部門的工作量，提高政府工作效率。另一方面可就地幫助農民工更加順利地轉接社會保障關系，讓農民工真正享受到社保的好處。此外，全國統一的社保網絡，由于方便快捷，能激發農民工投保的熱情，有力地促進社保制度的日臻完善。

2.修訂完善社會保障法規,加強社保法規執法力度。加強對現有法規的執行力。從某種角度上講，我國不缺乏相關的社保法規文件。如我國《勞動法》明確規定，用人單位和勞動者必須參加社保，并按規定繳納保險費，對疾病（含職業病）、工傷、失業、退休、生育等，應按規定獲得社會保障福利待遇。《工傷保險條例》規定，各類企業和有雇工的個體工商戶應參加工傷保險，為本單位全部員工（包括雇工）繳納工傷保險費。未參保期間用人單位員工發生工傷的，用人單位應按照條例規定的標準支付工傷醫療及其費用。勞動社會保障部19號令即《非法用工單位傷亡人員一次性賠償法》，對非法用工單位傷亡人員的賠償范圍和標準、單位拒不支付一次性賠償及有關爭議等問題，做出了明確規定。《職業病防治法》明確界定了職業病的涵蓋范圍，并對職業病病人保障問題做出了明確規定。勞動社會保障部〔2003〕12號文件，即《關于非全日制用工若干問題的意見》，對非全日制用工的時間進行了明確的規定，即平均每日工作時間不超過5小時，累計每周工作時間不超過30小時的用工形式為非全日制用工時間，用人單位必須為非全日制勞動者繳納工傷保險費。對發生工傷的員工，用人單位應當按照意見相關規定為受傷者及其陪護人員支付相關費用。凡此種種，相關的法律法規文件很多，見之于法規條文中社保福利待遇的界定也很明確。然而，在執行層面上，很多只是停留在紙上談兵的狀態。因此，一是對現有與農民工的社保權益相關的法規進行修訂與補充，真正從法律層面賦予農民工的社保權益。二是應在執行力度上下功夫，保證農民工在法律賦予的權利中得到實實在在的社會保障。

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