中法兩國高等學校自主權的變遷
——基于政校關系維度的分析比較

□ 高文豪

中法兩國高等學校自主權的變遷
——基于政校關系維度的分析比較

□ 高文豪

在比較分析的基礎上，分析了中法兩國辦學自主權改革中最具歷史意義的4個經典政策文本。在解讀各自政策文本特點的基礎上，對中法兩國辦學自主權改革效果差異的原因做了總結，即中國高校自主權改革國家本位的政策范式痕跡自始至終比較明顯，責任導向管理模式缺位導致改革陷入“一放就亂、一收就死”的怪圈；而法國對分權導向的堅持，以及責任導向型理念的管理模式使得改革免于陷入“放收”的怪圈循環。中國辦學自主權改革應著手于政府進一步簡政放權提升公共服務水平、構建高等教育責任導向型的治理模式以及試點實行合同制。

辦學自主權；國家本位；責任導向；合同制

大學自治和政府干預已經成為探討高等教育治理體系現代化的中心議題。在中國，隨著1961年的《教育部直屬高等學校暫行工作條例（草案）》（簡稱《高教六十條》）、1985年的《中共中央關于教育體制改革的決定》（簡稱《決定》）、1993年的《中國教育改革和發展綱要》（簡稱《綱要》）和1998年的《中華人民共和國高等教育法》（簡稱《高教法》）等政策文件的實施，形成了中國高校自主權的變遷軌道。在法國，隨著1964年的《高等教育方向指導法》（又稱《富爾法》）、1984年的《高等教育法》（又稱《薩瓦里法》）、1991年的《2000年大學綱要》（又稱U2000規劃）和2007年的《大學自由與責任法》，走出了一條法國高校自主權變遷軌道。但比較中法兩國高校自主權的改革，卻成效迥異。為什么中國高校自治始終難以擺脫中央集權的影子，從而陷入“收放”的怪圈循環，而同樣具有高度中央集權傳統的法國高校，卻逐漸由政府的附庸轉而獲得相對自主的法人資格，且“中央集權與大學自治逐漸在妥協中從對立走向統一，并成為法國大學享有實際自治的保障”[1]？二者在高校自治改革過程中各自遵循怎樣的邏輯？中國以辦學自主權為核心的治理現代化可以從法國吸取怎樣的經驗？本文將試圖予以闡述。

一、關于政策文本選擇的說明

本文基于中法兩國比較，是因為中法兩國改革的背景較相似，即都實行高度集權的管理體制，大學自主權相對較弱；而且兩國頒布的針對高校自主權改革的重大法律文本，時間節點相對一致，主要集中于20世紀60、80及90年代。共同國際環境、集權制的高等教育管理體制以及相同的改革時間節點，為分析中法兩國高等學校自主權的變遷提供了基礎。

中國高等學校自主權變遷文本的選擇基于如下考慮：《高教六十條》是新中國第一部指導高等教育的規章條例，并一直沿用至20世紀80年代，而且關于高校辦學自主權的問題在20世紀50年代就已被提出，故高校辦學自主權的探討應始于《高教六十條》?！稕Q定》是建國之后首次就教育改革目的、范圍、內容及方式做出規定，并首次明確提出要擴大大學辦學自主權，也是探討高校辦學自主權不可繞過的文本?！毒V要》是我國確立社會主義市場經濟體制之后頒布的關于教育改革的綱領文件，明確提出大學法人化概念，標志著對大學自主權的認識達到一個新的歷史高度。《高教法》是建國后制定的關于高等教育的專門性法律法規，以法律條文的形式明確列出了大學享有的自主權，標志著高等教育法制化進程的開始。

法國文本的選擇基于如下原因：《富爾法》是二戰后法國第一部變革高度集權的高等教育管理體制的法律法規，明確提出高校辦學自主權的“自治、民主、多科性”原則，是法國高等教育發展歷程中的“里程碑”?！端_瓦里法》重申了“自治、民主、多科性”三原則，將關于大學在行政、財務及教學等規定層面的自主權付諸實施，實行合同制。《U2000規劃》，實現了高等教育經費來源多元化、地方化及均衡化，開辟了政府、市場及社會共同協商機制，促進了大學自治進程?！洞髮W自由與責任法》是21世紀法國建立現代高等教育制度的新的綱領性文件，規定了大學在獲得自主權的同時理應肩負責任，賦予大學自治新的內涵。

二、中國大學自主權變遷：大學與政府的關系

1.中國大學自主權的變遷：政策文本的解讀

（1）《高教六十條》與大學附屬地位。《高教六十條》是建國后頒布的首部指導高等教育的規章條例，標志著中國開始探索不同于蘇聯的高教管理模式，借用毛澤東的一句話，“總算有了自己的東西”[2]，同時也確立了集中管理的原則，“教育部直屬高等學校規模的確定與改變，學制的改變與改革，都必須經教育部批準”，這就將高校的管理權牢牢掌控在政府部門，大學的專業變更、課程改革、科學研究以及師資隊伍等自主權僅限于政府既定的權力空間內部，大學實際上淪為政府的附庸。

（2）《決定》與辦學自主權?！稕Q定》首次明確規定了高校具有教學、招生、科研、人事、財務及國際交流的權利，在國家宏觀政策領域回應了給高校自主權的呼吁，一定程度上推動了高校辦學自主權的開展。但《決定》制定的初衷在于“使高等教育與社會需要更好地結合，使高等學校具有適應經濟和社會發展需要的積極性和自動調節的能力”[2](P226)，辦學自主權從屬于辦學效率，而且其辦學自主權的規定與當時集權的計劃經濟管理體制格格不入。同時，濫用辦學自主權的現象逐漸出現，例如“基于學術考慮而進行種種課程革新的熱情被課程的商業化取而代之……無論師資等各方面的條件是否具備，大多數高校都開辦了諸如國際貿易、管理和外語專業，追求短期的經濟效益。同樣，科研也越來越傾向于與企業的實際掛鉤，這就是所謂的橫向項目。這些項目基本上談不上有何學術價值，卻可以很快收到經濟實效”[3]。由于宏觀政治環境及大學自身發展等諸多限制，最終使得辦學自主權的實現猶如鏡花水月。

（3）《綱要》與大學法人化概念。隨著社會主義市場經濟體制改革目標的確定，《綱要》頒布后，大學自主權的改革有了新的起步。一方面，改革了高等教育辦學管理體制，為高校自主辦學提供寬松的環境，“改變政府包攬的辦學格局，逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制”；另一方面，《綱要》明確提出了大學法人化的概念，為辦學自主權的落實提供了制度基石，“在政府與學校的關系上，要按照政事分開的原則，通過立法，明確高等學校的權利與義務，使高校真正成為面向社會自主辦學的法人實體”?！毒V要》的實施使得辦學自主權邁出關鍵一步。但在實際過程中，國家本位政策范式仍占主導地位，政府對大學的影響遠遠強于市場，政策制定及推行國家主體的地位仍優于社會主體，國家強制性行政權力的身影在高等教育管理領域仍隨處可見。因此，擴大辦學自主權的程度仍是有限的。

（4）《高教法》與大學法人地位的法律確認?！陡呓谭ā芬幎ǜ咝Ｗ栽O立之日起便具有法人資格，面向社會依法自主辦學。根據相關學者的研究，大學法人地位的取得更能確保辦學自主權，“具有法人地位之公立大學，由于其獨立于行政機關之外，與國家之人格分離，成為有權力能力之法律主體，可以使其擁有較高之自主性，并且單獨負擔義務享受權力”[4]。而且《高教法》規定大學享有招生、專業、教學、科研、國際交流、人事及財產自主權，為大學法人主體地位的落實奠定基礎。《高教法》的頒布實施，標志著我國大學法人地位的法律確認，以大學法人制度為基礎的現代大學制度開始建立，大學自治邁出重要一步。但是，雖然我國大學法人地位已經在“紙面”上確立，卻仍然存在“落”而不“實”的問題，“大學再怎么擴大自主權,自主權都還是來自政府的權力,權力的所有者隨時可以把權力收回”[5]。

2.中國大學自主權變遷的機理

（1）國家本位的政策范式始終如影隨形。受中國歷史變遷中形成的高度中央集權文化影響，抑或政府出于放權后高校權力濫用狀況的考慮，政府很怕放權，國家本位的政策范式自始至終伴隨著高校辦學自主權改革。從《高教六十條》到《決定》再到《綱要》最后到《高教法》，政策文本里充斥著“須按照教育部制定或批準”、“根據國家統一安排”、“執行國家的政策法令及計劃”、“其權力仍歸國家教委”等詞語字眼；同時社會主義市場經發展不充分，間接導致高等教育管理模式中市場的作用低于政府行政權力的作用限度。

（2）大學自治中責任主體地位缺失。雖然《綱要》中規定，“學校要善于行使自己的權利，承擔相應的責任，建立起主動適應經濟建設和社會發展需要的自我發展、自我約束機制”，《高教法》中也規定“高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任”，而且也有學者呼吁“（大學）應從自己的法人地位出發，進行相對獨立的判斷與決策，同時要求高等學校能夠獨立自主地承擔各種法律、社會和經濟責任，形成一種比較有效的約束機制”[6]。但現實生活中，關于大學忽視理應承擔責任的現象屢見不鮮，社會公眾對大學的批判也此起彼伏，大學賴以維系和傳承的“象牙塔”精神蕩然無存，校園內充滿著喧囂與浮躁。例如，在有些大學校園內部，“看不到教授上大課，找不到導師受教誨……教授、導師中有的成為學官，每日忙于迎來送往、上傳下達；有的成了巡回演講家，常耽于在社會上點化眾生……很多大學的校慶變成權力和財富的展示舞臺”[7]。凡此種種跡象表明，大學在辦學自主權改革的同時，并未擔負起應有的社會責任，未能在市場經濟洪流侵蝕下堅守住自己的寧靜。如此，高校辦學自主權改革造就了一個“瘸腿”甚至“病態”的自治大學，這也間接為政府強制介入高等教育管理提供了“合法性”。

三、法國大學自主權變遷：大學與政府的關系

1.法國大學自主權的變遷：政策文本的解讀

（1）《富爾法》與大學自主權。二戰后，隨著資本主義經濟的發展及進入高等教育大眾化，中央集權式的管理制度引起了各方的不滿，認為“為保證統一而設計的中央集權，如今變成了一種遏制，它不再有利于創新精神，并有可能將其扼殺掉”[8]。1968年爆發了“五月革命”，并直接導致政府重新改組，改組后的政府被迫推出了關于大學自治的第一部法律——《富爾法》。該法明確了法國大學“自治、參與與多科性”三原則，并貫徹于法國大學自主權變革的始終，成為法國大學自主權變革的可資利用的“符號資本”。自治內涵包含：“教學自治，即由大學自行制定教育和教學研究計劃，決定教學模式、教學內容及考試、考察方式等；管理自治，即大學有權決定本單位章程和內部機構，確定本大學與其他大學之間的相互關系等，大學及其下屬的教學和研究單位都由選舉產生的委員會進行管理，大學和研究單位也由同樣是選舉產生的校長、主任領導；財政自治，即大學自己決定國家預算撥款和公立或私立機構捐贈的支出和使用，但要接受國家的監督”[9]。

《富爾法》的頒布，意味著法國政府及社會認識到高校辦學自主權的重要性，開始對高度中央集權式的教育管理體制有針對性地松綁，在法國高等教育管理體制歷程中具有“里程碑”式的意義。盡管如此，法國大學距離自治的理想仍十分遙遠。一方面，“由于教師數量與學生數量的同步增長，使得他們不容易適應在教學和管理上的新職責。另一方面，由于在行政和教學上教育部仍然保持著很大的監督權，大學自治是有限的”[10]。

（2）《薩瓦里法》與合同契約制。《薩瓦里法》重申了“自治、參與及多科性”三原則，規定高等教育機構在法律上具有管理自主權，將大學具有的行政、財政及教學自主權付諸實踐，進一步促進了大學自主權的落實。更為重要的是，實行了全新的合同制，“在執行本法所規定的范圍內，本著信守合同的原則，確定自己的教學、科研和資料工作政策……可把教學、科研和資料工作，納入它們與國家簽訂的多年合同。合同應規定這些機構承擔的義務和國家為此提供的經費與人員編制”[10](P421)。該法確立了政府與大學通過簽訂合同從而明確雙方的權利及義務的全新管理模式，從管理體制和經費投入體制改革著手，大學與政府互為平等行為主體，調整了政府以往對高等教育機構的干預，推動了自治的進程。

《薩瓦里法》雖然通過確立合同制等規定使大學和政府在理論上成為平等對話的主體，不同程度上落實了大學的財政獨立權，但由于“多數經費都是由教育部提供的，這就注定了大學無法擺脫中央集權的控制而完全獨立自由的發展，況且，國家主義的思想在法國教育中很有影響力，中央集權不會輕易退出歷史舞臺……很多法律的規定至今并未完全成為現實，大學的自治仍是法國大學學者奮斗的目標”[11]。

（3）《U2000規劃》與多方參與的平等協商框架?！禪2000規劃》下，大學試圖開始尋找與市場及社會的有效對接，大學開始“在類似市場的環境中試圖找準自己的位置以適應環境”[12]。《U2000規劃》的突破在于中央和地方政府開始合作，地方政府和地方企業開始參與大學經費資助，真正實現了高校經費來源多元化，打破了政府對高校經費單方面的壟斷格局，國家資助比例開始下降，地方政府和當局團體的資助比例不斷上升。

U2000規劃經濟資助框架

《U2000規劃》重塑了大學與地區的關系，結束了大學游離于城市事物之外的漠然狀態，構建了大學與地方平等對話平臺，同時打破了國家單方面資助的體系，大學經費來源實現多元化，構建了政府、社會與大學多方參與、共同協商的機制框架。但是，自治進程的推進與落實其實仍然面臨諸多限制。例如“每所大學理應都有處理當地問題的資格，然而有時卻連最微不足道的事情都要上報到教育部,這使大學自治常常處于“短路”狀態”[13]（P87）。而且，U2000規劃實施過程中，四年制合同制仍然發揮著重要作用，大學與國家雙方所簽訂合同中存在關于大學諸多限制性的條款，仍使大學自治受到多方的限制。

（4）《大學自由與責任法案》與拓展的大學自治內涵。2007年，薩科齊政府頒布了《大學自由與責任法案》，將大學自治推到了一個新的高度。治理成為本次改革的邏輯起點，賦予法國大學新的自主權：首先，預算與財政管理的自主權，《富爾法》與《薩瓦里法》規定大學具有教學與科研自主權，但其僅可自由支付25%左右的科研經費，但是本次改革之后，大學校務委員會可以自由支配使用學校全部預算；同時大學還可以建立基金會，接受企業私人的捐助。其次，人力資源管理權，在此之前大學雖然獲得一定程度的人事權，但人事管理仍歸教育部，在此之后，大學成為真正享有人事管理自主權的行為主體，校長享有完全人事權力，包括津貼、工資、晉升及任免諸多權力。最后，大學還獲得了不動產資源管理權，有助于提高大學管理效率。同時，《大學自由與責任法案》在新世紀對大學的自主權的概念增加了新的內涵，除了傳統上形成的關于大學自治認識之外，還將大學所應肩負的責任納入大學自治的概念體系，這種自由與責任體現了現代大學制度新的重要特征。

2.法國大學自主權變遷的機理

（1）分權導向下自主權漸進穩步落實。19世紀，高等教育在法國被認為是一項“國家的事業”，奉行中央集權式的管理體制。隨著法國政治、經濟以及國際高等教育的發展，擴大學校辦學自主權，改革高度集中的高等教育管理體制呼聲日益高漲。關于法國大學自主權改革，從《富爾法》到《薩瓦里法》再到《U2000規劃》最后到《大學自由與責任法案》，這一系列改革文件背后，有著一種分權導向下學校自主權漸進穩步擴大的態勢。《富爾法》規定了大學具有“自治、參與與多科性”原則后，大學開始獲得教學自由、管理自治以及財政自主之權，法國高等教育自主權開始了破冰之旅，逐漸改變了集中式的管理傳統；《薩瓦里法》接著又重申了上述三原則，使得確立的大學自治權繼續鞏固，并在此基礎上，提倡大學和國家及地區簽訂合同，大學自主權穩步擴大；《U2000規劃》在高校辦學自主權改革的基礎上又邁出實質性一步，即重塑大學與地方政府關系，地方政府及企業開始參與大學經費資助，大學經費實現了多元化；《大學自由與責任法案》使法國大學在財政預算管理權、人力資源管理自主權以及不動產管理權方面獲得了制度空間，使“國家從以往事無巨細的直接管理人轉變為大學的合作人、監督人、保證人、資助人的角色”[1](P11)。在政府分權導向之下，政府不斷放權，高校辦學自主權在制度空間與實踐等方面逐步擴大并完善。

（2）兼顧自主權與責任導向型的管理模式?！洞髮W自由與責任法案》，要求大學在擴大辦學自主權的同時也要肩負應有的責任，因為各國越來越認識到“現在需要用一種新的觀點來看待高等教育，這種觀點要求把大學教育的普遍性與更多適切的必要性結合起來……不僅強調學術自由和學校自治的原則，而且同時強調了高等教育必須對社會負起責任”[14]。所以大學必須“在自身的預算和資源、學術自由、規劃和完成使命方面擁有完全的決定權。不過，這些獨立的機構也應該有責任在必要時候向社會遞交績效報告，對學校已達到的目標和績效表現作出說明”[13]（P183）。大學自治注入責任導向型管理模式，不但進一步推動了大學自治，而且譜寫了新的注解，使得大學自治不斷在權利與責任之間尋求新的動態平衡。責任導向型的管理模式使法國有效避免了類似中國改革中的“放收”怪圈循環。

四、中國擴大大學自主權的啟示

1.政府進一步簡政放權，提升公共服務水平

政府相關部門轉變政府職能，進一步簡政放權，營造良好的制度環境，在分權理念下，漸進地落實高校辦學自主權，提升公共服務水平，已成為大學自治改革，完善高等教育管理體制的關鍵。具體而言，要從如下三方面展開：首先，轉變管理理念。轉變全能型政府理念，充分調動社會組織在監督、參與方面的積極性；在政府工作人員的頭腦中深化分權理念，鼓勵主動并善于放權。其次，轉變管理方式。政府由高等教育的直接管理者轉變為間接參與者與服務者，綜合運用立法、行政、信息、標準、規則以及督導等形式，指引高等教育發展。最后，完善法制建設。一方面，以法律法規的形式明確大學享有的權力，對規定不清楚且留有空白的地方盡快予以完善，這是大學有效擴大、落實辦學自主權的強有力保障。另一方面，增強政府部門及高校工作人員的法制思維意識，政府部門工作人員依法行使權力，高校工作人員要勇于維護合法權利；同時要營造執法必嚴、違法必究的環境，使法制成為擴大、落實高校辦學自主權的載體。

2.構建高等教育責任導向型的治理模式

“沒有責任的自治是不可想象的”[15]。分析中法兩國辦學自主權的改革，責任導向型治理模式是造成二者效果差異的一個誘因，加之目前我國大學在市場化浪潮中的各種不負責行為，在擴大高校辦學自主權的同時，構建責任導向型的治理模式已顯得尤為必要。

高等教育責任導向型治理模式，是指當依法賦予高校的辦學自主權被濫用造成不良后果及社會影響時，由相關部門啟動追責程序的一種機制。這需要確定明確的問責主體、客體、范圍、標準和結果。針對高校濫用辦學自主權，其問責客體即為高校本身。問責主體包括同體問責，又包括廣大新聞媒介、社會團體機構及個人組成的異體問責。問責范圍具體表現形式“不限于出現重大事故、損失等明顯的過失行為，而且應包括對教育活動正常運行、辦事效率、教育質量、校園安全、學生學業等造成不良影響或可能造成不良影響的一切行為”[16]。問責標準應避免出現“情節嚴重”、“造成惡劣影響”等較模糊性的表述，主要對行為主體的無作為、不作為、亂作為或作為不力等予以追責。問責結果，應對被問責高校給予財政撥款、人事調配等自主權的相關限制。構建責任導向治理模式，不但可以不斷提高行政管理效率，使高校不但有權而且會用權，也可以減少市場化浪潮中高校的投機行為。

3.試點實行合同制

合同制的平等契約關系是法國大學辦學自主權改革的“法寶”。合同規定的范圍由最初的研究經費分配逐漸擴展到涉及高校辦學自主權的方方面面，使大學在很大程度上擺脫了政府附屬機構地位。關于大學管理體制中的合同制學界尚未有明確的概念界定。本文認為，所謂合同制是為規范政府與高校關系，通過平等自愿、協商一致原則，以簽訂一定時間期限范圍內合同的形式，明確政府與高校雙方權利義務，確立雙方關系的制度。推行合同制，一方面通過規定的責任約束，不斷促使高校提高行政管理效率；另一方面通過明確各自權力，使高校自主開展工作，落實高校辦學自主權。但同時考慮到中法兩國不同的經濟、政治環境，應試點推行合同制改革，邊試邊改，逐漸完善。

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（責任編輯 黃建新）

The Changes of Higher Education Autonomy in China and France

GAO Wen-hao

On the basis of comparative analysis, the article analyzed classic policy texts in the reform of school-running autonomy in China and France.Based on the analysis of the characteristics of their respective policies, we summarized the reasons for the differences in the effects of the two countries' school-running autonomy reform.In China, the nation-oriented policy paradigm traces from beginning to end in the reform for university autonomy, and the absence of responsibility-oriented management mode leads to "decentralization chaos, centralization die" circle.In France, the insistence of decentralized direction and the responsibility-oriented management mode make the reform avoid falling into "decentralization and centralization" circle.Chinese school-running autonomy reform should pay attention to the further decentralization of government, to improve the level of public service, to build the responsibility-orientation governance mode and pilot contract plan.

school-running autonomy; nation orientation; responsibility orientation; contractual system

G649.29

A

1672-0717（2015）06-0107-06

2015-09-25

高文豪（1989-），男，山東臨沂人，中國人民大學教育學院博士研究生，主要從事教育發展戰略管理研究。