農村社會治理的農民參與研究

耿永志

摘要：農民參與是農村社會治理的基本力量，它直接影響社會治理的成敗，良好的農民參與可以促進治理主體的自發性成長，是對農民價值主體的檢驗。利用在河北省100個村莊的調查數據以垃圾治理問題為切入點，剖析農村社會治理過程中的農民參與問題。發現當前農民對治理主體認識存在偏差，村委會工作并未獲得農民的廣泛支持，農村經濟組織和社會組織并未真正發揮有效作用，農民集體行動缺乏個體參與的有效支持。需要進一步增強農民的參與意識和對集體行動的認同，提高農民參與率，推進農民組織化建設，構建農村社會治理的多元化資金籌集和使用機制。

關鍵詞：農村社會治理；農民參與；參與性治理；農村垃圾治理；治理主體

中圖分類號： F323.22 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2015）10-0513-03

當前，我國農村社會治理正面臨著4個方面的挑戰：治理主體多元化、治理行動協同化、治理機制民主化與法治化、治理手段多樣化[1]。農村社會治理主體多元化所面臨的困境尤為突出。在農村社會治理過程中，農民的主體地位不可或缺，農民的參與性直接影響農村社會治理的成效。筆者利用在河北省100個村莊的調查數據，以垃圾治理問題為切入點，剖析農村社會治理過程中的農民參與問題。

1 農村社會治理過程中農民參與的地位和作用

按照十八大報告，社會治理是在“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的總體格局下運行的中國特色社會主義社會管理。其核心問題是發揮多元治理主體的作用，針對相關社會問題，化解社會矛盾，保障和改善民生，實現和維護群眾權利，促進社會公平，促進社會有序和諧發展[2]。

多元主體的多中心合作治理模式是我國農村社會治理未來的基本趨向，它應當以公共利益與公共責任為聯結紐帶，以政府為主導，以農民為主體[3]。農民參與在農村社會治理過程中發揮著不可替代的作用。

農民主體性表現在農民的實踐主體和價值主體2個方面。陳義平將社會治理的目標確定為二維：“共治”和“善治”，前者為實踐目標，后者為價值目標[4]。筆者認為，從“共治”這個實踐目標來看，農村社會治理須要充分發揮和依靠各種社會力量來完成，離開了農民這一實踐主體，是不可能實現的。另外，農村社會治理需要通過各方主體的共同參與，實現社會公共利益的最大化，達到農村社會的“善治”。從“善治”這個價值目標來看，它涉及到廣大農民的切身利益，農民的價值主體地位已經充分體現出來。

農村社會治理必須為了農民、依靠農民。政府作為主導者只是外因，農民的參與和行動才是真正內因，只有農民把社會治理當成自己的事兒，政府的政策和投入才能收到良好效果。如果農村社會治理不能體現和維護農民的利益，僅僅把社會治理看作是政府強加給農民的任務，農民只能成為局外人或被動的執行者，農村社會治理只能流于形式而歸于失敗。

農民參與農村社會治理可以是分散的個體形式，也可以是組織形式。農民的組織化，是農村社會治理的關鍵所在。當前參與農村社會治理的組織主要包括村民自治組織、農業經濟合作組織、農村社會組織等。村民自治為農民參與公共事務管理提供了最基本政治制度保障，但是由于村民自治制度更多傾向于政治控制職能，無法完全覆蓋農村社會管理領域，在農民經濟領域組織化的推動下，必然會產生對政治領域和社會領域的全面組織化參與的潛在動能[5]，也須要大力培育和發展相應的農村社會組織。

2 垃圾治理問題在農村社會治理過程中的典型性

農村社會治理主要解決的是農村社會公共領域的問題，包括道路硬化與維護、綠化、環境污染、治安、垃圾清除等。這些公共領域的問題具有較強的外部性。外部性這個概念源于經濟學，主要指私人邊際收益與社會邊際收益、私人邊際成本與社會邊際成本不一致的現象。外部性產生的主要原因包括共有變量、產權模糊、市場組織成本、財政因素等方面。解決外部性問題不能依靠市場機制，此時市場是失靈的，經濟學家給出了以下解決方案：征稅或補貼、管制、合并企業、產權界定、制度安排等。如果把外部性問題擴展到社會管理領域，同樣適用。

垃圾治理問題從表面上看僅僅是個環境問題，但本質上卻是一個典型的外部性問題，須要借助社會治理手段來解決。垃圾問題本身是由個體生產生活所引起的，其社會成本明顯高于私人成本，個體具有較強的產生垃圾而不愿處理垃圾的經濟動機。垃圾治理問題不僅僅影響了村容村貌，更易引發鄰里之間的矛盾與糾紛。

從解決問題的手段來看，市場、行政、法律等手段均是失效或低效的，社會治理多元主體的參與是必要的。市場收費機制由于“搭便車”現象的存在而失效，行政管制和法律訴訟等手段由于“成本太高”而效果太差。解決此類問題大多需要多主體的共同參與，激發相關主體的動力，建立高效有序、協同互動的運行機制。從費用分擔和收益分配角度來看，此類問題的解決往往需要社會治理手段。前邊所述諸如道路硬、綠化、環保、治安等公共問題，面臨著共同的成本和收益問題，即個體缺乏付費動機、收益卻是無形的、大家可以共享的。當前，在政府投入有限、農民缺乏付費意愿的情況下，如何創新社會管理模式，顯得尤為重要。

筆者在河北省100個村莊進行調查，共涉及11個地級市的46個縣（區、市），發放調查問卷1 500份，回收有效問卷1 484 份。根據訪談及調查問卷的結果，對100個村莊具體情況進行了匯總，并按照相對經濟因素（與周圍村莊相比較人均純收入）、社會因素（社會治安狀況、社會組織、養老醫療）、政治因素（民主管理狀況、有無拉票現象、有無能人帶動）、文化因素（業余生活）、生態因素（環境衛生狀況）、區位因素（距離縣城的遠近）、能人帶動等8個方面的因素分別對村莊進行聚類分析，在每一種分類標準下，100個村莊均被分成好、中、差3類。在此基礎上，筆者采用卡方檢驗的方法分別檢驗了環境衛生因素與其他幾個因素之間的獨立性。

各因素相關性見表1，環境衛生因素與經濟、社會、政治、文化、能人帶動等因素之間存在較強的關聯性，與位置因素相關性不顯著。可見，解決環境衛生問題，需要各種因素共同發揮作用，提升綜合治理能力。垃圾治理問題是一個典型的農村社會治理問題，又一次得到了驗證。endprint

3 從調研數據來看農民的參與性問題

筆者在調查過程中針對農村社會治理過程中農民參與的問題，涉及了相關問題。調查結果顯示，雖然僅有29.18%的被調查者把環境衛生問題列為他們最關心的問題之一，但是卻有42.05%的被調查者將環境衛生問題看作最難解決的問題之一。當問及“您對本村環境衛生狀況是否滿意”時，滿意率僅有16.64%，有49.60%的被調查者認為農村環境衛生差是城鄉差距的主要表現之一。

3.1 對治理主體認識存在偏差

一方面，大部分被調查者并沒有意識到自己的主體地位，有超過45.08%的被調查者認為是村干部在管理著村子，有35.45%的被調查者認為政府是管理主體，只有不到19.47%的人認為是村民自主管理著農村。另一方面，農民自己也沒有感受到自己對村內事務的影響力，只有3.84%的被調查者認為自己能夠影響村里重大事情的決策。

當問及“您認為村里的垃圾應該由誰來負責”時，有39.15%的被調查者認為應該由村委會負責，這占了相當大的比例，這說明26.75%的被調查者認為應該由大家來共同負責，有29.38%的人則認為應該成立專門的組織來負責，剩余10.92%的人認為這個問題不好說。

很多農民在忙著自己掙錢，對村子里的公共事務很少關心，也沒有意識到自身的主體地位，類似于垃圾治理等問題，農民更傾向依賴于村委會。盡管有一部分農民已經意識到垃圾治理問題要靠大家，或者需要成立專門的組織（合計占56.13%），但他們缺乏實踐層面更深層次的思考，這種主觀意愿在實踐參與時面臨著尷尬。

3.2 村委會工作并未獲得農民的廣泛支持

村委會是基層民主自治的重要載體，它在農村社會治理當中處于重要地位。然而在調查當中發現，村委會的工作的并沒有得到農民的廣泛支持，在所有被調查者當中，有高達67.18%的人認為自己所在村子在村委會選舉過程中存在拉選票現象，有57.48%的人認為同時存在賄選現象，僅有36.57%的被調查者對村委會的工作是滿意的。

3.3 農村經濟組織和社會組織并未真正發揮有效作用

當前，我國農村社會組織的發展受到諸多因素的限制，比如社會組織規模小，自身發展不足，參與面不廣，自發性和自我成長性不足，個人依賴性較強，觀念落后等。在調研過程中發現，農民對社會治理的參與很大程度上依賴于家族、私人關系、宗族等初級群體的影響，仍然習慣于通過個人力量而非組織力量實現參與的愿望。經濟組織主要以農業經濟合作社為主要形式，社會組織主要以紅白理事會等為主，發展比較緩慢，它們在農村社會治理過程中也并沒有發揮有效的作用。

3.4 集體行動缺乏個體參與的有效支持

對集體行動的認同及參與意愿并不等于實際參與，雖然大部分農民認識到農村公共事務的解決應該依靠大家，但是實際參與情況并不理想。以垃圾治理問題為例，當問及“如果讓您參與清運垃圾，您是否同意”時，有46.97%的被調查者表示愿意參與，有3.97%的被調查者明確表示反對，還有49.06%的被調查者持觀望態度，表示要看情況再定。這說明雖然反對者只占很小的比例，但是有將近一半的農民是持觀望態度的。

在問及是否參與垃圾清運時，有將近一半的被調查者持觀望態度，表示看情況而定，這進一步說明農民對集體行動缺乏有效響應。以下是持觀望態度者的普遍心態：“這個事情本來就不關我的事兒”“即便我參與，未必別人也參與”“參與進去對我有好處嗎，沒有好處是不會參與的”“讓我管事兒行，不愿意聽從別人的指揮”。

集體行動缺乏個體參與的有效支持，這使得農民在公共事務處理問題上，個體之間產生了嚴重的分歧，很難形成合力。

3.5 大多數不愿擔當組織者角色

在上述分析中發現，具有參與意愿的農民占4697%，持觀望態度的農民占49.06%，持2種態度的農民總計1 425人，占96.03%。當筆者進一步進行分組分析時，缺乏有效組織者這個問題開始顯現出來。當問及“如果您決定參與垃圾清運，是否愿意成為組織者”時，被調查者給出了不同選擇（表2）。在愿意參與以及持觀望態度的被調查者當中，分別有318、112人愿意成為組織者，占組內人數的比例分別為45.62%、15.38%，占所有被調查者的比例分別為21.43%、7.55%。這說明盡管有相當一部分農民決定參與垃圾治理活動，但愿意成為組織者的人數并不多，持“不愿意”或“說不好”態度的被調查者，占相當大的比例。在調查中還發現，相當一部分人認為農民是很難擰成一股勁兒的，這也從另一個方面說明在農村社會治理過程當中，把分散的農民組織起來是一件很困難的事情。

3.6 對具體參與方式的選擇存在包容性和復雜性

在具有參與意愿的697名被調查者當中，筆者提供了“只出勞力”“只出資金”“出資金或出勞力都行”“其他方式”等4個選項。調查結果（表3）顯示，農民在具體參與方式方面存在較強的包容性，有62.98%具有參與意愿的被調查者，選擇了“出資金或出勞力都行”，這為農村社會治理具體運行方式的選擇問題提供了足夠的空間。另外，有14.35%和12.34%的被調查者選擇了單一的參與方式，這無疑增加了農村社會治理的復雜性，盡管這一部分群體所占比例不大，但往往會成為推進農村社會治理的主要障礙。

4 相關政策建議

農村社會治理的未來發展趨勢是參與主體多元化、參與過程民主化、參與內容和形式多樣化。農村社會治理具有復雜性，作為參與主體的農民，其一思一行直接影響農村社會治理的成效。當前，農民參與熱情較高，但整體參與率較低；農民參與形式包容性較強，但情況復雜且組織化程度較弱；社會治理的收益具有明顯的公益性特征，但卻面臨著費用分擔方面的困境。從農民參與的角度來看，農村社會治理須要強化以下幾個方面的工作。

4.1 進一步增強農民的參與意識endprint

一方面，要培育農民的主體意識、權利義務意識、公平正義意識，進一步增強農民的公民意識，逐步養成與農村社會治理相一致的價值觀念、思維習慣及行為方式，實現從農民到公民的轉變。另一方面，要實現從服從到自主、從依附到自覺的轉變，農村社會治理不能“等、靠、要”，不能簡單地依附于基層政府和村委會的意識，農民應當主動有所作為。

農民參與意識的養成，不是一朝一夕之事，須要具備良好的環境，須要有一個良的“政治生態”和“社會生態”環境。相對于宗族勢力較強、矛盾糾紛頻發的村莊，一個鄉風純樸、民主公正、具有“能人帶動”的村莊，農民的參與意識往往會更強。共同文化及外部環境等因素對參與主體的影響作用不容忽視。

4.2 增強對集體行動的認同、提升農民參與率

農村社會治理的復雜性，影響農民的集體行動選擇。從前面調查數據分析結果可知，在面臨要不要付諸行動時，有相當一部分農民持觀望態度。農民更多地持有觀望態度，同時也意味著農民參與率仍然存在較大的提升空間。對于農民來講，說服和教育往往是失效的。提升農民的實際參與率，應當重點從“利益引導”和“實踐引導”2個方面入手。

農民首先是一個“經濟人”，然后才是一個“社會人”和“道德人”。農民要不要參與類似于“垃圾清理”等社會治理活動，一個重要的判斷依據是，農民從中獲得的收益一定要大于其付出的成本和費用，這些收益和成本費用既包括有形的又包括無形的。只有讓農民意識到自己所付出的時間、精力和金錢，能夠帶來更大的收益和滿意，農民才會主動加入到這一行動當中來。

一味地“說服和教育”在某種程度上似乎并不起什么作用，往往需要具體實踐活動把農民組織起來。在調查過程中發現，有的村莊為了有效解決當地治安問題，村里成立了“治安聯防隊”，每家每戶分派任務、輪流值班，治安效果明顯好轉。農民普遍感覺這個聯防隊發揮了很大作用，農民的參與越來越多成為一種自愿行為。值得一提的是，在“實踐引導”過程中要讓農民真真切切地感受到收益，當然，個體之間的相互感染和模范帶動同樣也起著關鍵作用。

4.3 推進農民組織化建設

農民組織化程度的提高，可以借助村民自治組織和民間社會組織同時來推進。村民自治是農民政治參與的重要形式，同時也是農民參與農村社會治理的重要途徑。針對農村發展的重大問題，定期召開村民代表大會；圍繞相關問題的具體環節， 通過“聽證會”“懇談會”等多種形式， 充分聽取農民的意見和建議，讓農民有地方說話、敢于說話，這不僅僅是農民政治參與的表現，更是農民參與社會治理的關鍵所在。

當然，村民自治不應該成為農民參與的唯一途徑，在村民自治的基礎上應當進一步拓寬參與空間， 重視農民的社會參與，建立和完善相應的社會組織，以保障農民更多地參與農村公共事務的管理。當前，農村應當針對具體的社會公共事務，建立和完善相應的社會組織，構建農村社會治理的組織載體，滿足農村日益增長的社會治理需求。

4.4 構建多元化資金籌集和使用機制

農村社會治理主要針對農村公共事務，往往需要一定的資金支持才能正常進行。按照“誰受益受負擔”的原則，這些成本開支理應由農民來共同負擔，但是考慮到我國農村居民整體收入水平偏低、城鄉基本公共服務不均等的現實，多元化的資金籌集和使用機制是比較符合實際的。

政府財政應當加大對農村的投入力度，重點圍繞環境衛生、治安、文化、養老、醫療等具體社會事務進行核算和投入。農民個人也應適當的承擔一部分費用，并可通過社會捐贈等形式獲取一部分資金，形成多元化的資金籌集渠道。

村委會要通過“一事一議”等形式，讓農民廣泛參與進來，對于資金來源和使用去向等重大問題，應當實現民主參與、公開透明。須要成立具體的社會組織承擔相應社會公共事務，成立專門監督機構保障資金的有效使用。當然，在這個多元化資金籌集和使用機制當中，農民既是受益主體又是義務主體，既是決策主體又是監督主體，吸納農民廣泛參與其中，顯得至關重要。

參考文獻：

[1]孫艷華，劉湘輝. 當前農村社會治理的四大挑戰[N]. 光明日報，2014-08-20（13）.

[2]姜曉萍. 國家治理現代化進程中的社會治理體制創新[J]. 中國行政管理，2014（2）：24-28.

[3]徐理響. 從動員式參與到自主式參與——農村公共事物治理中的農民角色分析[J]. 學術界，2011（5）：45-51，256-259.

[4]陳義平. 共治與善治：社會治理的二維目標[N]. 安徽日報，2014-06-09（7）.

[5]周晨虹. 農村公共治理領域中農民的組織化參與[J]. 理論導刊，2010（10）：62-64.杜明義. 城鄉統籌發展中農地資本化與社會保障體系構建[J]. 江蘇農業科學，2015，43（10）：516-519.endprint