養老保險“并軌”真的來了

養老保險制度并軌是大勢所趨，但養老保險制度并軌改革涉及民眾的切身利益，更需要改革方案正式出臺前的細致研究和全面考量。

一份元旦前通過的改革方案，成就了2015新年伊始最熱的話題——機關事業單位養老保險制度改革方案的出臺，讓千呼萬喚的養老保險制度“并軌”真的來了。

年前，國務院副總理馬凱代表國務院在向全國人大常委會作關于統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況報告時表示，已經國務院常務會議和中央政治局常委會審議通過的養老保險制度雙軌制改革方案，將全面推進機關事業單位養老保險制度改革，建立與城鎮職工統一的養老保險制度。改革的基本思路，是“一個統一”“五個同步”。

一個統一，即“黨政機關、事業單位建立與企業相同的基本養老保險制度，實行單位和個人繳費，改革退休費計發辦法，從制度和機制上化解‘雙軌制’矛盾”。

五個同步，即“機關與事業單位同步改革，職業年金與基本養老保險制度同步建立，養老保險制度改革與完善工資制度同步推進，待遇調整機制與計發辦法同步改革，改革在全國范圍同步實施”。

“并軌是一次重要突破。”中國政法大學法和經濟學研究中心教授胡繼曄解釋稱，在此之前，職工基本養老保險是企業單位的“繳費型”統籌制度，由單位和職工本人按一定標準繳納；機關事業單位的退休制度，則由財政統一支付養老金。

這種“雙軌運行”制度自實施以來一直成為引發社會矛盾和不公平心理的導火索。不過，根據目前確定的改革思路框架和方案，具體實施改革前仍需進行科學細致的調研，還要有詳細的實施意見和配套措施出臺，以保障養老保險制度并軌切實有效的實施。

“并軌”的意義重大

取消養老待遇“雙軌制”提升為黨和國家的最高決策議程，已非一年兩年，從最高決策層到社會各界，對繼續維系養老待遇“雙軌制”帶給社會的多層面傷害，更是早已有目共睹。有評論人士認為，“養老并軌”不僅合理，而且釋放了積極信號，具有多方面的現實意義。

——利于人才流動。在養老“雙軌制”下，擁有機關事業單位編制的人員雖然不用繳費便能享有較高的退休費，但他們一旦失去編制就意味著“從零開始”，甚至“老無所依”。編制所捆綁的巨大潛在利益，也導致優秀人才對于職業流動心存顧慮，而平庸之人則“死也要死在編制里”。“并軌”讓不同社會群體的養老保障問題從根本上實現“制度上的公平”，中國的社會保障制度體系也將由原來的“碎片化”狀態，邁向更為統一、完善的發展階段。同時，推進機關事業單位養老保險制度改革，也是貫徹黨中央全面深化改革、全面推進依法治國的決策在社會保障領域的具體實踐。

——彰顯社會公平正義。一個社會存在多種不同的養老制度，而且這種不同是因身份而異，顯然不公平。數據顯示，機關事業單位的人均退休金約為企業退休職工人均養老金的2 至3倍，即便是國有大型企業，退休人員領取的基本養老金也是比較低的。長此以往，階層之間的隔閡就會被不斷地拉大。而養老保險制度“并軌”讓約4000萬的機關事業單位人員告別養老“免繳費”時代，建立與企業職工統一的養老保險制度，從“雙軌”到“并軌”，民眾看到了社會公平。所以，養老保險“雙軌”變“并軌”是關乎社會公平正義的制度安排之一，這一改革體現了改革發展成果由全體人民共享的價值取向。

——彌補養老金巨額缺口。盡管人社部及有關部門在各個場合均強調養老保險基金“不差錢”，但如果剔除政府財政補貼，養老保險基金在客觀上已陷入收不抵支的境地。有報道稱，在剔除財政補貼后，2014年我國養老保險基金虧空或超千億元。而這一數字是根據財政部公布的2014年全國社會保險基金預算情況計算得來的。數據顯示，2014年全國養老保險費收入17554 億元，支出19117 億元，兩者相抵，就得到了“虧空千億”的結果：養老保險基金“入不敷出”，虧空高達1563億元。如果再剔除3038 億元的財政補貼，養老保險基金的情況絕對不容樂觀。即便政府財政有能力給社保“兜底”，但如果超過適度水平，不但會導致社會保障支出過多而其他領域的支出減少，還會引發公眾對我國養老保險體系的可持續性的“擔憂”，而這種“擔憂”更會引發人們的信任危機。一如復旦大學國際關系與公共事務學院教授陳云所言，“民眾的不信任感是會傳遞的，會影響更多的人。沒有信心了制度一定會破產。這就像股市一樣，沒有信心了大家都紛紛退出，沒有人進行長期投資”。

——得民心、順民意。養老保險制度“并軌”改革可謂“一石激起千層浪”，絕對稱得上是2015年初最熱的話題。早在1996年，時任全國政協委員、中國經濟體制改革研究會會長宋曉梧就率先提出要統籌企業和機關事業單位的養老金制度。然而，1996年就提出的“養老金并軌”改革卻因各種利益糾葛、社會改革、體制改革不夠深入而擱淺。在每年的地方及全國兩會上，人大代表、政協委員不止一次地提出，養老“雙軌制”是特定歷史時期的產物，目前已不適應經濟社會發展需要，存在諸多弊端，應盡快使養老“雙軌制”走向并軌。正如網友們評價說：“實行養老并軌，把機關事業單位人員與企業及社會靈活人員置于同一養老體系中，這一制度性改革是得民心、順民意之舉。”“養老保險制度并軌，是黨和政府送給人民群眾的新年賀禮。”

具體改革措施仍需討論

2015年伊始，機關事業單位養老保險改革的“硬骨頭”終于被“啃掉”了，但具體改革方案如何實施，也引來了眾多猜測和議論。北京大學社會學系教授夏學鑾認為，改革應穩妥推進，因為這會涉及到相當一批人群的切身利益，尤其是受到并軌制直接影響較大的機關事業單位職工。

機關事業單位職工包括公務員、醫生、教師、科研人員等群體，可以說是社會發展的中堅力量。對于這部分群體擔心的因個人繳納養老保險而影響工資收入的問題，專家表示，養老保險制度改革方案中提到的“五個同步”其中就包括養老保險制度改革與完善工資制度同步推進。

“養老保險制度改革與職工工資改革相掛鉤，也是實現改革成功的重要保證。”專家認為，養老保險制度并軌后將實行單位和個人繳費，因此我國機關事業單位職工工資制度改革的重點應當放在彌補并軌后工資待遇降低的部分。為確保改革后機關事業單位職工個人收入不會出現大幅下降，對工資的調整應考慮能覆蓋個人繳費部分，以減輕改革阻力。

此外，由于在改革的“五個同步”中，也提到了職業年金與基本養老保險制度同步建立，可見職業年金制度的建立也是并軌制改革中的重要一環。專家介紹，職業年金是指機關事業單位人員的補充養老保險，目前我國還未建立起這種制度。因此，職業年金的建立發展模式應由事業單位和職工共同繳費，國家提供稅收優惠，各級財政給予相應的補助，在管理上實行個人賬戶管理，同時在基金的運作上實行市場化運作。

除了要考慮到并軌對機關事業單位人員可能帶來的負面影響外，專家強調，養老保險制度改革最重要的還是解決養老公平問題，“就高不就低”應是改革原則。“與其降低機關事業單位人員的養老待遇，不如提高普通企業單位養老待遇。全面提高全民養老保障水平的關鍵，則在于企業年金制度與職業年金制度的同步發展。”專家指出，企業年金作為企業職工的補充養老保險制度，因是自愿參保，目前全國企業的參保率還不足10%。“如果只發展職業年金而不發展企業年金，機關事業單位職工和企業職工的養老金水平仍會有不小差距。”專家坦言。

對此專家還建議，養老保險制度改革應將企業年金與職業年金一樣作為“硬性標配”制度，通過國家給予一定稅收優惠政策形成以養老保險為基礎，結合職業年金、企業年金機制共同組成多支柱養老保障系統。

不過專家也強調，“并軌”更多是指制度設計的統一，而不是說所有人的養老金完全一樣。新的養老保障制度的基本模式是逐步實現一套制度，將所有人員納入這套體制內，而在制度框架內因不同工種、不同工作年限等分別對應不同等級，“基礎養老金應是一樣的，而企業年金職業年金有所差別，這樣就能達到公平和工作貢獻的對應”。

“養老保險制度并軌涉及多方內容，推進改革仍有很多問題需進行細致的討論研究。”專家舉例稱，改革適用“新人新辦法、老人老辦法”的原則，而對于那些在改革前就在機關事業單位工作，還未退休的“中人”來說則比較麻煩。如果沿用企業養老保險改革時的視同繳費政策，對財政資金的壓力會小很多，但今后恐將面臨養老金個人賬戶虧空的問題；而由財政一次性將個人賬戶做實，又將產生巨大的財政壓力，因此改革方案仍需細致的討論。

社會保障是保障人民生活、調節社會分配的一項基本制度。“養老保險并軌發展是大勢所趨，但養老保險制度改革涉及民眾的切身利益，更需要細致研究和全面考量。”專家如是說。