今年中央一號文件的十六大看點

文/中國人民大學農業與農村發展學院教授，博士生導師，副院長鄭風田

新常態下三農工作如何調整？2015年中央一號文件《關于加大改革創新力度 加快農業現代化建設的若干意見》全文共32條，每條下又有數條政策，加起來應該有幾百條政策，基本上把三農工作的方方面面都裝進去了。好處是比較全面，不足之處似乎是太全面了。細細看來，與過去相比，還是有不少新的變化，現點評如下：

看點一：糧食安全政策越來越精細化了

今年的糧食安全政策從過去的粗放逐步走向精細化，比如劃定永久基本農田制度，口糧生產落實到田間地頭等等。糧食安全可以說一直是一號文件永恒的主題，原因當然由于十三億人口的巨大壓力以及糧食安全自給政策，也是不得已而為之。但近年來愈演愈烈的一個現象就是越富的地方越不愿生產糧食，糧食逐步向貧困地區轉移。因為糧價全國統一定最低收購價，生產糧食最不賺錢，所以越富的地方農民越不愿意種這些最不賺錢的營生，比較利益決定生產選擇，比如以一畝地來計算，種一畝糧食，即使兩季，一畝地有一千多元的收入就很不錯了；如果種果，5千多元不算多；如果種大棚菜，尤其是跨季節菜，兩三萬元也沒問題；如果做工廠，一畝地能帶來百萬的GDP；如果搞商業地產，一畝地應該是以億計的GDP。這個帳誰都會算，所以越富的地方越不愿意種糧，糧食生產事實上已成為雞肋產業。

記得去年到一個富省的一個區，家家種苗木，一畝收入幾萬甚至數十萬很平常，所以他們致富了。但如果種糧就只能永遠窮下去。這也是為什么黑龍江這些年GDP老是在全國墊底的原因了。如果你算公益貢獻，糧食生產大省黑龍江、河南一定會排前二，但按GDP，他們實在是太可憐了。

為了解決這個矛盾，糧食安全省長負責制中央已出臺專門文件，目標是讓糧食主銷區要切實承擔起自身的糧食生產責任。可不要小瞧這個文件，有許多具體的考核目標，以后不專門考核GDP了，但糧食安全省長負責制如果要考核的話，來一個排名，那些富有地區就排得很難堪了。探索建立糧食生產功能區，將口糧生產能力落實到田塊地頭、保障措施落實到具體項目。

看點二：解決牲口的口糧問題

此次文件提出糧食、經濟作物、飼草料三元種植結構協調發展。加快發展草牧業，支持青貯玉米和苜蓿等飼草料種植，開展糧改飼和種養結合模式試點。我國近年來畜牧業迅猛發展，養殖大戶也賺了不少銀子。尤其是近年來眾多奶企也開始自建牧場，奶牛的口糧就成了一個大問題。讓奶牛吃糧食，不但降低產奶壽命，而且奶質也差。中國不但要解決人的口糧，牲口的口糧也需要解決。所以提出三元發展，這也是一個好的選項，畢竟我們越來越多的人要開始喝奶吃肉。

看點三：農產品安全檢測要落到實處

落實重要農產品生產基地、批發市場質量安全檢驗檢測費用補助政策。

近期一個受關注的新聞是中國農民上千萬的大蒜出口到韓國，被檢測有問題而拒收了。央視去年有一個新聞講山東的姜農一家兩制問題，出口的與自家吃的姜不用劇毒農藥神農丹，而賣到國內市場的用。現在的農民為了不除草，在種植環節就用農藥來拌種。為何出現一家兩制？這跟我國目前各地的抽測體系形同虛設有關系。央視記者在報導河南雙匯瘦肉精事件時，通過偷拍了解到，原來各種檢測證是可以用錢買的。另外還有“送檢”制度，讓你自己送樣品去檢測，傻子也會專檢好的送……凡此種種，基本上讓國內的有毒食品暢通無阻，劣幣驅逐良幣。

讓農產品生產基地與批發市場檢測也是一個奇怪的政策。批發市場是按流量來收益的，出于自保，誰查得嚴，誰就沒生意了。所以食品安全檢測要想真正成為有牙的老虎，兩點最重要——第三方檢測和政府買單檢測費。

看點四：推進合作社與超市、學校、企業、社區對接

記得到山東青島一個村莊調查了解到，該村是通俗治村，所種蔬菜與青島一些單位建立了直供體系，直接供應，這樣既減少了中間環節，又能夠讓用戶吃到放心安全的菜。去韓國了解到，他們的合作社在城市開了不少超市，也直接向學校、企業、社區供貨。這個模式真的很好。

目前我國的蔬菜供應鏈太長，菜農種菜，小商販上門收購，拉到產地批發市場賣，大中介拉到城市的銷地批發市場，然后再被小商販拉到城市的農貿市場賣。環節如此多，菜的質量基本上沒有任何保障，利潤也基本上被中間環節賺走大半。如果推進合作社進城直供，消費者與生產者的利益都能夠得到保證。生產者可以賺到至少比過去多兩倍的利潤，消費者可以吃到放心的食品，也可以直接追溯到生產者了。這樣就解決了過去農產品的匿名化問題。

但一家一戶做不到這些，只有大家聯合起來，比如一個村莊，才能形成合力，才能走出村莊進入城市。但這個事要做好，還需要消費地的城市社區來配合，打破目前的利益格局不容易。

看點五：落實畜禽規模養殖環境影響評價制度

前年的黃浦江漂死豬肉事件，讓大家了解到我國最大的城市、人口最密集區大上海上游不遠區，居然有一個年產800多萬頭的養豬基地。另外，不久前現代牧業在湖北英田與安徽馬鞍山因養殖污染出現了沖突。其實參觀過養殖場的人都知道，豬雖香、奶雖好喝，但養豬、養雞、養奶牛等的氣味都難聞，對周圍居民真的很難受。所以，美國近年來養殖業一個最大的變化是從人口稠密區向人口稀少區轉移，原因就是因為養殖業污染太大，不適宜人畜同居。我國原來是一家一戶養殖一些雞、豬，問題還不大，但如果規模養殖，污染問題就出現了。尤其是隨著生產水平的提高，大家對生活的周邊環境要求越來越高，畜禽規模養殖的環境污染問題會引發越來越嚴重的沖突。所以，如何把這些重污染的養殖移出人口稠密區，也是一個不小的問題。

看點六：擴大重金屬污染耕地修復、地下水超采區綜合治理

前些年的湖南鎘大米污染超標事件，讓國人對我國大米污染開始有了解。如何解決這些困局，讓消費者對我國食品有信心？加強對重金屬污染的修復成為關鍵。另外，華北等地已成為一個大漏斗，地下水大面積超采也該治理了。

如何對已污染土地進行治理？污染嚴重地區可采用“退耕還林”的政策。從過去曝光的鎘大米事件來看，在一些已經污染的地區特別是礦區附近，仍有農戶在種植生產。這一方面是由于農戶不知情的原因所致，另一方面也是由于我國目前對已污染的農田土地如何整治是多部門管理的“灰色地帶”。鎘大米事件爆發一個月后，國土資源部表示將以1：20萬圖幅為網格單元，收集深層和表層土壤樣品，從而繪制出金屬元素“人類污染圖”。我國應當根據已有的第二次全國土壤公報和未來開展的“人類污染圖”調查結果，對污染的農田土地進行分級，然后采取相對應的管理措施。對于污染嚴重的地區，應當給予當地農民資金補貼或者糧食補貼，鼓勵“退耕還林”，或種植一些觀賞性的經濟作物等。

可以借鑒國外的土壤修復技術經驗以及基金管理方法。污染土壤修復技術近年來已經引起了國內外學者的重視，總體而言可分為：物理修復、化學修復、微生物修復、植物修復等。除了修復技術研究，污染土地的修復和治理整個過程技術性要求高，還包括場地檢查、風險評估、篩選修復技術、編制可行性報告、制定修復方案、修復工程實施與管理等。

上世紀美國德國等發達國家已經啟動了污染土壤修復項目，這為我國進一步開展土壤修復提供了經驗。此外，由于解決土壤污染問題需要大量的資金投入，我國可借鑒國外設立污染修復基金的政策，設立土壤“修復基金”的政策，一方面可以威懾到排污者，另一方面可以利用籌措到的基金進行環境修復，真正將民生工程上升到戰略高度。

看點七：嚴厲打擊農產品走私行為

近兩年石油價格跌去一半，而國際市場糧價與石油價是一直緊密聯系在一起的，所以國際糧價也一直在走低。這樣就出現我國的糧價比國際糧價高的現象，于是乎走私現象就出現了。正如2008年，國際糧價暴漲，我國的糧被運到公海走私。未來如果石油價格繼續走低或者維持目前低價，國際糧價還會處于低谷，這對我國的反糧食走私是一個不小的問題。

看點八：推進農村一二三產業融合發展

一二三產業的融合，有兩個層面的含義，第一是我國涉農部門主要關注糧食生產，對第二、第三產業涉及較少，但實際上利潤基本上在這些環節。過去一講農業產業化就是公司加農戶，就是提倡的小市場大市場，結果這種模式，利潤基本上被公司拿走了，農戶留得很少，種糧一直是個不賺錢的行業。目前從田頭到餐桌有七個環節，如果從種植、加工到銷售的利潤是一百塊錢，那么很多種植者的利潤不到10%、15%，是很低的，大量的利潤被加工和后面的銷售環節拿走了，種植拿的利潤特別少，如果通過一二三產業融合，就能把利潤留在種糧大戶和糧食主產區。

從國際來看，一二三產業融合也是國際經驗。日本最近一些年一直在提第六工業化，所謂第六工業化就是一二三產業融合，實際上也是一二三產業融合，韓國這兩年也開始搞第六工業化。東亞小農這些國家農戶規模就很小，如果純粹搞生產，一個是和市場割裂，另外，利潤也主要是被加工銷售環節拿走了，留在生產的太少。所以要搞一二三產業融合，讓生產者獲得合適的利潤。

其實這種融合，可以提高食品安全水平。目前消費者吃的東西不知道是誰生產的，生產者不知道自己生產的東西賣給誰了，如果一二三產業融合之后，誰買他的東西，農民就知道了，消費者也能知道我買的是誰的東西，某種程度上縮短了產業鏈，也有利于消費者和生產者加強互動，還能減少因為中間材料太多導致的各種信息不對稱和安全問題。

看點九：立公告公示制度，全面公開扶貧對象、資金安排、項目建設等情況

小官巨貪，就是因為缺乏透明制度，對此，可以建立公立公告制度，讓村莊百姓知道誰領到貧困款了。以前經常聽到不少傳聞，講村干部把上級發下來的好處都給自己或者親戚留下了。這就是缺乏透明制度造成的。通過立公告公示，透明化是不是就會好一些？

看點十：農村必須美

到國外去旅游，發現發達國家的村莊真是山青水秀風光好，到中國的浙江等發達地區，農村也變得很漂亮。但我國大部分的農村還是臟亂差，污水橫流，空心村很多。如何讓村莊美起來？必須對中國的整體村莊進行投入改造。

看點十一：盡快制定工商資本租賃農地的準入和監管辦法，嚴禁擅自改變農業用途

工商資本有很強大的動力進入農村，但不少是醉翁之意不在酒。拿到土地后，要不了幾年，就開始對這些土地作文章，改變土地用途。中國不少地方是人不告，官不究。從經營來看，土地在農民手里，用來從事農業，種植糧食的可能性比土地在企業手里要大。如果企業拿土地來種糧食，其成本高昂，是無法賺錢的，所以企業在拿到土地后改為非糧非農的沖動很大。再者，高價租來的地，如果一直虧損，農民的租金還不上，問題也很大。所以如何對這一塊土進行專門的監管，在過去是一個盲區，未來如果有專門出臺相關管理辦法來把這一塊管起來，可能會好些。

看點十二：推進農村集體產權制度改革

農村集體財產在中西部不多，但在大都市郊區及沿海發達地區，這個資產有時數量甚至是驚人的。如何管好這部分資產，防止小官大貪，在過去也一直是盲區。中國的村集體其實是一個社區，資產歸社區成員所有，所以通過集體產權制度改革，讓集體成員入股，并通過類似股份公司制的治理結構，來保證農村集體資產增值保值，是一個很好的治理方向。

看點十三：審慎穩妥推進農村土地制度改革

自十八屆三中全會后大家對土地制度改革抱有很大渴望，當然也有不少人希望借此大撈一把。但當幾個重要的土地相關文件出臺后，整體來看還是持審慎穩妥的改革路子。原因很簡單，土地是農民最值錢也是最重要的資產，如果因為政策推進太多，想回頭就很難了。

整體來看，這些政策還是以保護農民為主，既讓農民能夠從土地改革中獲得益處，又限制外界強制農民失去土地。比如農民轉為城市居民，過去一些地方是要把土地收回去的，現在中央戶籍制度改革文件強調不能收回。過去工商資本可以買農民的地，現在強調不能買，只能租，還只是租的經營權，承包權還在農民手里；農民可以拿土地房屋抵押貸款，但也只是經營權；要給農民的土地確權頒證，等等。土地留在農民手里，的確對一個國家的穩定有保障。但小農土地的零碎，也大大制約了土地的經營效率。穩定與效率，如何選擇一個平衡很重要。

看點十四：穩妥開展農民合作社內部資金互助試點，落實地方政府監管責任

對小農來講，外部的商業性金融很難能夠服務到他們，只有農民資金互作才能夠真正為農民服務。從日韓及我國的臺灣地區來看，農民的資金互助都是重要的涉農金融服務單位。但這樣的服務有一個前提——農民合作社必須是真正的合作社，按照合作社的規范來操作，有統一的中央調控手段。我國目前數百萬個合作社，其中假合作社、翻牌合作社太多，如果這些合作社來搞資金互助，會不會成為高利貸，真的很難講。中國農村由于農民一直難從正規機構貸款，非正規金融一直很活躍。當然，地下金融如何走出地上，也不容易。

看點十五：把農墾建成重要農產品生產基地和現代農業的示范帶動力量

農墾地多，但過去承包制較多。失去的現代生產的優勢，如何通過改革，引入外來資本，重塑農墾體制，讓農墾成為真正的現代國家現代農業示范基地？解決這個問題，顯然還需要眾多的制度創新。

看點十六：加強農村法治建設

去年十八屆四中全會提出要以法治國，如何在農村落實？三農工作如何以法治國？相比城市要難多了。我國農村受傳統影響很深，縣以下的農村其實一直在按傳統的鄉規民約在治理。百姓有沖突了，不是像城市居民那樣去打官司，而是去上訪告狀。這是幾千年來的傳統，一下子破除需要時日。

另外，打官司還需要律師，耗時又很長。農民也沒多少錢請律師，所以上訪告狀一直是我國農村的一大現象。有些法律學者提出取消信訪，但對我國農村居民來講，這就等于取消了一個解決問題之路。

除了修法之外，如何在農村普法，提供法律援助也是當務之急，不能讓農村成為被法律遺忘的角落。