大氣污染防治法修改了什么？

本刊記者 段雯娟

十二屆全國人大常委會第十二次會議審議了大氣污染防治法修訂草案的議案，這是大氣污染防治法制定27年來的第三次修訂，也是首次大規模修訂。從《大氣污染法（修訂草案）》來看，新增條款超過原法的一半。

最新一次修法過程從2006年起步，至今已歷時八年。修法工作曾經在2010年前停滯，但此后因愈發嚴重的區域大氣污染和頻發的霧霾而被重啟。新“大氣法”的修訂，必須面對新的空氣質量標準、“大氣十條”和新《環保法》的重要現實和依據。

中國環科院副院長柴發合是《大氣污染防治法》修改技術組負責人，從2006年開始主導大氣法的修訂工作，他笑稱自己“這8年做了一件事”。8年前剛開始啟動立法時，“十五”規劃剛剛結束，當時的環保規劃把二氧化硫作為約束性指標納入國民經濟發展規劃，結果到2005年，目標沒有完成。

聯合防治，應對重污染天氣

對比現行大氣法，一個重大變化是新增“重點區域大氣污染聯合防治”及“重污染天氣應對”兩章，為什么要增加這兩章？據柴發合介紹，其實，中國大氣污染正呈現區域性復合型特性，河北呈現了霧霾，北京天津也得跟著咳嗽。但與之對應的卻是，中國現行法令中缺少對待區域污染題目的內容，致使各地“各自為戰”。柴發合以為，這次修訂草案增設“要點區域大氣污染聯合防治”和“重污染氣候應對”兩個專章，變成兩大亮點。

現行大氣法與治理日益嚴重的重污染天氣不相適應，僅對企事業單位發生生產事故或其他突發性事件，造成或可能造成突發大氣污染事件，應采取的應急措施做出了要求。但對當前灰霾等重污染天氣頻發，嚴重影響群眾生產生活的情況，沒有相關的應對要求。

因此，急需在法律中增加專章，為妥善應對重污染天氣提供法律保障，對重污染天氣監測預警、應急響應、應急措施等做出詳細規定。

針對我國大氣污染日益突出的區域性污染特征，修訂草案第五章重點區域大氣污染聯合防治，規定了國家和地方大氣污染防治重點區域的劃定方法，由國家建立重點區域大氣污染聯防聯控機制，統籌協調區域內大氣污染防治工作。

同時，修訂草案設重污染天氣應對專章，將積極應對重污染天氣這一要求納入法律條款，以有效應對灰霾等重污染天氣。規定地方政府應當依據本地污染來源特征，制定重污染天氣應急預案，建立預報、預警機制，明確啟動應急預案、廣泛發布預警信息的工作要求。

建立重污染天氣監測預警體系，在可能發生嚴重霧霾等重污染天氣時，省級人民政府應當根據本級環境保護主管部門與氣象部門的會商結果，確定預警等級并適時發出預警。縣級以上地方人民政府依據重污染天氣預警，及時啟動應急響應，采取責令有關企業停產限產、限制部分機動車行駛等應對措施。同時，要求企事業單位和公眾積極配合限產、停產等大氣污染應急措施。

總量控制，無證不得排污

柴發合認為，現行大氣法對總量控制的要求，主要限于空氣質量未達標區和“兩控區”。總量控制有關規定的局限性導致實施中存在一些問題。他表示，“未達標區和兩控區實行總量控制”的現行規定與“全國范圍總量控制”的客觀形勢需要已不相適應。現行大氣法中主要污染物總量控制的規定在范圍和力度上均不能適應當前大氣污染物總量控制的要求。

修訂草案規定，省級人民政府應當按照國務院的規定削減和控制本行政區域的重點大氣污染物排放總量，并將重點大氣污染物排放總量控制指標分解落實到市、縣，再由市、縣人民政府分解落實到排污單位。排污單位要同時執行國家及地方污染物排放標準和重點污染物排放總量控制要求。對超過排放總量控制指標的地區，暫停新增重點污染物排放總量的建設項目環境影響評價文件的審批。

在歐美發達國家，排污許可證是最重要的環境管理制度，是執法檢查的重要依據。按照現行大氣法的規定，我國大氣排污許可證是完成大氣污染物總量控制目標任務的手段，適用范圍僅限于總量控制區，內容僅包括大氣污染物排放量，核發部門為各級地方政府。因此，有必要在大氣法中進一步完善大氣污染物排放許可制度。

修訂草案確立了相關企事業單位“無證不得排污”的基本規則，詳細規定了排污許可證發放范圍、申請方式、審批過程，將實施范圍從總量控制區擴大到全國，并將發證機關由有關地方人民政府修改為環境保護主管部門。

強調排污許可證是企業合法排污的依據，也是環保部門對企業進行環境監管的法律準繩。排污許可證應當包括排污單位排放大氣污染物的種類、排放量、排放濃度、排污口設置、排放方式、監測方案、大氣污染防治工藝和設施、大氣污染防治技術要求、應急措施等內容。

同時，明確排污許可證發放的范圍、要求及發證機關。新的排污許可證制度在整合現有排污申報制度的基礎上，將環境影響評價、“三同時”、總量控制、達標排放等一系列制度銜接起來。

嚴控移動源，應對復合型大氣污染

修訂草案針對新增污染源特點，在“大氣污染防治措施”章節作了有針對性的規定，涉及機動車等方面。那么為什么如此重視移動源污染防治？據柴發和介紹，針對當前我國多污染物共存、多污染源疊加的大氣污染現狀，修訂草案本著多源監管、全程控制的原則，對燃煤、工業、機動車船、揚塵以及其他大氣污染源等所有污染源進行監管，從單一污染物控制向多污染物協同控制轉變，從末端治理向全過程控制、精細化管理轉變。將燃煤、機動車、廢氣、塵和惡臭等大氣污染防治內容合并，形成專門一章，分節規范燃煤、工業、機動車船、揚塵和其他大氣污染防治內容。

針對燃煤、機動車、工業、揚塵等重點領域進一步強化防治措施，如燃煤大氣污染防治方面，增加了煤炭消費總量控制、綠色電力調度等內容；機動車船污染防治方面，增加了鼓勵發展公共交通、新生產機動車排放達標評估、油品質量監管、環保召回等制度，并授權縣級以上地方人民政府劃定高污染車輛禁行區。同時，增加了工業大氣污染防治和揚塵污染防治以及其他大氣污染防治3節。

在重污染天氣監測預警方面，在可能發生嚴重霧霾等重污染天氣時，增加限制部分機動車行駛的措施；建立了機動車和非道路機械環保召回制度，明確了生產、設計缺陷導致排放超標需要召回；明確了對機動車檢驗機構、維修單位的管理和監督要求；參照機動車船污染防治，增加了對非道路移動機械的環境管理。

開展移動源標志管理，對機動車、非道路移動機械和船舶實行環保檢驗合格標志管理制度；明確了新生產移動源達標公告要求，明確了新生產移動源監管、檢測和在用移動源定期檢驗要求。

在油品質量方面，明確禁止向車輛銷售供非道路機械使用的普通柴油等向機動車船銷售劣質燃料的行為，對其他移動源相關機油、油品添加劑等的環保要求也做了規定；鑒于機動車和非道路機械覆蓋面廣、監管環節多的特點，明確了環境保護、質量監督檢驗檢疫部門、工商行政管理部門、住房城鄉建設管理部門、公安交通、能源管理等部門的職責。

立足現狀，防治燃煤揚塵污染

我國灰霾越來越嚴重與燃煤消耗越來越多密切相關。2000年～2013年，中國煤炭消耗從15.2億噸增至36.1億噸。我國能源消費結構中，煤炭的占比一直較高，接近七成。2000年以后，煤炭的占比首次降到70%以下，2012年煤炭的消費占比是歷年來的最低，仍達到了66.6%。預計到2015年煤炭在我國一次能源消費中的比例有可能下降到65%，但仍占能源消費的主要份額。

“這種能源結構決定了我國的大氣污染以煤煙型為主。因此，修訂草案規定，制定國家煤炭消費總量中長期控制目標，逐步降低煤炭在一次能源消費中的比重，優化煤炭使用方式，推行煤炭的清潔利用就顯得尤為重要。”柴發和說。

要從根本上控制目前嚴重的大氣污染，必須從我國的實際情況出發，大力發展和推廣煤炭的清潔利用，禁止生產、進口、銷售和燃用未達到質量標準的煤炭，鼓勵燃用經洗選的優質煤炭，使用潔凈、高效的潔凈煤技術。

因此，修訂草案第四章大氣污染防治措施中將揚塵污染專門設為第四節，分門別類進行規定。

針對揚塵污染，修訂草案遵循分類施治的理念，強化揚塵大氣污染防治。

針對我國揚塵污染量大面廣、缺少有效監管的現實情況，以理順揚塵防治體系，明確政府責任和管理部門為核心，將揚塵按照建筑揚塵、交通揚塵、裸地揚塵和料堆揚塵4類，分別設置監督管理要求，明確監督管理部門。

針對建筑揚塵設計了防治揚塵污染費用列入工程造價和提交保證金等經濟保障制度，并規定工程建設單位應當監督施工單位做好揚塵污染防治各項措施，揚塵污染由建設單位和施工單位承擔連帶責任。

全過程控制，涵蓋多方面污染治理

為什么修訂草案會如此規定要涵蓋多方面污染治理？

據柴發合介紹，征求意見稿本著“全污染源、全過程控制”的原則，對燃煤、工業、移動源及揚塵4種主要大氣污染源以外的大氣污染排放源治理進行盡可能明確的規定，使本法的可操作性更強。具體體現在第四章的其他大氣污染防治一節，起一個“兜底”的作用。

這一節共有13條，保留并完善了原法在不同章節涉及的6條，包括臭氧層保護、有毒有害大氣污染物管理、惡臭防治、油煙控制、禁止露天焚燒等。

特別是油煙控制方面，現行大氣法第四十四條僅簡單規定“城市飲食服務業的經營者，必須采取措施，防治油煙對附近居民的居住環境造成污染”，而修訂草案則根據環境執法的實踐經驗，將油煙控制的內容擴展為4款，規定更加全面，更加貼近實際、貼近需要。

如任何單位和個人不得在政府禁止的區域內露天燒烤食品或者為露天燒烤食品提供場地，禁止在居民住宅樓、未配套設立專用煙道的商住綜合樓、商住綜合樓內與居住層相鄰的商業樓層內新建、改建、擴建產生油煙、異味、廢氣的飲食服務項目。

同時，修訂草案新增了包括持久性有機污染物防治、殯葬業和祭祀污染防治、農牧業大氣污染控制、干洗和維修業污染防治及煙花爆竹污染防治等。

這些內容的增加，既體現了近年來對大氣污染認識的進步，也體現了人民群眾的迫切需要，或體現了國際履約的要求，使大氣法的覆蓋面更廣、規定更加細致全面，以滿足大氣污染防治有法可依的需求。

增加手段，提高大氣違法處罰額度

柴發合表示，現行大氣法存在執法難、取證難、守法成本遠遠高于違法成本、執法成本倒掛等問題。例如，現行大氣法第四十八條規定，向大氣排放污染物超過國家和地方規定排放標準的，應當限期治理，并由所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門處一萬元以上十萬元以下罰款。

根據環境保護部環境行政處罰辦理系統，2012年至今全國大氣環境違法處罰案件9110件，處罰金額3.05億元，平均每個案件處罰3.11萬元，遠低于企業動輒幾十萬甚至上百萬的治污設施運行費用。

處罰金額較低，完全起不到威懾作用。為落實黨的十八屆三中全會“實行最嚴格損害賠償制度、責任追究制度”的要求，響應新修訂的《環境保護法》強化法律責任追究的制度設計，必須大幅提高違法成本，以圖逐漸實現守法保障利益、違法得不償失的目標。

為此，修訂草案加大了處罰力度，大幅提高違法行為的罰款數額，對嚴重違法行為要追究治安和刑事責任，提出單位及其負責人“雙罰制”的處罰原則，對拒不改正違法行為的企事業單位要“按日計罰”，對同一單位兩次以上違法行為施行加倍處罰，對屢教不改者的處罰設定了“上不封頂”的罰則。

正是出于這樣的考慮，“無證排污將罰10萬元以上100萬元以下”、“并處貨值金額1倍以上3倍以下罰款”以及引入“按日連續處罰”等內容也就不足為怪了。

同時，增加環保部門的查封扣押權等權力，有利于增強環境執法主體的權威性，提高環境執法效率和震懾力。

總體滿足管理需求，兩方面需加強

最后，柴發和認為，修訂草案總體上能夠滿足當前我國大氣環境形勢以及大氣環境管理的需求，但尚需在以下兩個方面進一步加強：

第一，加強信息公開，引導公眾參與環境監督和管理。環境信息只有充分公開才能獲得公眾的理解，才能動員更多的公民和組織參與、支持環境保護工作。為落實黨的十八大報告“擴大有序參與，推進信息公開”和黨的十八屆三中全會“及時公布環境信息，健全舉報制度，加強社會監督”的要求，應提出政府要及時公開環境質量信息和其他環境信息，進一步強調企業應當公開污染物排放情況等環境信息，同時對所公開的信息負責。鼓勵并引導公眾對政府和企業進行監督，參與到環境管理和執法等過程中來，積極舉報違法行為。

第二，當前全球氣候變化問題是國際社會關注的焦點，而且溫室氣體排放和大氣污染物排放的關系非常密切，許多物質既是大氣污染物又是溫室氣體，如臭氧和黑炭；許多污染源既排放大氣污染物又排放溫室氣體，如燃煤鍋爐、工業爐窯等。因此，應增加相應章節或條款倡導大氣污染防治與應對氣候變化相協同，鼓勵溫室氣體減排，增強應對氣候變化的能力。國家應當協同控制大氣污染物和溫室氣體，積極推動大氣污染防治和氣候變化應對的統籌協調。