環保部環境規劃院副院長兼總工程師王金南：新常態下的環境治理方略

本刊記者 段雯娟

過去40年，中國經濟增長取得輝煌成就的同時，也出現了一些問題，包括不符合經濟規律、資源過度消耗、生態環境破壞、大量產能過剩、低經濟效益、錯過了最佳結構調整時期和最佳技術創新時期等問題。進入新常態新時期，新老問題復雜多樣，環境問題解決難度在加大。對此，我們應當如何去有效應對呢？

環境保護部環境規劃院副院長兼總工程師王金南近日表示，中國的環境與發展正處在關鍵時期，能否利用后發優勢實現跨越發展，關鍵在于處理好環境與發展的關系，盡早跨越污染第二高峰，環境質量全面達標是中國環境保護長期而艱巨的任務。

改革環境管制手段，提高環境管理效率

王金南認為，在環境治理體系和政策改革的過程中，頂層設計作用凸顯，《生態文明制度建設總體方案》等中央文件起到了引領和指導的作用。從政策改革角度來講，下一步需要把握提高環境民生品質、保障生態環境底線、建立多元共治體系、合理分配保護成本、達到人與自然更加和諧這些目標的平衡與協調，重點推進環境管制手段、市場手段、社會制衡等三大領域的政策和制度改革。

現在各行各業的很多用詞都是新常態，那么，我國目前的環保究竟處于什么樣的狀態？王金南表示，我國著名的經濟學家厲以寧教授提到，過去的40年是不符合經濟規律的，資源過度消耗，生態環境破壞，大量產能過剩，低經濟效率，這就是我國舊的常態。

從環境與經濟之間的關系來看，我國目前處于環境經濟“庫茲涅茲曲線”（美國著名經濟學家庫茲涅茨1955年提出來的收入分配狀況隨經濟發展過程而變化的曲線，是發展經濟學的重要概念，又稱“倒U曲線”），也就是說，還沒有拐過峰值的狀態，當然，總量、環境質量、環境影響、環境健康表現的方式都不完全一致，但總體上來說是這個狀態。

王金南提到，考慮未來“十三五”的環境，從大的方面，基本的、定型的東西，不可能有太大變化。環境問題跟社會是密切相關的，我國的人口增長、城市化率，跟我國的發展階段密切相關，也就是跟人均GDP的指標密切相關，所以環境問題絕對不是簡簡單單的技術問題。

“我們目前處在這么一個狀態下，就是舊的環境問題沒有解決，新的環境問題又來了，就是這么一個狀態，交叉的、混合的狀態。”王金南說。

在環境管制手段改革方面，王金南建議重點推進企業排放標準、環境影響評價、排污許可證、總量控制和紅線底線制度五大制度的改革。

在排放標準方面，關鍵是做到從企業排放不達標“常態化”轉變成達標“常態化”；制定區域和地方排放標準，先開展國家排放標準達標度和經濟有效性評估，不要有意無限提高排放標準難度，而是將排放標準跟現階段的主體功能區關聯起來；充分運用《 環境保護法》促進企業排放達標。

在環境影響評價方面應做到企業自責，要厘清用戶對象，不要提供沒有法律約束的咨詢建議，重點解決環境影響評價中的選址等問題，開展企業可持續發展或者社會責任綜合影響評價試點和改革。

在排污許可證方面，需要向精細化管理的方向發展，既不能完全依托總量控制但也不是直接摒棄，排污許可證需要容納更多的內容，綜合排放許可證是未來改革方向，要區分重點排放源許可和一般排放源許可，建立綜合的環評和許可管理部門。

在總量控制方面，要合理選擇排放總量控制模式，避免一刀切；重視基準年排放總量指標準確性以及重點源排放基數的核定；用總量控制托起“達標排放”和“質量改善”兩把“火炬”，排放指標分配必須與企業排放達標相關聯，同時說清總量控制對環境質量改善的貢獻和關系。

在生態保護紅線的構建方面，應結合自然資源利用上線、環境質量安全底線和生態功能保護基線三個方面，除了做到可監測、可報告、可認證以外，還要做到可分解和可實施。最關鍵是要在“十三五”國家環境保護規劃中，列入“生態保護紅線”約束性指標。

改革環境市場手段，建立環境激勵機制

在環境市場手段改革方面，王金南認為，除了現階段比較常見的污染者付費原則，還應該包括使用者付費原則、受益者付費（補償）原則、破壞者付費（賠償）原則，這樣整個經濟政策體系的依據就比較全面和充分。

他表示，希望在下一階段環境保護稅可以完整建立四大稅目，包括污染排放稅、污染產品稅、生態保護稅、二氧化碳排放稅，提高環境稅的政策效率。像目前爭論比較大的二氧化碳排放稅，目前來看，財政部門和環保部門的意見都是一致的。

關于生態補償的問題，王金南認為，現階段環保部門在跨界上下游水質生態補償方面開展比較好，應該在“十三五”期間全面推廣。現階段生態補償的重點領域應該包括西部生態屏障、重點生態功能區、流域上下游水質生態補償、資源開發生態破壞、重污染企業退出、主體清晰的水資源工程市場化、國際碳匯市場等方面。

關于排污權有償取得和排污交易制度政策框架方面，王金南表示，從長期來看是一項較好的經濟手段，但不能僅僅局限于主要污染物排污權，而是要把生態環境整體作為一個資產來管理，目前有11個省在做試點。環境保護部也正在查看評估試點效果。

對于環境保護投融資方面，王金南認為現在面臨幾個問題，包括：環境保護資金需求巨大；財政資金難以保障持續和匹配，大綠色與小環保存在“競爭”；環保市場化機制不健全，大量社會資本難以與環境保護需求融合；環保投資拉動GDP的靜態短期和動態長期影響。按環境保護投資占GDP的比例1.5%、2.0%、2.5%三個比例去測算的話，“十三五”期間環保投資也就在6～10萬億元。目前，真正意義的環境保護治理投資也就是1%左右。

針對這項改革，王金南也提出了三個建議：一是構建環保投資的回報機制，沒有回報機制私人資本很難進來。二是建議金融創新，積極推進環保PPP，盡快建立向金融機構推介PPP項目的常態化渠道，鼓勵金融機構為相關項目提高授信額度、增進信用等級；健全社會資本投入市場激勵機制，推行排污權有償使用，完善排污權交易市場；支持開展排污權、收費權、政府購買服務協議及特許權協議項下收益質押擔保融資，探索開展污水垃圾處理服務項目預期收益質押融資。三是加快環保產業市場化改革，建立創造市場、開放市場、激活市場、規范市場的新常態。

對于環境保護投資中面臨幾重困境的問題，王金南提到：一是需求比較大，特別是有些地方環保的投資大躍進和綠色政績的驅動比較明顯，在3%以上。

二是財政資金保證程度變的越來越困難，大綠色與小環保。搞綠色金融的人把綠色金融投資需求也是測得很大，最高的可以是20多萬，把市場好像吹起來了。

三是環保市場機制化，市場化的機制不健全，大量社會資本難以與環境保護需求融合在一起。一方面很多閑散資金進不來，這是“十三五”面臨的很大的問題。靠政府財政這塊基本上是小比例的。

這個層面上，王金南也有一些建議，比如說構建環保投資的回報機制，鼓勵環境金融服務的創新。

改革環境社會手段，建立環保“同盟軍”

在社會手段改革中，王金南認為主要是建立政府、企業與公眾社會之間的關系，建立一個“三位一體”的生態環境治理體系。作為政府層面上來說，應該去解決決策類的問題，最主要是中央層面，第二個是執行力的問題，第三個是監督力的問題，監督企業、監督下一級政府，監督橫向政府部門。第四個是協調。

他表示，在新常態下，無論是數據還是新聞消息，都是無法依靠隱瞞壓制住的，公眾應該有知情權、表達權、結社權、監督權，最重要的也是最基本的，就是知情權，也就意味著信息公開的力度還應該加強，信息公開的方式還應該細化，要建立“不準公開”的環境信息負面清單，妥善處理好地方法院受理環境訴訟、因環境問題政府有關領導辭職等問題；同時應推動多元化的信息公開，包括政府公開環境質量監測信息、部門公開環境建設政務信息、企業公開環境守法排污信息、研究機構公開支持環境管理決策信息等。

同時，王金南還呼吁，環保部門應該建立環境保護“同盟軍”。建議環境保護部設立社會管理部門，分類型進行管理、引導、參與區域、地方和社區環境保護監督；支持發展國際型環境智庫，建立第三方環境績效評估制度；全面建立環境資源司法體系，平衡好環境公益組織、政府部門和檢察機構在環境公益訴訟中的作用。

另外他還表示，這個過程也不能僅僅依靠政府，還要呼吁社會公眾、社會團體自發地凝聚、攏合起來，為環境保護添加“正能量”。