構建市場化農業土地流轉體系奠定現代農業基礎

◎ 袁青歡 劉會柏（楚雄師范學院、楚雄675000）

社會主義市場經濟條件下，生產要素的自由流通是有效資源配置的前提條件。發展現代農業，解決三農問題，實現城鄉一體化發展的關鍵在于資本、科技與農業土地的結合，農村土地流轉是實現三者結合無法回避的話題。建立合理、有效的農業土地流轉體系有利于社會資本進入農業領域，推進農業現代化；有利于解放農村勞動力，增加城市勞動力供應量，推進我國經濟進一步發展。

當前的流轉方式主要是在不改變農村土地集體所有制的前提下，對“農村土地經營權”進行流轉。大多是同一集體村民直接的互相流轉，外來資本的流入方式主要是投資方和村委會或村小組簽訂一定期限的使用合同，也有部分是在集體同意的前提條件下直接和村民訂立租賃合同。

目前的流轉方式存在著較多的弊端。對于投資方而言：一是租賃期限和地租水平處于長期的不確定狀態，投資權益很難得到保障，如，和農戶利益長期糾葛不清，長期投入積極性受挫；二是投入無法形成資產，從而限制了資本的流動性，如，很難利用土地經營權進行資產抵押獲得流動資金，也很難進行再轉讓。對于農戶而言：一是使得利益碎片化，農戶對土地流轉缺乏積極性，如，大多數情況下農戶逐年獲得的土地出租收益很少，農戶流轉土地的積極性不高；二是無法斬斷農戶與原有土地的聯系，影響農民向市民的轉變，如，部分農民因在農村擁有土地而不愿進城務工，也有部分進城務工人員因土地的原因而返回農村。對于當地政府和村、組集體而言：一是額外的工作量增加，二是增加了尋租的空間，滋生了各種問題。

本文建議嘗試從土地權屬關系層面著手推進當前農村土地流轉，構建市場化的農業土地流轉體系，破解“三農”難題，統籌城鄉，促進城鄉一體化發展。其主要思路是政府通過法定程序將集體所有的農業用地征收為國有，然后向投資市場供給一定年限的國有農業用地使用權。

1 建立市場化的農業土地流轉體系措施

1.1 積極轉變農村土地權屬關系

可由縣級政府國土部門承擔土地收儲職能，按照自愿、有償、個別化的原則收儲集體土地為國有土地，在此過程中不改變土地使用性質。將收儲的土地按照法定的程序面向社會公開轉讓。

自愿是指在土地所有權屬性的改變過程中充分尊重農村集體和農戶的意愿，這種意愿主要應該體現在是否愿意改變農村土地所有權屬性和愿意以什么樣的補償價格改變農業土地的所有權屬性。

有償主要指政府與農戶、村組集體以平等的地位基于市場進行價格協商，而不是基于某些中介機構評估價格的單向“收購”。

個別化指的是收儲土地的過程零星進行，直接面對個體的農戶，個別地塊的土地，農戶、村組集體、政府進行協商。是一個逐步推進的過程，而不是傳統意義上的“整村推進”，其收儲的進程與規模應由市場所決定。

三個原則是相統一的，都是建立在市場機制的基礎上“平等主體的交易”，逐步原則是自愿和有償的保障，分散的農民個體訴求不一致，則自愿和有償的原則必然使得收儲是個別推進的。

收儲的土地按照國家的法定程序公開、公平進行轉讓，轉讓的方式和對象可以是多樣的，不受限制的。既可以一次性的長產權的轉讓，姑且稱為是國有土地使用權的“出售”，也可以較短期限的租賃，可稱為國有土地使用權的“租賃”；既可以轉讓給企業，也可以轉讓給個人；既可以轉讓給土地原集體以外的投資方也可以轉讓給土地原集體的投資方。

1.2 構建農業用地供應的競爭格局

構建農業用地競爭格局的關鍵是要有多元的供應主體向市場供應農業用地。一是確保經過收儲的國有土地盡快向社會公開公平的轉讓；二是繼續保持原有的集體所有制“農村土地經營權”的流轉方式；三是被轉讓的國有土地可以無障礙的繼續流通。這樣就在市場上形成了一個多元供應主體的格局。

構建農業用地多元構建格局，一是使作為農業土地流轉市場主要主體的農戶、農村集體、投資方，擁有選擇的權力與選擇的空間。農戶和農村集體可以根據實際情況選擇某種方式，同時投資方也可以根據自己的具體情況來選擇獲得土地使用權的方式。二是有利于農業資本的自由流動。資本天生就具有逐利性，有向高回報率行業流動的沖動，把農業作為投資項目既要求有便捷的進入機制也要求有方便的退出機制。而多種流轉方式并存就為資本提供了良好的進入和退出機制。三是形成土地供給的有效競爭，形成合理的土地供給價格。在“出售”方面，政府可以“出售”，已經獲得長使用權的市場主體也可以“出售”，從而在“出售”方面形成競爭；在“租賃”方面，三大主體都可以進行土地出租，也可以確保相應的競爭；同時，在市場上“出售”、“租賃”共同存在，在價格方面會自發的形成一個市場認可的“租”“售”比。從而確保地價穩定，有利于農業的穩定發展。

1.3 加速農民市民化

目前，影響農民市民化的要素主要有：在城市中缺乏較為有保障的職業，缺乏平等的社會保障和社會服務，城市高昂的房價，農民思想深處“安土重遷”觀念等因素。

可以將農業土地收儲，轉讓過程中形成的收益專項用于推進農民市民化工作。一是加大城鎮住宅建設用地的供應量，確保住宅市場供給充足；二是進一步放開戶籍制度，確保進城農民可以享有同等的社會服務水平，如子女入學，社區醫療服務等；三是將進城農民納入城鎮社會保障范疇；四是加強進城農民的職業技能培訓。只要“斬斷”進城農民與土地的聯系，并輔以一定的政策支持，進城農民就會形成較為穩定的職業，也必然會加快進城農民融入城市的速度。

2 建立市場化的農業土地流轉體系的可行性分析

建立市場化的農業土地流轉體系要求有一定競爭性的供給、有法治保障的產權和便捷流通。形成有法治保障的競爭性供給是基礎，而構建有法治保障產權供給的核心措施是土地所有權屬的轉移，變集體所有土地為國有土地。

2.1 規制層面的可行性分析

全民所有制和勞動群眾集體所有制是我國生產資料社會主義公有制的兩種形式，都屬于社會主義公有制的范疇。所以農村集體土地轉化為國有是社會主義共有制的轉化，不改變其公有制屬性。根據《中華人民共和國憲法》第十條規定： 國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。《中華人民共和國土地管理法》第十二條規定：依法改變土地權屬和用途的，應當辦理土地變更登記手續。并在第四十七條規定了征收土地的補償標準。說明國家有權依法改變土地所有權屬關系。

國務院的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二條第五款和第六款規定：農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，原屬于其成員集體所有的土地；因國家組織移民、自然災害等原因，農民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農民集體所有的土地。國土資源部的《確定土地所有權和使用權的若干規定》第十三條也規定：國家建設對農民集體全部進行移民安置并調劑土地后，遷移農民集體原有土地轉為國家所有。第十五條規定：全民所有制單位和城鎮集體所有制單位兼并農民集體企業的，辦理有關手續后，被兼并的原農民集體企業使用的集體所有土地轉為國家所有。以上《條例》和《規定》在操作層面為農村集體土地轉為國有土地提供了一定的依據。

2.2 經濟層面可行性分析

從價格方面而言，按照土地產值由市場決定，收儲面對轄區所有農村集體，形成一種價格競爭機制，按照低價成交，必要的時候可以越過村級、小組集體，直接面對農戶，確保土地的收儲價格由市場競爭形成。拍賣可參照建筑，工業用地的方式進行。土地收益的部分應該設置為專項基金，用于失地農民的再就業培訓、醫療、教育等社會保障方面。

對于農民、農村而言，部分農民，農村集體有一次性“賣斷”土地的意愿，特別是偏遠，水熱條件較差的區域，農民進城務工而將農田閑置或者委托他人隨便經營，閑置的土地無法產生收益，從而有較為強烈的“賣斷”意愿。一旦農村的土地“賣斷”，農村人口的市民化的進程也將加速。

對于投資者而言，雖然從政府手中獲得出讓的土地要付出較多的資金，但因獲得了政府確權的土地使用權，可以形成投資方的資產，也可以用土地的使用價值向銀行抵押，獲得便捷的融資，甚至可以與銀行合作通過按揭貸款支付土地出讓金，從財務上來講對投資方是有利的。就農地關系而言，獲得的土地與原有農民的聯系已經被政府斬斷，與農戶和村集體的糾紛也將大量減少。

3 改變農業土地所有權屬關系的社會影響

3.1 奠定農業的現代化基礎

衡量農業發展水平主要考察單位面積產出和人均產出兩個指標。以我國的糧食生產為例：2012年糧食單位面積產量為每公頃5301.76公斤（折合每畝七百多市斤，相當于江淮平原單季畝產量）；農村家庭人均經營耕地面積為2.34畝，平均農業勞動力產量2167.99公斤①。兩個指標應該說都處于較低水平，離農業現代化差距較大。

而農業的發展無外乎“人盡其力，地盡其力”，在我國“人多，耕地少”的基本國情下必然要兼顧考慮提升農業生產率和提升單位面積產量兩方面要素。一方面需要高素質的勞動者進入農業領域，發展適度集中經營的農業，提高單位勞動力勞動產出；另一方面需要大量的社會資本進入，增加對農業的投入，改善農業生產條件，提升單位土地產出。在當前的農村土地集體所有制下，高素質勞動者進入農村創業的條件較為苛刻，資本投入也受到較大限制，且保障力度不高。通過改變農業土地的所有權屬關系，給予投入農業者以確定的物權保障，將有效促進高素質勞動者和社會資本投入農業的積極性，進而有利于農業現代化的進程。

3.2 進一步推進城鎮化進程，持續釋放人口紅利

2013年7月，中國社科院方案《中國城市發展報告NO.6》農村轉移人口市民化專門測算了農民工市民化的成本問題：就全國而言，一個農民工市民化的公共成本為13.1萬元，個人成本為10.1萬元。[1]根據《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規定征收土地的補償標準：“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍……每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。”即此兩項標準總和不超過土地平均產值的25倍。同時，根據國家統計局公布的數據，2013年我國狹義農業產值為51497.37億元，2013年為46940.46億元，2011年為41988.64億元，三年平均產值約算為4.6萬億多點，改變土地權屬關系給予農民的補償僅按20倍的計算，從宏觀層面上，全國農民可獲得大約90萬億的資金，而2013年鄉村人口為62961萬人②，按照市民化個人成本10.1萬元計算，全部市民化總計需要不到65萬億。所以從宏觀層面上考慮，改變土地權屬關系，加速土地流轉，可以解決農民市民化的個人成本問題，從而加速城鎮化進程。

根據國家統計局公布的數據，全年國內生產總值與全部就業人員的比率為66199元/人（以2010年不變價格計算）；第一產業增加值56957億元[2]；2012年第一產業從業人員為25773.25萬人，2012年農村居民家庭經營耕地面積2.34畝/人，農村居民家庭經營山地面積0.48畝/人，農村居民家庭園地面積0.10畝/人，農村居民家庭養殖水面面積0.04畝/人；人口普查2010年的家庭戶規模為3.1人③；因2013年的相關數據暫缺，最新人口數據僅有2010年，所以將上述數據羅列。從上述數據大約計算可得產值與就業比大概2.2萬多點，遠低于66199元/人，即使按照每戶一個勞動力計算，將上述土地平均計算，每一勞動力對應的土地面積也僅為10畝左右，所以其農業勞動生產率依然有較大的提升空間。若改變了農村土地權屬關系，使得農村就業人員完全擺脫了土地的束縛，提高了進城務工的動力與壓力，向城市提供穩定的勞動力資源，可以有效地解決某些區域存在“用工荒問題”，也可在一定程度上平抑人工成本上漲速度，促進城市生產力的進一步發展及城市經濟的繁榮。

3.3 增加社會資本總量

在當下農村集體土地管理制度下，農村集體土地的流通性及變現能力受到較大限制。改變了農村農業土地所有權屬關系后，農業土地的流轉性和變現能力都會有較大的提高。一方面大量農村農業土地進入“待售”狀態；另一方面也將極大的釋放社會資本投資農業的熱情，從而形成一種新的交易，整個社會的“待售貨物”總量增大，并且，社會資本投入農業領域，對農村農業土地追加投資，生產條件不斷改善，土地這種“待售貨物”總額將隨著農業產值的增加而增加。

整個社會的“待售貨物”總量的增加，相應的貨幣需求量必然相應提升。可以通過適度增發貨幣，發放定向貸款，土地證券化等方式滿足農業土地流轉所需的貨幣量。農村農業土地和社會資金將相應的流動起來，相當于在宏觀層面上擴大了可流通社會資產總額。

綜上所述，在當前經濟制度安排下，可以通過法定程序，改變農業用地權屬關系，向農業用地市場上供應強法律保障的有確定權限的農業用地，和原有的農村土地經營權共同形成一個多元供應主體的格局。從而構建市場化的農業土地流轉體系，奠定現代農業基礎。

注釋：

①②③數據來源：國家統計局網站的國家數據

[1]潘家華,魏后凱,主編：城市藍皮書:中國城市發展報告No.6—農業轉移人口的市民化,社會科學文獻出版社,2013.

[2]2013年國民經濟和社會發展統計公報,來源于國家統計局網站.